從中國聯通混合所有制改革看國資管理模式的轉變

王鵬+王勇

摘要：文章通過分析當前國企改革的發展歷程，梳理了傳統國資委模式和匯金模式的背景、特征、以及模式中存在優勢和劣勢，繼而以聯通的混合所有制改革為例，深入分析和探討了當前混合所有制改革中所面臨的問題與挑戰。由此，提出了未來國資管理的模式可能會走向多家國資股權共同管理的國有企業改革方向。

關鍵詞：“傳統模式”；“匯金模式”；“混改模式”；“聯通混改”

一、 引言

國企改革是我國所有制改革的核心議題。自1978年改革開放以來，國企改革的軌跡主要經歷了放權讓利、兩權分離、國企改制和股份制改革深化四個時期和階段。在不同階段時期，國企改革的思路和國資管理的辦法，在解決國資管理遇到的矛盾方面，都發揮了重要作用（劉偉，2017）。隨著我國國企發展走向新的歷史時期，面臨“政企不分”、“國企活力不足”等新矛盾、新問題，2013年，中國共產黨十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，將混合所有制經濟上升到“中國基本經濟制度的重要實現形式”的高度。經過幾年的探索，國企的混合所有制改革取得了較大進展。2017年8月20日，中國聯通集團正式公布了混合所有制改革方案，開啟了混改模式的新探索和嘗試。我國國資管理的模式和特征是什么？不同模式的解決問題和癥結在何處？混合所有制改革的優勢和面臨的問題是什么？聯通混改模式帶給國資管理的新思路和新方向又是什么？本文將對以上幾個問題展開論述。

二、 傳統國資管理模式分析

1. 傳統模式的歷史與現狀。目前大部分的中央企業是由國資委來統一管理的，本文稱此種管理模式為傳統國資管理模式（簡稱“傳統模式”）。原來中央各行業管理部門不僅管理各行業的政策而且管理中央企業，多角色管理導致“誰都管，誰都不負責”的局面，進而導致了“內部控制人”問題嚴重和國有資產的流失問題嚴重（周其仁，2000）。國資委是作為實現政企分開的手段而設立的，其定位是作為出資人單純行使股東權利，實現與其它職能部門的行政干預相分離。2003年3月，國資委成立，代表國家履行出資人職責，對國有資產監管，對中央企業負責人進行任免、考核和獎懲，并對地方國資指導和監督（楊國亮等，2011）。

傳統模式無論是在國家宏觀調控方面還是國企兼并和重組過程中都發揮了巨大的作用（楊國亮等，2011）。截至2016年底，中央企業資產總額達到50.5萬億元，和五年前相比增加了80%；近五年效益是6.4萬億元，增加30.6%。中央企業在2017年1月份～8月份繼續保持良好態勢。

2. 傳統模式的特征與優勢。從政企關系方面來看，設立一個政府部門統一對中央企業進行管理，“管人、管事、管資產”，是我國國有資產管理體制改革在政府層面上將社會經濟管理職能與國有資產管理職能分開方面邁出的重要一步；從股權結構方面來看，由國資委所管理中央企業母公司均為國資委全資企業，保證了國有企業的出資人明確到位。從治理機制來看，央企母公司基本都設立了董事會、監事會，具備了現代企業的基本特征。中央企業董監高等高管人選由國家行政機構直接任免。由國資委制定相關的規則和制度，對中央企業的日常經營和商業決策進行監督和管理，極大加強了對中央企業的管控。

傳統模式較好地克服了原來國有資產管理的“多頭管理”與“內部控制人”兩大弊端，緩解了國有資產所有者缺位或者虛位的問題。傳統模式能夠保證國有企業的出資人明確到位，極大強化了政府管理的力量。從國資委成立以來，各地政府也成立了地方國資委，統一管理地方的國屬企業，加強了對全國國資的管理。

3. 傳統模式政企不分的問題突出。然而國資委自成立以來一直陷于“老板加婆婆”，“多重管理、管理得過深過細”的批評中。其最主要的問題是沒有理順政府與國有企業之間的關系，未達到政企分開的目的。從治理機制上來看，國資委所管中央企業的高管由國資委來任命，或由中組部任命，國資委參與選聘，與現代企業以股東會為中心的治理機制相違背。政府部門集出資人代表、監管者和規則制定者三重身份且同時履行出資人職責、監管職責及相關規則制定職責，存在身份錯位和職責沖突。此外，傳統模式是采用中央企業全為國有獨資，不利于引入其他資本。

綜上，傳統模式解決了國有資產管理中存在的“多頭管理”與“內部控制人”兩大弊端。然而，傳統模式的政企不分和一“委”獨大，導致的生產效率低下等問題亟待解決。而之后建立的匯金模式為國資管理提供了另外一個啟示。

三、 匯金模式分析

1. 匯金模式的歷史與現狀。為了解決傳統模式政企不分的問題，探索市場化的治理機制，2003年12月，由國家出資設立了國有獨資公司——中央匯金投資有限責任公司（以下簡稱“匯金公司”，本文對匯金公司管理國資的模式稱為“匯金模式”）。匯金公司根據國務院授權，對國有重點金融企業進行股權投資，以出資額為限代表國家依法對國有重點金融企業行使出資人權利和履行出資人義務，實現國有金融資產保值增值，通過派出董事、監事來參與公司治理，不干預其控股的國有重點金融企業的日常經營活動。

成立十余年間，匯金模式使金融資產保持高速增長，掌控了金融資產的半壁江山。截止到2016年底，匯金公司總資產為41 137.71億元，營業總收入4 723.39億元。匯金公司直接持有19家控參股機構股權，控參股公司資產總額約為103萬億元，約占國內金融業總資產的一半。2003年～2016年，匯金公司累計實現凈利潤3.6萬億元，年均凈資產收益率達16%，年均國有資本保值增值率達118%，實現了國有金融資產保值增值的目標。

2. 匯金模式的特征與改進。從政企關系方面來看，匯金模式對國有重點金融企業股權投資，并由國務院授權，匯金公司作為一個資產管理平臺，對各金融央企進行管理，形式上實現了政企分開。從股權結構來看，匯金模式是由匯金公司做金融央企的大股東，作為政府出資人的代表來對各金融央企進行治理。同時，金融央企實行股份制改造，引入多元化的股東，放大了國有資本功能。從治理機制方面來看，匯金公司是以出資額為限對企業進行監督管理，賦予中央金融企業自主經營權，通過派出董事、監事，對企業的重大決策和事項進行影響和監管。這種做法減少政府部門的直接干預，有利于維護市場公平，提升企業運行效率（張婕妤，2015）。

匯金模式是對國有資產管理模式的新嘗試。對比于傳統模式，匯金模式探索以管資本為主的模式。從政企關系來看，以企業作為國有金融資產的出資人代表，形式上實現了政企分開，一定程度上屏蔽了政府行政干預。從股權結構來看，匯金模式是政府授權匯金公司以控股股東身份治理金融央企，同時引入多元化股東，推動銀行股份制改造，放大了國有資本功能（張婕妤，2015）。從治理機制來看，匯金公司引入多元化的股東來參與金融企業的治理，更有利于公司治理的不斷完善；派出董事、監事的做法也符合市場規律。

3. 匯金模式“國資獨大”的問題仍沒有改變。匯金模式相比傳統模式有著一定的優勢和成效，但也存在以下的問題和不足：

首先，從股權關系上看，匯金公司以及財政部共同對金融央企持股，其兩者比例之和均高于70%，其他社會資本只能做財務投資，對公司的決策并沒有實質性的作用，大大打消了其他股東的積極性。

此外，匯金模式市場化程度更高，但沒有完全擺脫傳統行政管理，如人事管理等方面仍具有較強烈的行政色彩，中央金融企業的人事權隸屬于中組部和銀監會，董事長、行長、監事長的任免權都歸上級領導部門管轄。在財務管理中，財政部對匯金公司一直進行著比較嚴格的財務監管，與其出資人的身份明顯不符。在公司治理上，匯金公司派出的董事很多是相關管理部門的領導，其董事的業務和專業化水平與公司的發展實際需求相距甚遠。中央金融企業的高管由政府任命，受到限薪等政策的制約，難以激發員工的干事創業的熱情，不利于吸引人才和留住人才。

總之，匯金模式是傳統模式之后的另一種國資管理模式探索，其積極意義在于有一定的市場化管理效果，比較貼近“管資本”的理想模式，然而同樣存在著政企不分和國資“一家獨大”等問題，需要進一步改進。

四、 混改模式的優勢和挑戰

1. 混合所有制的內涵、歷史和現狀。混合所有制分為宏觀和微觀兩方面。宏觀上，混合所有制經濟是我國經濟制度的基本形態。微觀上講，混合所有制是企業產權結構的一種形式，指的是不同所有制資本交叉持股，共同成為企業的股東（黃速建，2014；余菁，2014）。本文是從微觀層面來討論混合所有制改革。

“混合所有制”概念在我國第一次提出，是在1993年十四屆三中全會。在之后的“十五大”、“十六大”和“十六屆三中全會”等文件中，均對混合所有制有所闡述。在2013 年十八屆三中全會將混合所有制經濟上升到“中國基本經濟制度的重要實現形式”的高度。從國企改革層面上講，推進國有企業混合所有制改革的目的是引領國企形成更加合理有效的股權結構和公司治理結構，使國企建立現代企業制度。

截止到2016年底，中央企業及下屬企業中混合所有制企業占比例達到68.9%；省級國資委所出資企業及各級子企業中混合所有制企業占比達到47%。但是混合所有制的改革依然存在其局限，所以國家在2017年依然強調“混改是國企改革重要突破口”、“2017年將是‘混改攻堅之年”。2017年8月，中國聯通的混合所有制改革，突破了原來的混合所有制模式，是我國深化混合所有制的標志事件，也對未來國資管理模式有更多的啟示。以下將先分析混合所有制的國資管理模式（簡稱“混改模式”），再探討聯通混改模式（簡稱“聯通模式”）。

2. 混改模式的特征和改進。政企關系明晰。混改模式引入非公有資本參與公司的治理，更好的屏蔽政府部門對國有企業的直接干預，有利于國企更好的市場化運作。首先，國家一些政治目標無法通過行政手段執行；其次，非國有股東參與經營者的選聘，杜絕了組織部門以行政方式選擇經營者的可能性。通過引進不受政府部門干預的非國有股東，混改模式比匯金模式更進一步的屏蔽了政府部門干預，有助于推動國有企業“去行政化”、有助于打破“玻璃門”、“旋轉門”和“彈簧門”等問題（黃速建，2014）。

股權結構合理。匯金模式中匯金公司和財政部持有大量股份，混改模式是盡量排除政府部門的持股，通過讓非公有資本參股國有資本，放大國有資本功能，降低國企的杠桿；另一方面，非國有股東與國有資本共同參與市場競爭，共同承擔風險，共同致力于國有資本的保值增值。

治理機制有效。混改模式在制度設計上，解決了“政企不分”和國企“一股獨大”等問題，（這些問題在傳統模式和匯金模式中都有體現），使國企更具活力，達到了治理增效、注資保效、令國資保值增值的目的（唐克敏，2015）。混改模式吸引社會資本和機構資本的加入，會改善“內部人控制和監管失效”等突出矛盾性問題，進一步改善國有企業的治理模式，激發國有企業的活力（黃速建，2014）。

3. 聯通案例。2017年8月20日晚，中國聯通將價值約780億元的混改方案公之于眾，打響央企母公司混改第一槍。

從政企關系來看，中國聯通的股東將根據持股比例選聘董事，優化多元董事會組成結構。明確董事會核心地位和重大決策、人事薪酬等方面的權力，接受股東大會、監事會監督。這些舉措令政府部門只能通過聯通集團所持的股比來對中國聯通施加影響，讓公司最大程度的屏蔽了來自于政府的行政管理，較好實現了國資管理的政企分開。

從股權結構來看，打破了國資“一股獨大”的局面。聯通集團將35%的股權讓給民營企業，中國聯通從國資“一股獨大”走向分散股權時代。這種做法讓社會資本大量參與，放大了國有資本功能。由于不再是僅僅成為財務投資的小股東，調動了社會資本的積極性。

從公司治理來看，聯通模式強調“同股同權”，給予社會資本董事會席位，并且充分放權給董事會來治理公司，讓社會資本能夠真正參與到公司治理中，使得中國聯通可以充分體現國企的社會效益和社會資本的經濟效益；同時由于調動了社會資本的積極性，相關互聯網公司、垂直行業公司和相關產業基金積極入股，混改后的中國聯通將有進一步拓展業務空間的潛力，有利于實現國有資本的保值增值，能夠有效地提高國企公司運營業績（郝陽等，2017；胡永剛等，2016）。

此外，聯通模式中比傳統模式和匯金模式突出的是，在國企混改配套機制方面，推出了經理層市場化選聘機制、員工激勵計劃等機制。激勵機制是現代企業管理制度重要組成部分。中國聯通的高管市場化選聘，將不會受到政府行政任免的干預，以及國企限薪制度的限制。員工激勵計劃提出“擬包括公司董事、高級管理人員以及對經營業績和持續發展有直接影響的管理人員和技術骨干等”，讓核心員工成為國資企業的主人，將企業發展與個人利益掛鉤，激發企業活力與創新力，更有效地釋放體制機制的活力。

總之，雖然混改模式不是一個新概念，是在國家不斷探索國資管理的背景下提出的，比以前國資管理的模式有更多的優勢；隨之而來的聯通模式，則是在不斷總結混改經驗后進一步嘗試。中國聯通作為一家通訊行業的央企，其混改方案有自身的特殊性，但其在公司治理方面共性的優點可以作為模板進行推廣，相信該模式會給以后的國資管理帶來更新的理念。

五、 總結和展望

本文回顧了我國對傳統模式、匯金模式再到混改模式以及聯通模式等幾種國資管理模式。國資管理模式從政府機構直接管理企業的二層結構，過渡到由政府機構管理國有資本控股公司，再由國有資本控股公司對國有企業進行管理的三層結構。股權結構由政府獨資、到政府和企業共同持股控股，再到不同所有制資本共同管理公司。公司治理上由政府直接任免中央企業的董監高，到政府和企業同時參與中央企業的董監高任免，再到由董事會負責公司高管的聘任。幾個方面都體現了我國對國資管理模式的不斷改良過程。

中國聯通混改落地將帶動國企改革節奏加快，從中我們也能夠窺探到一些未來國資管控思路的方向：

一是央企母公司的改革不一定只有合并重組，也可以通過混改的方式，放大國有資本功能，實現國有資產保值增值。隨著2017年底央企母公司公司制改制后，相信會有更多的央企參與到混改中來。

二是未來壟斷領域的央企也可以分類改革，進行混改，國資大股東不一定要處于絕對控股地位。將會有更多的壟斷領域央企參與混改，股權比例將會比較靈活，可能過渡到相對控股。

三是本次中國聯通的混改方案中，聯通集團、中國人壽和國有企業結構調整基金的持股比例為52.7%，在股權多元化的同時，多家國資股權之和依然對中國聯通保持控股，也是一個制度創新。可能未來國資管理的模式會走向多家國資股權共同管理國有企業的方向。

四是未來的國資改革，將會設計越來越市場化、科學合理的激勵機制，充分釋放體制機制的活力。

參考文獻：

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[6] 張婕妤.我國國有金融資產管理模式的研究[D].北京：財政部財政科學研究所學位論文，2015.

作者簡介：王勇（1974-），男，漢族，江蘇省徐州市人，清華大學社會科學學院經濟學研究所副教授、副所長，清華大學民生經濟研究院執行副院長，北京大學經濟學博士，哈佛大學經濟學系博士后，研究方向為博弈論、產業經濟學、互聯網經濟、企業理論；王鵬（1983-），男，漢族，吉林省長春市人，清華大學社會科學學院博士后科研流動站博士后，中核華建資產管理有限公司總經理助理，高級經濟師，清華大學工學博士，研究方向為企業治理、國企改革、混合所有制。

收稿日期：2017-11-11。