安徽省抗旱服務體系現狀調研與思考

(1.安徽省水利部淮河水利委員會水利科學研究院 水利水資源安徽省重點實驗室,安徽 合肥 230088; 2.華北水利水電大學 水利學院, 河南 鄭州 450000; 3.合肥工業大學 土木與水利工程學院,安徽 合肥 230009; 4.合肥工業大學水資源與環境系統工程研究所, 安徽 合肥 230009)

中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，平均每年高達3～4億人次受災[1-2]，自21世紀以來平均每年因氣候災害造成的直接損失超過2 000億元，自然災害已成為制約中國經濟和社會發展穩定的重要因素[2-3]。自然災害雖給政府帶來巨大挑戰，但也為政府樹立權威形象、建立良好信任關系、獲得民眾支持提供了良機。政府應急能力和管理水平是綜合國力的重要組成，已成為評價政府工作與進步程度的重要標志[4]。

自然災害應急管理受到國內外學者的廣泛關注[5-8]。美國形成了包含災前準備、應急響應、減災措施、災后重建4個環節，涉及國家、州、郡3級管理機制的自然災害應急管理體系[9]，此外，歐洲的尤里卡計劃(EUREKA)的MEMbrain系統與日本的DRS系統也是基于GIS、RS、GPS及通訊網絡系統等而提出的可操作性強、綜合能力突出的災害應急管理系統。我國自然災害應急管理研究起步較晚，但自20世紀80年代中后期起得到了快速發展，在災害基礎理論、減災對策、災害應急管理理論與技術研究等方面取得了突破性成果[10-13]。馬顯瑩等圍繞旱災應急管理特征，通過調研及專家咨詢等多種方法，構建旱災響應的管理及技術體系[14]；劉蘭芳等依據旱災發生時間過程，構建了一種基于層次分析法的災害應急管理能力評價模型，取得較好結果[15]。

抗旱應急管理是自然災害應急管理的重要組成，但由于旱災成災過程緩慢、持續時間長等特性，其發展相對滯后，目前尚處于起步階段，實踐上仍以工程措施為主，災害監測預警、應急準備等干旱災害“軟實力”有待發展。抗旱服務組織是抗旱應急管理的重要依托，也是災害應急響應的重要組成，完善抗旱服務功能、提高抗旱減災能力，是實現農業增產豐收的重要保障，也是對水利工程抗旱能力的重要補充。20世紀80年代開始，我國先后組建了縣鄉級抗旱服務隊伍，為滿足各地抗旱工作需求，抗旱服務隊伍規模迅速擴大，為我國農業高產、抗旱減災做出重大貢獻[16]。

近40 a來，安徽省抗旱服務組織從無到有，初步形成了體系較為完備的抗旱服務網絡，在抗旱救災工作中發揮著不可替代的作用，但由于該組織存在定性和定位不清晰、設備老化和供應不足、經費無保障、隊伍不穩、管理和技術人才稀缺等問題，抗旱服務隊伍的實力和保障能力與安徽省經濟社會發展對抗旱減災的實際需求不相匹配。為此，本文通過對安徽省各級抗旱服務組織進行系統調查，選取典型縣級抗旱服務組織開展實地調研，分析了該省抗旱服務體系現狀及存在的主要問題，并提出啟示性建議，以期為安徽省抗旱服務組織體系建設與發展提供理論參考。

1 發展歷程

安徽省抗旱服務組織始于1978年全省性大旱，歷經40余年的發展與探索，由弱變強，逐步形成了現在的抗旱服務體系，其發展歷程可分為4個階段。

(1) 起步探索階段(1978～1993年)。1978年安徽省遭遇新中國成立以來持續時間最長、影響范圍最廣的全省性大旱，為有效組織抗旱減災工作，抗旱服務組織應運而生，其后踏上了漫長的實踐探索之路。至1993年底，全省成立了5支抗旱服務隊，即省直排灌隊和定遠、天長、宣州、蕪湖等4支縣級抗旱服務隊[17]。

(2) 快速發展階段(1994～2000年)。1994年安徽再次遭遇特大干旱，抗旱服務組織迎來了快速發展的契機，1995年出臺《安徽省縣級抗旱服務隊管理辦法》，特別是1996年在河北邯鄲召開全國抗旱服務組織座談會后，安徽省抓住“國家每年建設100個示范縣”的契機，相繼成立了14個國家級重點抗旱服務隊。至2000年底，全省共有64支抗旱服務隊，初步形成了抗旱服務體系[18]。

(3) 補充完善階段[19](2001～2010年)。面對安徽2000～2001年持續干旱的實際情況，在省級抗旱經費的支持下，又相繼成立了潁泉、青陽、包河、金寨等4支縣級抗旱服務隊，以及黃山、巢湖、池州等3支市直抗旱服務隊。

(4) 強化提高階段[20](2011年至今)。2011年以來，中央財政先后分7批共安排抗旱資金 42.88億元，按照每隊200萬元的補助標準，支持全國2 144支縣級抗旱服務隊購置抗旱設備，其中分4批下達安徽省 2.08億元，專項用于全省103支縣級抗旱服務隊抗旱設備購置補助，極大提升了隊伍的應急抗旱服務能力，抗旱服務組織覆蓋了所有易旱縣，初步形成了以縣級抗旱服務隊為骨干，省、市、鄉及民間社會化抗旱服務組織為補充的抗旱服務網絡體系，成為應急抗旱減災的重要力量。

2 現狀調研與分析

2.1 基本現狀

結合現有的防汛抗旱指揮機構，安徽省抗旱服務組織體系自上而下由省、市、縣、鄉鎮、鄉及以下(村級及抗旱服務社會化組織)共5級組成(見圖1)。

圖1 安徽省抗旱服務組織體系構成

(1) 省、市、縣3級防汛抗旱辦公室為行政主管部門，負責同級及以下級抗旱服務隊伍的行政管理與指導；

(2) 省、市、縣、鄉4級為政府主導的專業化抗旱服務隊伍，負責應急防汛抗旱搶險工作，同時為下級抗旱服務組織提供技術指導和應急設備支持。

村級及抗旱服務社會化組織為社會化服務范疇，這類專業化抗旱服務隊可與防汛機動搶險隊合并建制，以利于整合資源、精干高效，做到遇險搶險、遇澇排澇、遇旱抗旱，更加高效地發揮防汛抗旱專業技術人員和設備的作用和優勢。

據統計，截至2016年4月，安徽省現有縣級以上抗旱服務隊伍109支，職工總數3 445人、其中在編人員1 785人，總倉庫面積71 058 m2，固定資產3.52億元。全省各級抗旱服務組織總體情況為：①1支省級抗旱服務隊伍，為機電排灌總站，原屬差額撥款事業單位，擁有固定資產3 880萬元，倉庫面積6 569 m2，在編人員53人，移動灌溉設備664臺套，負責全省機電排灌站規劃和管理，承擔全省范圍內的防汛排澇抗旱應急服務工作，提供應急設備和技術指導；②5支地市級抗旱服務隊伍，分別為安慶、滁州、阜陽、池州及黃山，其中滁州市抗旱服務隊伍是全額撥款事業單位，池州市為差額撥款事業單位，其他3支為自收自支性質，共有職工366人，其中在編人員329人，總倉庫面積1 940 m2，固定資產900萬元；③103支縣級抗旱服務隊伍，職工總數3 026人，其中在編人員1 403人，擁有固定資產約 3.04億元，擁有倉儲面積62 549 m2。隨著抗旱減災能力穩步提升，目前抗旱澆地能力達到5 053 hm2/d，應急送水能力每次達355 t。

近年來，各級財政高度重視縣級抗旱服務組織建設，安徽省各級財政累積投入 3.09億元，抗旱效益十分顯著，為228萬人口解決了飲水困難的問題，抗旱澆地約 88.27萬hm2，應急打井8 903眼，維修抗旱設備達15 714臺套。全省縣級抗旱服務隊伍的基本情況詳見圖2～4。

圖2 各地市縣級抗旱服務隊伍人數及組成

圖3 各地市縣級抗旱服務固定資產及近3a財政支出

由圖2可知，全省各地市縣級抗旱服務隊伍總人數3 026人，其中在編人員1 403人，占比 46.3%；從人數分布來看，淮南市抗旱服務隊伍總人數和在編人數都最多，總人數達527人，其中在編85人，此外，阜陽、合肥等幾個地市抗旱服務隊伍人數也超過250人，而抗旱服務隊伍人數最少的是淮北市，總人數僅74人。

由圖3可知，安慶市縣級抗旱服務隊伍固定資產最多，達2 828萬元，最少的為銅陵市，僅為1 113萬元，抗旱固定資產超過2 000萬元的有安慶、蕪湖、阜陽、六安、滁州及宣城等6個地市。各地市縣級抗旱服務隊伍近3 a財政投入最多的為安慶，高達3 095萬元，最低的為淮北，僅為846萬元；近3 a財政投入超過2 500萬元的有安慶、六安、黃山及蕪湖等地市；近3 a財政投入相對不足，未超過1 200萬元的有亳州、銅陵及淮北等地市。

圖4 各地市縣級抗旱服務隊伍抗旱應急澆地及應急送水能力

由圖4可知，全省縣級抗旱服務隊的應急抗旱澆地能力為 5 053.33 hm2/d，應急送水能力每次達355 t。就各地市縣級抗旱服務隊伍應急澆地能力而言，最強的為阜陽，達1 673.33 hm2/d，最弱的為淮北，僅為13.33 hm2/d，應急澆地能力超過460.00 hm2/d的有阜陽、合肥、蚌埠、六安等地市。就各地市縣級抗旱服務隊伍應急送水能力而言，最強的為黃山，每次高達70 t，最弱的為亳州，應急送水能力為零。應急送水能力每次超過30 t的有黃山、宣城、池州等地市，均地處皖南、皖西山區；應急送水能力每次小于15 t的有淮南、蚌埠、銅陵、蕪湖、淮北及亳州等地市，均地處淮北平原和沿江圩區。

2.2 典型縣市調研與分析

2.2.1 肥西縣

肥西現有1支縣級抗旱服務組織，即利民防汛抗旱服務有限責任公司，包括8個村級農民用水者協會。該公司前身為原縣抗旱服務隊，1995年2月成立，目前擁有固定資產460萬元，經營流動資金100萬元。多年來通過有償服務與多種經營，基本形成了以縣抗旱服務隊為主體的多級抗旱服務網絡，在突擊抗旱搶險中發揮著重要作用。但由于突擊防汛抗旱搶險為政府公益性行為，多為無償服務，導致企業性質的縣抗旱服務隊運行艱難。肥西縣水務局依托水務管理單位，自2006年起先后組建了8個農民用水者協會。除小型農田水利工程管理和維護工作外，協會核心工作是協調各級渠道分水與管水工作，在化解農戶用水矛盾中發揮了不可替代的作用。然而，由于農民用水者協會轄區內小型水利設施年久失修、老化嚴重、維修養護任務重、運行管護經費不足，協會整體工作的正常運行與協會作用的發揮受到影響。

2.2.2 固鎮縣

固鎮縣抗旱服務隊1998年成立，主要以縣抗旱服務隊為龍頭，積極扶持發展基層灌溉服務組織。共下設綠禾公司、節水灌溉推廣試驗中心、“旱地龍”推廣中心等9個分支機構，組建新馬橋、濠城、連城、劉集等6個鄉鎮級抗旱服務支隊，成立11個抗旱服務協會，發展50個抗旱大戶，辦公及經營場地超過500m2，固定資產260多萬元，各類設備300多臺套，年抗旱灌溉能力 0.4萬hm2，初步形成縣鄉村戶4級社會化抗旱服務網絡。然而，固鎮縣農戶種植模式未形成統一規模化、區域化，無法使用大中型灌溉設備進行灌溉服務工作，制約著抗旱服務組織發揮抗旱效益。

2.2.3 碭山縣

由于人事機制體制改革，碭山縣沒有縣級抗旱服務組織，僅依托碭山鄉鎮水利中心站成立了5家鄉鎮級抗旱服務組織，同時，依托種植大戶注冊成立了24家村級抗旱服務組織。目前，全縣抗旱服務組織現有工作人員205人，打井機3部，洗井機6部，發電機組240臺套，潛水泵360臺，年累計服務面積約1萬hm2。全縣抗旱服務組織按照水利灌溉合作社管理模式進行管理，擁有完善的規章制度和專業的灌溉設備。但總體抗旱能力低、成本高、工作人員沒有固定的辦公場所，導致現有的抗旱服務組織與該縣實際抗旱服務需求存在明顯差距。

2.2.4 望江縣

望江縣現有1支縣級抗旱服務隊伍。根據本縣防汛抗旱工作的實際需求，水利局制定了較為完善的日常培訓考核制度，并定期培訓和演練。目前在編人員12人，移動灌溉設備28臺套，節水設備20臺套。由于隊伍設備得不到及時更新，工作經費缺乏有效保障，規章制度單薄無力，加之人員文化程度不高，技術水平不強，嚴重阻礙抗旱服務隊伍的規范化、科學化、制度化建設。

2.2.5 寧國市

寧國現有1支縣級抗旱服務隊，為事業單位編制性質，共有隊員3人，其中僅1人在編，物資倉庫600 m2，配備各類小型抗旱設備50余臺套。主要開展抗旱技能培訓，積極組建鄉村兩級抗旱應急隊伍，通過資金和設備支持，鼓勵農村種植大戶、新型農業生產經營組織、抗旱設備經銷商等組建機動抗旱小分隊，以便發揮抗旱應急保障作用。但由于抗旱隊伍規模太小，機制不完善，抗旱新技術、新設備得不到推廣，抗旱服務組織不能充分發揮效益。

3 存在的主要問題

從全省不同尺度、不同層級抗旱服務體系基本情況調查與分析看，目前，全省抗旱服務體系初具規模，省、市、縣、鄉鎮及村級抗旱服務組織結構較為完備，但抗旱隊伍的實力和保障能力還與全省經濟社會發展對抗旱減災的實際需求不相適應，特別是在抗旱減災的專業化、現代化和滿足時效性、快速性的要求等方面，存在較大差距。

3.1 功能定位模糊

抗旱服務組織是服務于社會全體成員公益性事業，各級抗旱服務隊承擔著抗旱澆地、拉水送水等公益性任務，就其工作性質而言，抗旱服務組織應當定性為公益性服務與市場化營運相結合的性質。但目前安徽大多數抗旱服務組織為自收自支事業單位，這種機構定性導致抗旱服務組織建設陷入兩難境地。要全力做好公益性抗旱服務工作，但存在財政經費投入不足的問題，由于職能定位不合理、機構定性不準確，進而影響到管理體制、運行機制、人員隊伍、經費投入等各個方面，導致抗旱服務組織建設發展困難重重。

3.2 體制不順

安徽省各地抗旱服務組織不同程度地存在公益性和經營性職能不協調、綜合經營活力不足、市場競爭力弱等問題。據調查，部分已開展綜合經營的抗旱服務組織還處在探索如何拓展業務與發展壯大的階段，尚未建立起完善的運行管理機制，主要表現為經營機制僵化、經營模式單一，創收能力低下。還有一些抗旱服務組織不主動拓展市場，而是一味地“等、靠、要”，工作被動、安于現狀，主動性、積極性差，難于發展。

3.3 隊伍不穩

人員編制不足、隊伍不穩定是各地抗旱服務組織當前面臨的普遍問題。調研發現，全省各地縣級抗旱服務隊的人員規模小，其中具有正式事業單位編制的不足50%，且大多數抗旱服務隊為自收自支事業單位。很多抗旱服務組織處于掛靠、合署辦公的狀態，獨立性和辦公條件差，人員不穩定且抽調頻繁，部分抗旱服務組織陷入“癱瘓”狀態；多數尚未建立行之有效的人才引進培養機制，工作條件艱苦、待遇低，嚴重挫傷了職工的積極性，導致出現人員老化、結構不良、專業技術人員缺乏和流失等實際問題。

3.4 投入不足

長期以來，由于對基層抗旱服務組織的扶持政策不健全、經費投入不足、管理不規范，導致其組織體系、人員素質、機具配備、倉儲庫房和運行機制等建設進程緩慢，嚴重制約了抗旱服務組織的抗旱減災功能的正常發揮，更限制了服務能力的提高。目前，安徽省各地公共財政還未建立一個穩定、長效的專門支持抗旱服務組織建設發展資金渠道，缺乏設備購置更新資金和專項維修、養護經費，抗旱服務組織保障能力和服務水平遠遠滿足不了旱區群眾的抗旱需求。

4 經驗與啟示

依據各級抗旱服務體系的實地調研與分析結果，尤其通過典型縣級行政區的實地調研與座談，基本掌握了全省各級抗旱服務體系的現狀與運行方式，得到如下經驗與啟示：

4.1 開展綜合經營

抗旱服務的公益屬性決定了抗旱服務工作必須由政府主導或引導。由于抗旱服務太過分散，不能完全依托政府主導實施，需要政府引導各方面社會資源與力量。建設專業化和社會化相結合的抗旱服務體系是新形勢下抗旱服務工作開展的必由之路，既能體現抗旱服務的公益性屬性，又體現了其分布面廣的農村基礎服務特性。專業化抗旱服務隊伍可與防汛機動搶險隊合并建制，以利于整合資源、精干高效，做到遇險搶險、遇澇排澇、遇旱抗旱，更加高效地發揮防汛抗旱專業技術人員和設備的作用和優勢；社會化抗旱服務隊伍可根據自身特點，集防汛、抗旱、水利工程管護于一身，走多種經營的可持續發展道路。

4.2 完善抗旱服務網絡

抗旱服務組織的建設與發展是一項長期的任務，要充分認識到抗旱服務組織建設的重要性和必要性，加強組織領導與協調，明確各級組織職能。各級抗旱業務主管部門要制定切實可行的發展規劃和奮斗目標，深入實地加強具體指導，克服重防汛輕抗旱、重近期輕遠期、重局部輕全局的思想，形成防汛抗旱兩手抓，穩步推進基層抗旱服務組織的建設工作。

省級抗旱服務組織(省機電排灌總站)負責全省范圍的應急防汛抗旱搶險工作，同時為下級抗旱服務組織提供技術指導和應急設備支持；各地市級重點負責全市范圍內的應急防汛抗旱搶險，同時為縣級及以下各級抗旱服務組織提供技術指導和抗旱應急設備支持；縣級抗旱服務隊伍是抗旱服務工作開展的核心，是優先重點發展的抗旱服務組織層級，各縣級行政區都應加強專業化抗旱隊伍組建，充分發揮重要的龍頭作用；鄉鎮級抗旱服務組織是抗旱服務工作開展的重要依托，是抗旱服務工作具體實施的主要力量，各鄉鎮應結合鄉鎮水利站，因地制宜地組建專業化的抗旱服務隊伍，以開展針對性、專業化的抗旱服務工作；村級抗旱服務組織及抗旱專業合作社屬社會化服務范疇，是專業化抗旱服務組織的重要補充，也是構建抗旱服務網絡體系的基礎。各縣(區/市)應根據自身水資源及水利條件，積極引導和扶持各類社會力量，積極成立形式各異的抗旱專業合作社，以成為抗旱服務工作開展的基礎。

4.3 開展組織體系建設

自然地理、氣候、水資源條件的不同，導致抗旱服務組織構成與運行及抗旱服務需求差異顯著，宜因地制宜地開展抗旱服務組織建設以滿足當地抗旱服務需求。

淮北平原區主要以小麥-玉米(大豆)兩季旱作物輪作為主，屬雨養農業區，灌溉能提升的增長效益不明顯，農戶灌溉意愿不強，因此，該區應以政府主導的地市級、縣級及鄉鎮級專業化抗旱服務隊伍為主，并積極引導各種社會力量成立各種社會化抗旱服務組織。

江淮丘陵區以水稻-小麥(油菜)或兩季水稻輪作為主，該區大部分位于淠史杭灌區之內，水源條件較好，但位于灌區下游及灌溉渠道無法涉及的丘陵與低山區耕地，灌溉保證率低；因此，對于水源條件較好的淠史杭灌區中上游區，宜在灌區渠道無法涉及的水利死角區，積極引導和扶持發展以種糧大戶帶動周邊的提水灌溉抗旱水利合作社；對于外調水源條件較差的灌區下游區，除發展以大戶帶動的抗旱水利合作社外，不可忽視農民用水協會的作用，農民用水協會在協調分水、化解農戶取水矛盾中發揮著不可替代的作用，應積極引導和護持農民用水協會的良性發展。

沿江圩區作物種植以兩季水稻輪作為主，長期以來該區水利投入偏向于防汛與排澇，較少涉及引水灌溉渠道和提水泵站，導致存在大量的水利死角區。因此，該區應在地勢較高的崗地與丘陵區積極引導和扶持土地流轉大戶自行修建小型固定泵站提水灌溉，成立村級提水灌溉水利合作社，以帶動和服務周邊其他農戶，并制定相關配套措施保障水利合作社的良性可持續發展。

皖南、皖西山區，耕地率低，水源總體能滿足農業灌溉的需求，但村莊零星分布，難以實現集中供水，大旱年情農村供水問題不容忽視。此外，位于深山之中的茶葉、山核桃等經濟林區，缺乏水利設施和灌溉水源，干旱缺水現象突出。因此除應急抗旱灌溉之外，該區以政府主導的地市級、縣級及鄉鎮級專業化抗旱服務隊伍還需應急解決農村生活供水問題，并積極引導和扶持農戶自己添置小微型提水泵站來應急抗旱。

4.4 健全相關法規制度

目前，從國家層面上看，我國已初步構建了抗旱服務組織建設的政策法規體系。為推進抗旱法制化進程，安徽省先后出臺了《安徽省抗旱條例》《安徽省防汛抗旱紀律》《安徽省防汛抗旱指揮部成員單位職責》等規章制度和法律法規，但亟需出臺全省抗旱服務有關專業性法律法規，以從法律、法規及政策層面明確抗旱服務組織的建立、運行、管理與維護等。

5 結 論

(1) 抗旱服務組織體系的建立和發展對提高農業抗災能力、促進農業增產、減輕農民負擔、增加農民收入、維護農村社會穩定發揮著不可替代的作用。目前，安徽省抗旱基礎設施還比較薄弱，農業抗災能力還不強，特別是在當前土地流轉推進速度不斷加快、集約化經營程度不斷提高、農業面臨新的挑戰的情況下，進一步加強和完善抗旱服務組織的功能，充分發揮其抗旱減災的作用，對維護農業和農村社會的穩定，推動農村小康社會的全面建設和發展都具有十分重要的現實意義。

(2) 通過對安徽省抗旱服務組織的實地調研與調查，抗旱服務隊伍在提供抗旱服務過程中難以落實保本微利的有償抗旱服務費用，抗旱設備普遍老化失修，缺乏長效維修養護經費，人才配置不齊，配套政策與運行機制不健全等，從而大大減弱了應急抗旱減災工作保障度，同時也給抗旱服務隊的生存、運行和發展帶來較大困難。因此，全省各級抗旱業務主管部門需要制定切實可行的發展規劃和建設目標，明確各級抗旱服務組織性質、定位與職能，因地制宜地開展抗旱服務組織建設，健全抗旱服務相關法規制度，逐步完善抗旱服務保障體系，促進農村經濟快速穩定發展，為全面小康社會的建設奠定基礎。

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