環境影響評價公眾參與機制的比較與借鑒

凌晶+廖靈莉

[摘要]公眾參與是環境影響評價制度中一項非常重要的內容，將公眾意見作為決策的一項依據，有利于增強環境決策的民主性與科學性。公眾參與貫穿環境影響評價過程從而避免擬議行動對環境可能造成的損害，保護相關利害關系人的環境權益。我國環境影響評價公眾參與機制尚處于起步發展階段，與西方發達國家的公眾參與環境影響評價制度相比還存在許多不足之處。加拿大是較早發展環境影響評價制度的發達國家之一，公眾參與在《加拿大環境評價法》中扮演舉足輕重的角色，對我國公眾參與環境影響評價的對象、公眾參與環境影響評價的階段以及公眾參與環境評價的方式和信息公開等方面有借鑒作用。

[關鍵詞]環境影響評價；公眾參與；加拿大；環境信息

[中圖分類號]D9226

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2018）01-0105-04

Abstract： Public participation is a very important part of the environmental impact assessment system. Taking public opinions as a basis for decision-making， it can enhance the democracy and science of environmental decision-making. Public participation runs through the process of environmental impact assessment so as to avoid possible damage to the environment caused by the proposed actions and protect the environmental rights and interests of the relevant stakeholders. Chinas public participation mechanism in environmental impact assessment is still in the early stages of development，compared with the western developed countries， Chinas current public participation in environmental impact assessment system still remains many deficiencies. Canada is one of the developed countries that developed the EIA system earlier. Public participation plays a decisive role in the Canadian Environmental Assessment Act. The purpose of the article is to analyze the Canadian public participation in the EIA system and to analyze the object of environmental impact assessment， the stage and scope of public participation， the ways and procedures of public participation in environmental assessment， so as to improve the system of environmental impact assessment of public participation in China.

Keywords： Environmental Impact Assessment； Public Participation； Canada； Environmental Information

[作者簡介]凌晶（1993-），女，江西上饒人，碩士研究生，研究方向：環境法；廖靈莉（1992-），女，福建南平人，碩士研究生，研究方向：民事訴訟法。

[基金項目]華僑大學研究生科研創新能力培育計劃資助項目“我國農村環境污染防治公眾參與制度研究”階段性研究成果（項目編號：1611409037）。

公眾參與的關鍵性作用是使公眾對擬建設項目有充分了解，認可并接受擬建設項目帶來的環境影響，使得擬建設項目更加順利地能夠得到公眾的支持。“環境影響評價中的公眾參與”是指規劃單位、建設項目單位、環境保護部門以及其他機關、團體、地方政府、學者專家、當地居民等，通過一定方式（如討論會、聽證會）參與到規劃、建設項目及政府決策和立法的環境影響評價過程中。環境影響評價公眾參與機制是公眾參與政治生活在環境保護領域的延伸，公民意識到影響自身環境的行為危害并積極維護受到侵害的環境權益。同時，在環境影響評價中建立公眾參與機制，能夠防范建設項目或規劃工程后期導致的環境問題使公眾與建設方和政府之間的矛盾激化，提高政府環境決策制定的民主性和科學性。其次，公眾參與到環境影響評價過程中可以使公眾體驗主人翁意識，有利于發揮公眾對環境決策和相關環境問題的監督，充分行使規范賦予的環境權益。加拿大在環境影響評價公眾參與方面相關法律法規較為完善，尤其是《加拿大環境評價法》。

一、加拿大公眾參與環境影響評價情況分析

（一）環境影響評價的內容及對公眾參與的規定

《加拿大環境評價法》將對建設項目的環境影響評價分為簡單項目環境影響評價和綜合項目環境影響評價。簡單項目環境影響評價的內容主要包括：項目的環境影響以及該項目環境影響可能顯現的影響嚴重程度；根據環境影響評價法和其他相關條例規定程序所獲取的公眾參與意見和經濟上和技術上的可行性，以及采取的減輕項目重大負面環境影響的措施。綜合項目環境影響評價建立在簡單項目環境影響評價基礎之上，二者在公眾參與方面的規定亦有區分。此外，加拿大《關于政策和規劃建議的環境評價程序的內閣指令》把政策和規劃也納入環境影響評價的對象。

對于簡單項目環境影響評價，《加拿大環境評價法》規定了公眾以協商的方式參與環境影響評價。而綜合項目環境影響評價則對公眾參與的方式更加寬泛，為更能深刻地征求公眾環境影響評價信息，同時舉行公眾聽證會與公眾真實進行雙向交流。《內閣指令》指出由于需要對內閣工作保密，事實上對有關政策和規劃項目的公眾咨詢工作較難開展。鼓勵參與設計和編制政策和規劃意見的工作人員積極探尋能夠向相關公眾采取意見和咨詢的路徑，應當由環境部部長決定公眾咨詢工作的性質和具體內容。眾議院常設環境委員會為公眾審議工作提供良好的時機，可以要求各部門部長到會向其解釋相關政策和規劃項目建立帶來的環境影響。能夠看出加拿大在環境影響評價公眾參與中，在建設項目問題上規定了具體的公眾參與程序。但是在政策和規劃參與方面只是采取鼓勵性舉措，并沒有具體規定其參與程序如何進行。

（二）公眾參與環境影響評價的階段

加拿大公眾參與環境影響評價的階段在程序上較為靠前，從環境影響評價信息在環境評價署官網上公布之日起，公眾即可以及時獲取環境信息參與環境影響評價程序。加拿大環境影響評價分為自行指導評價和獨立評價，均需在環境評價署官網公布相關環境影響信息。環境影響評價環節的主管機關分別是責任機關（responsible authority）和審查小組（review panel），在自行指導評價中責任機關需確保公眾參與環境影響評價過程。環境影響評價署應當整合環境影響評價相關公眾參與信息和環境影響評價報告一同遞交給環境保部部長。由審查小組成員組成的調查評價屬于獨立評價，審查小組在搜集信息時也要確保公眾知曉相關信息，例如安排聽證會等環節使公眾充分了解環境影響評價的調查研究過程。環境影響評價署將擬定項目相關環境信息公布在官網后，在規定評論期限內公眾可對此環境信息提出意見和建議。

（三）公眾參與環境影響評價的方式

《加拿大環境評價法》對公眾參與的方式有著詳細的規定，并且參與方式也較為靈活。1公眾可以通過訪問加拿大環境評價署官網獲取相關環境信息。環境評價署官網會公開各地環境影響評價，瀏覽者可以根據網站公布的相關鏈接獲取各個地區的環境影響評價情況。2公眾可以通過環境評價署或責任機關的參與者資金資助項目實現環境影響評價公眾參與。根據該法規定，環境評價署必須設立參與者資助項目，但僅限于審查小組所涉的擬定項目。責任機關只能在環境部長指派的物質工程且不屬于審查小組審查的項目才能使用參與者資助。3在加拿大環境評價機構發布的通知中確定的最后期限之前，任何人都可以對該綜合環境評價報告的結論和建議以及其他任何部分向加拿大環境評價機構提交意見。4審查小組應當確保環境影響評價所需材料和信息及時向公眾公開，同時舉行聽證會等組織形式使公眾有機會參與到環境影響評價之中。審查小組有權要求任何人出席聽證會作證，除非涉及到證人人身損害情形聽證會采取公開形式。但是聽證會僅限于審查小組所涉項目，可以看出加拿大對聽證會采取相當謹慎的態度。

（四）公眾參與環境影響評價信息公開制度

《加拿大環境評價法》規定應當為每個不同的項目設置單獨的檔案室，方便公眾對特定項目的檔案材料獲取，使得公眾有效參與環境影響評價程序。公眾可以獲得的信息包括公眾通過其他途徑在進行環境評價時獲得的資料、加拿大環境評價機構或主管機構掌握的材料，當環境部部長或者主管機構認為公開有利于提高公眾參與環境影響評價的積極性，公開與公共利益相符合且不涉及第三方隱私的材料。如前所述，由于內閣工作的特殊性需要保密，政策和規劃項目的公眾咨詢工作較難開展，信息公開不完善。公眾很難獲得與政策或規劃環境影響評價信息，所以這其中的公眾參與是“相當困難”的。《加拿大環境評價法》也對環境評價署公開相關環境信息作出要求，例如必須在環境評價署官網公布獲取環境影響評價報告的日期、地點、對該報告提交意見的最后期限以及地址，以便公眾可以及時查閱和提出寶貴意見。

二、我國與加拿大公眾參與環境影響評價比較分析

（一）評價對象及政策規制

我國環境影響評價的對象分為建設項目和規劃兩類，沒有囊括對政策的環境影響評價。政策的隨意性，是產生生態環境問題的重要原因，不從政策的源頭上進行治理，環境問題依舊不能得到控制。目前，立法尚未明確對政策的環境影響評價和相關公眾參與制度進行規定，實際上政策的實施對環境亦會造成重大影響。政策相對于規劃和建設項目而言是更為宏觀層面的概念，需在政策制定過程中落實公眾參與環境影響評價。由于政策的施行可能導致環境影響從而采取緩和影響的措施，有助于該措施延續到后期具體的規劃和建設項目的環境影響評價程序中。加拿大法律將政策環評上升到與規劃和建設項目同等高度并且鼓勵公眾參與其中，拓寬公眾表達意見的途徑和強化公眾對政策環評及相關環境影響的監督，因而建立對政策的環境影響評價并在該程序中介入公眾參與機制是必要的。

（二）公眾參與的程序階段與介入程序時間

我國《環境影響評價法》對公眾參與環評階段及參與的時間置于十分靠后的階段，只在環境影響報告書報批前規定公眾參與。環境影響報告書審批前實際上已經形成較為完整的環評結論，公眾參與在這個階段介入很大程度上只是形式參與，并不能實質改變環境影響評價報告書的內容和結果。相比之下，加拿大在公眾參與環境影響評價程序方面，更早地介入環評程序能夠使公眾更加了解環境影響評價程序的運作，亦可提高公民自身的環保意識，為環境影響評價的有效性和作出民主決策的可行性夯實基礎。此外，公眾參與的時間過于靠后，即使公眾對項目所提出的意見確實對項目產生重大環境影響有阻卻作用，此時導致擬建設項目的擱淺，則項目的發起人將會付出較大的成本。

（三）公眾參與形式

根據我國《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，分別介紹公眾參與的五種形式：調查公眾意見和咨詢專家意見、座談會和論證會、聽證會。但在實際操作中問卷調查并沒有充分表達公眾的意見，現實中問卷問題設計以客觀題為主，并且所設計的問題以及答案選項帶有強烈的導向性，不能體現公眾的真實想法。問卷調查作為標準化格式化的調查方式，很難反映公眾個別的特殊性意見，因此并不適宜作為公眾參與環境影響評價程序的方式之一。召開座談會，事先將會議討論的問題的內容發放至與會人員的手中，讓這些代表廣泛發表對項目建設的意見，但是其目的性不強，也不夠正式。聽證會作為公眾與建設單位進行雙向交流最有效的方式，但在實踐中聽證會制度的透明性仍然不夠，具體在何時、何地召開聽證會，與會者發表何種言論等情況外界均不得而知。公眾的知情權得不到切實保障，無法形成有效的社會監督。加拿大公眾參與環評的方式呈現多樣化，并且各種環評參與方式相互制約、相互遞進，從實質上保障公眾的環境參與權。

（四）環境信息公開

環境信息公開是公眾參與的前提。如果沒有環境公開，或者環境信息公開不夠，即使讓公眾進行參與，這種參與也不會達到預期的目標。《環境信息公開辦法（試行）》存在需要進一步完善的地方，其并未對環評信息是否公開進行規范，環境影響評價報告審核通過之后不進行公示，公眾無法獲取可能對所處環境產生重大影響的環境影響評價信息，雖然公眾有參與到環評程序中，但最終無法獲悉該過程導致的結果。環境行政部門經常以環境影響評價報告屬于企業機密而不予公開，筆者認為可以學習加拿大在環境信息公開方式和內容上進行區分的做法，對涉及企業機密的環評信息和普通企業環評信息，視具體情況決定是否予以公開。

三、完善我國公眾參與環境影響評價的啟示

我國環境影響評價公眾參與機制相關法律規定日益完善，但多數是原則性的規定，缺乏對具體程序方面的規范，且存在一些規范不合理之處。結合對加拿大公眾參與環境影響評價的分析與比較，為進一步完善我國環評公眾參與機制提出以下幾點建議：

（一）逐步開展政策的環境影響評價和相關公眾參與機制

由于建設項目環境影響評價存在局限性，政策相比建設項目對環境產生更大的影響，因此建立對政策的環境影響評價制度尤其重要。考慮到政策較為寬泛的特征，直接要求在政策制定過程中編制嚴格的環境影響評價報告書和介入公眾參與難度較大，且不具有可行性。相對于確立與規劃和建設項目同樣“嚴格的環境影響評價制度”，現階段更具實效性的方法是在考量政策的環境影響時，對征求公眾意見的程序予以細化，有利于公眾參與下的規劃和建設項目環境影響意見的形成。只有嚴格的政策環境影響評價制度才能保障嚴格的公眾參與，只是考慮到我國現階段的立法經驗和實踐經驗均存在不足，因此首先應完善政策制定過程中對環境影響的評估、分析程序，保證公眾充分參與到其過程中。同時，對重大政策措施要廣泛征求社會各界，主要是各界專家、學者和相關企業的意見，認真進行可行性研究和科學的論證。

（二）公眾參與環境影響評價程序階段適當提前

我國對公眾參與環境影響評價階段只是限定在報批環境影響評價報告書之前，前文提到一旦遇到公眾在此階段提出正當、合理的意見，審批單位、建設單位必須予以考慮，甚至放棄項目時，這對建設單位來說，無疑是一種成本的浪費。正是考慮到這種成本，各國對公眾參與的介入都規定宜及早進行，而不能靠后。“愈先前的階段（如范疇界定），愈容易引進公眾參與，愈后頭的階段（如對很厚也很專業的環境影響報告書作審查），愈難引進公眾參與”。針對我國現行立法存在的問題，應當將編制環評大綱作為環境影響報告書的一個獨立程序，并明確規定環境影響評價大綱階段就引進公眾參與。因為如果將環評大綱的編制作為編制報告書的一個獨立階段，而且在此階段就能引進公眾參與機制，那么可能及早發現問題，從而避免發現問題太晚而影響決策。

（三）健全我國環境影響評價的公眾參與方式

我國《環境影響評價公眾參與暫行辦法》雖然對公眾參與環境影響評價的方式作出規定，但僅就幾種參與方式進行闡釋以供選擇，未就應當在環評任一階段限定采取何種參與方式作出規定。環評前期建設單位大多數都是采取問卷調查以獲取公眾意見，實踐中問卷調查反映出的問題層出不窮，應當規范問卷調查的對象以及發放問卷的范圍，更加針對性地搜集公眾意見使得公眾參與環境影響評價落到實處而不是形式上的參與。其次，應當對我國公眾參與環境影響評價聽證會制度作出進一步規范，由于聽證會制度是聽取“公眾”對環境影響評價相關文件意見的方式，因此聽證會應僅限普通公眾參與，相關專家、學者和企業單位應當另行通過論證會、座談會等形式參與。聽證會制度應僅適用于普通公眾，不適用聽取其他人的意見。聽證會的組織者是建設單位或其委托的環評機構，這是不符合聽證制度的精神的。建設單位自身是申請人卻又自己請人參與、自己主持難免會有不公正之嫌。為保證環境影響評價的公眾聽證會的客觀與公正，宜由環評單位或者環境保護團體此類立場中立的主體組織聽證會。另外為了保證聽證的公正，聽證會舉行地點應當中立，尤其是不應當在擬議行動申請人部門所在地舉行，應在與申請方沒有可能利害關系的地點舉行。

（四）完善我國環境信息公開制度

《環境信息公開辦法（試行）》中分別就政府信息公開和企業信息公開作出規定，對于公開的方式主要是通過新聞發布會、政府網站、公報以及電視、報刊、廣播等便于公眾知曉的方式公開。我國地域遼闊，各地經濟發展水平不相一致，尤其在一些西部地區由于交通阻塞、信息傳播不通暢而導致公眾無法獲取有關信息。其次，按年齡層區分，部分高齡的公眾對網絡信息獲取難度較大。所以筆者認為應當根據各地的具體情況由地方進行規定，在落后地區和發達地區以不同的信息公開方式進行公開，同時就不同年齡層也應當以不同方式公開，使得公眾從任一途徑均可獲得環境有關信息。針對在不同階段所解決的問題不同，相應的在不同階段的信息公開也應當有所區分。在環境影響評價大綱階段、環境影響評價草案階段以及最后公布環境影響評價報告書公開的內容應當相對應是環境影響評價大綱的公開，環境影響評價草案的公開和最后環境影響評價報告書的公布，但是目前我國立法尚未規定，也是需要彌補完善之處。

四、結語

公眾參與應當是環境影響評價程序中一個極為重要的組成部分，同時，由于公眾參與是來自外部的壓力，因而公眾參與的局限性是顯而易見的。所以我國環境影響評價公眾參與機制應付的成分多，追求實效的少，走過場的多，認認真真的時候少，追求形式的多，有完整內容的很少。這種狀況必須改變。應當根據我國各地區具體環境問題的現狀以及公眾參與環境影響評價的重要性等多方面原因來考量。通過社會各界的共同努力我國環境影響評價制度建立全面的公眾參與機制勢在必行。

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（責任編輯：張彤彤）