美國高等教育績效撥款政策研究

楊婕

摘要：上世紀70年代，在新管理主義思潮的挾持下，美國州政府開始對其高等教育實行績效撥款政策。美國第一個采納績效撥款政策的是田納西州，其最初的績效撥款政策是以學術權力為運行邏輯；2010年，改革后的績效撥款政策主要以行政權力為運行邏輯。在田納西州的引領下，形式各異的績效撥款政策在很多州得以實行，不過該政策也遭到了很多人士特別是高等教育界人士的普遍反對。沒有證據顯示績效撥款政策有利于教育質量的提高，相反，還出現了許多負面的不可預測的后果。

關鍵詞：績效撥款政策；美國高等教育；田納西州

一、大學和國家關系的流變

大學與政府的關系一直是高等教育學的基本理論問題。在中世紀，羅馬教會以國家的名義管理大學。大學作為學者行會享有相當大的學術自治權。

1810年現代大學之母柏林大學出現。柏林大學保留了中世紀大學行會的特質。作為國家機構的高等學校要服從國家的管理，作為社團法人的高等學校又享有一定的自我管理的權力（主要在教學、研究等學術領域）。洪堡認為德國大學的基本組織原則有二：寂寞和自由。自由與寂寞是相互關聯、相互依存的，沒有寂寞（獨立）就沒有自由。大學全部的外在組織即以這兩點為依據。德國國家和州政府的撥款繞過傳統的大學與院系直接撥給研究所、實驗室，所以研究所、實驗室在人員聘任、經費支出等方面是一個高度自治的自給自足的基層組織。

相比較德國，美國的高等學校享有更多的自治權。1792年憲法第十條修正案規定：“憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權利，由各州或其人民保留之。”美國是典型的地方分權式的教育領導體制。美國高等教育的發展主要受市場供求關系的影響，大學有很大的自治權。在美國，大學自治得到法律上的強有力支持。其中最著名案例是1819年美國聯邦最高法院關于達特茅斯學院案件的裁決。自達特茅斯學院案件裁決以來，美國私立大學的自治地位就再也沒有遇到過重大的挑戰，即使是州立大學和學院，在相當大程度上也是自治的。

聯邦政府通過立法手段干預高等教育始于1862年的《莫雷爾贈地法案》（Morrill Land-Grant Act）。該法案以撥地形式資助州立農業學院或工業學院，在此政策的影響下，美國出現了大量的州立大學，從而改變了美國高等教育結構。絕大多數州政府在創建州立大學時，沒有采用通用的公共部門問責制（public accountability），而是仿照私立大學，將管理州立大學的權力委托給了作為公法人（public corporation）建立起來的董事會。董事會獲得了基本上不受州公共部門控制而管理高等學校財產、資金、契約、決定校內管理方式以及處理內部人事關系的權力。這不僅為“大多數州立大學按照自治原則而建立”提供了條件，而且也使它們作為公共法人“與私立學校一樣享有許多相同的辦學自由”[1]。在美國公立高等學校形成和發展過程中，很多州都采用了這種“自我否定條例”（self-denying ordinance，即州政府自己抑制自己權力的條例），而把管理權力留給了高等學校自己。

總的來說，從中世紀開始，大學不管是作為社團，還是國家機構的一部分，政府對大學的管理，基本上都采用一種無為而治的放任政策。很長一段時期以來，政府被當成“必要的禍害”，政府所奉行的原則也基本上是“管得最少的政府就是最好的政府”。

1929年，西方國家發生了規模空前的經濟危機。為了拯救資本主義，以“羅斯福新政”為標志，政府職能開始了大規模的擴張。這種擴張主要體現在經濟職能和社會職能上。伴隨政府職能的擴張是政府規模的急劇膨脹。政府規模過于龐大導致管理失控、官僚主義和效率低下。民眾對政府越來越不信任，政府形象受損，甚至演化為所謂的合法性危機。在這樣的背景下，西方國家開始改革，強調政府管理中的“三E”（Economy， Effectiveness and Efficiency），即經濟、效益和效率，也就是所謂的“新公共管理”（New Public Management）。

在此背景下，美國州政府開始對所轄大學采納績效撥款政策。所謂“績效撥款”，其要義就是根據大學在某些績效指標上的表現，來分配相應資源的財政撥款方式。它是績效問責方式（績效匯報、績效預算和績效撥款）中最重要的部分。

二、田納西州績效撥款政策

田納西州是美國第一個采納績效撥款政策的州。雖然田納西州的政策制定者們并不認為這種外在的問責壓力將會很快來臨，但他們確實希望從內部發起這樣的政策以顯示大學在主動尋求問責。正如卡耐基基金會在《更有效地使用資源：高等教育的緊急事務》的報告中提到：“高等教育要從內部采取一些真正的建設性行動，使資源得到充分有效利用，而不是等待外部提出不那么具有建設性——甚至具有破壞性的行動。”[2]

本文以田納西州為研究對象，探究績效政策對學術共同體和知識生產的影響。之所以選擇田納西州，主要原因是它最早實行績效撥款政策，并持續至今，而且其實行的績效撥款政策對其他州起到了示范引領作用。

最早提出“績效撥款”概念的是田納西高等教育委員會（Tennessee Higher Education Commission，簡稱THEC）主席J·福爾杰（J.Folger）和E·G·博格（E.G.Bogue）。①1974年，他們在一個名為“髙等教育改進基金”的方案里，提出“績效撥款”概念，其目的是想通過專門的基金促使大學提升其教育質量。該政策起初并沒有引起關注，90年代以后，“績效撥款”才開始被一些州借鑒。在1991—2000的10年間，有22個州采納了該制度。[3] 2005 年之后，績效撥款政策不僅受到更多州的關注，而且得到聯邦政府和一些全國性組織（如比爾·蓋茨基金會、魯米娜Lumina基金會等）的推崇。[4]

田納西州績效撥款政策以2010年為界，大致分為兩個階段。

第一階段（1976-2000年）績效撥款政策的形成發展階段。這一階段的政策被視為1.0版。

由于高等教育質量評價具有相當的模糊性，而且和經費撥款掛鉤，因此設置什么樣的指標來評價大學教育質量就很關鍵。科學評價大學教育質量，更重要的是“平衡”利益相關者的權益和意見。因此，THEC邀請了來自全國的知名學者、 教育咨詢顧問、 教育測評中介組織等②共同參與政策方案的設計。THEC還為此專門常設了兩個咨詢機構：一個是全國咨詢委員會，其主要成員來自全國各地的教育專家和社會中介組織專家；一個是田納西州委員會，其成員來自本州的大學及其他社會中介組織。[5]這兩個咨詢委員會的職責是對績效撥款方案提供咨詢和建議，并起溝通聯絡各方的作用。經過前期的精心籌備，1976 年，THEC開始在其所轄的11所大學，進行為期2年的政策試點。1979 年，績效撥款政策在議會通過并正式啟動。

田納西州績效撥款方案主要包含4方面的內容：（1）州政府額外提供高等教育財政撥款總額 2%③的經費用于績效撥款，針對對象為公立2年制和4年制大學。（2）績效評價指標主要分為5個部分：項目資格審查、通識教育成果、專業教育成果、項目/服務滿意度和行動改進計劃，每項各占 20%。（3）評估：主要依靠標準化測試和同行評議等方式評估。每五年評估一次，根據情況，對績效評價指標進行調整。因為不同大學辦學定位差異，該指標體系的評估方式也是多樣化的。（4）評估組成員由績效撥款項目的管理人員、各高校的行政管理人員、社會組織的教育專家等人組成。[6]

直到2010年，田納西州上述績效撥款政策的基本要點沒有大的修改。經過三十年的發展，田納西州的績效撥款政策日趨成熟。該政策也成為許多州競相模仿的對象。2000 年之后，績效撥款政策進入短暫的停滯期。自2007 年開始，績效撥款政策又開始了新一輪的擴散，截至2015年，共有32個州采納了不同形式的績效撥款政策。[7]

第二階段（2010-）冒進的績效政策。這一時期的政策被視為2.0版。

2010年，田納西州通過了一項有關高等教育的新法案《田納西完成大學教育法案》 （Tennessee Complete College Act），該法案對高等教育的財政分配方式進行了一個大的改革。和第一階段的政策相比，2010年的高等教育治理模式和理念發生很大的變化。與政策發展初期相比，后期的績效撥款政策更加關注畢業率、保持率、學分完成率等外部指標。與以往的增量撥款不同，這一時期的績效撥款是在原有財政撥款基礎上進行重新分配。高等教育財政撥款將100%按照畢業率及相關指標分配，在此之前，該比率一直在2～5%。為什么會出臺這種休克療法的改革方案？這就要從本次政策制定者的角度尋求解釋。

時任田納西州州長的民主黨人P·布里德森（P. Bredsen）任期即將結束，希望在離職前改革高等教育。由此，他專門約見了THEC的主席及工作人員，委托他們提出一份高等教育改革方案。THEC提出了一個教育改革方案，方案建議將田納西的高等教育績效撥款政策的撥款金額從原來的5%提高到20%。[8]州長臨時組建了一個委員會，成員主要包括州長及其工作人員、THEC工作人員和幾名立法委員。工作組在THEC方案基礎上，做了一些調整：第一，將THEC之前提出的20%的撥款比例提高到100%；第二，主要按照畢業率來對高等教育進行財政撥款。

將畢業率等作為對高等教育財政撥款的重要依據，是受到一個全國性的項目——“完成美國大學教育”的重要影響。“完成美國大學教育”項目由魯米娜基金會和蓋茨·梅琳達基金會共同發起，以增加合格的大學畢業生數量、提高大學畢業率為目標。在政策制定之初，魯米娜基金會和蓋茨·梅琳達基金就曾建議THEC向國家高等教育管理系統中心（National Higher Education Management System，簡稱NHEMS）咨詢。NHEMS為此提供了一份報告，建議THEC采取新的績效撥款政策。此外，魯米娜基金會的下屬機構和蓋茨·梅琳達基金會的咨詢專家也作為THEC咨詢委員會的外聘人員，參與了政策細節制定的全過程。田納西之所以最終采納了100%撥款比例，魯米娜基金會和蓋茨·梅琳達基金會的“完成美國大學教育”項目起到了非常重要的推動作用。

1.0版和2.0版在理念和內容上有很大的差別，其可能的原因是：1.0版的績效政策是由田納西州高等教育界主導制定的，以同行評價為媒介的專業問責，政策的制定主要依據學術邏輯。2.0版的績效政策是由代表行政力量的州長制定，主導政策的制定是市場邏輯。為了避免繁瑣的、專業的、過程性的控制，將所有活動都簡化為可測量、可比較的表現指標，以實現管理層對專業工作的控制，這就是為什么2.0版將撥款比率從5%直接升到100%，而且將畢業率等視為撥款依據。

三、美國績效撥款政策的評價

績效撥款政策自問世以來共40余年，從大學的歷史來看，這僅僅是一個小小片段。績效觀念/功利主義在人類的教育發展史上，一直被壓抑。古希臘有一種觀念，凡是以賺錢為目的的任何行為都不能稱之為教育。到了中世紀，知識被視為上帝送給人類的禮物，不可用來牟利。基督教反對教師向學生收取學費。不過基督教無法阻擋人類世俗化。在中世紀大學，和市場關系緊密的法學、醫學得到飛速發展，而神學因為曲高和寡而門庭冷落。基督教因此加強對神學的資助。在中世紀大學，沒有基督教的資助，任何人都無法完成神學教育。需要注意的是，在中世紀大學，幾乎所有的大學者都是來自修士而不是世俗人士。這可能意味著對知識而不是對金錢的熱愛，促使學者在學術上取得更大成就。

中世紀的宗教社會漸行漸遠，基督教所倡導的為理解上帝而學習的純學術理念，在西方依然是一種制約功利主義的力量。績效撥款政策提出后，全美大學教授聯合會 （AAUP） 提出抗議。他們認為績效撥款政策是“一個以市場為基礎的解決方案”，“將教育當作了商品”。[9]

政府資助大學是其重要職責，但這不意味政府就有權利對大學指手畫腳。這是因為大學是一個獨立的社團。大學“university”是從拉丁文“Universitas”演變而來。中世紀“universitas”指同一行業的從業人員所結成的社團、行會，與表示團體或者集合名詞的“corporation”、“collegium”、“communitas”、“societas” 等同義[10]。政府和大學的關系在很大程度上取決于政府對大學的理解。雖然田納西州的績效撥款政策被許多州紛紛效仿，加州大學對此有自己的理解。學者哈岑（Hutchen）認為加州大學的校董事會本質上是憲法賦予的獨立于立法機構的政府部門。“根據加州憲法，加州大學有自主權，這意味著州立法機關不能要求我們做些什么，他們可以請求我們做些什么。盡管我們的部分預算來源于他們，但實際上我們是州的一個部門，是獨立于立法機關的機構。”[11]

反對實施績效撥款政策的另一個理由是該政策削弱了高等教育的自主權。高等教育機構認為他們自己知道如何運作大學，厭惡那些績效指標，因為它影響了學校應提供哪些課程以及如何進行教學。密蘇里州的大學官員指出：“密蘇里州的大學反對它，是因為資金撥款是基于通識教育的能力測試和專業考試的，很多人認為我們不應該讓政界和立法人員參與教學內容。”[12]“誰付錢，誰點歌”的市場邏輯在教育領域是不適合的。因為高等教育遵循的邏輯是自由地探究真理，這完全不同于新管理主義的“經濟、效益和效率”的3E邏輯。“政府不能以績效撥款政策為由拿走資金而不是補充資金。”[13]

四、高等教育績效撥款政策的效果與影響

盡管遭到了高等教育人士的反對，在過去的30年中，高等教育績效撥款政策在美國還是得到了廣泛傳播。該政策對大學的教育質量和產出到底產生了怎樣的影響？高等教育績效撥款既是一種撥款方式，又是一種問責機制。績效撥款政策是一把雙刃劍，它既有提高大學績效的有利一面，也可能產生一些不可預料的負面效果。

（一）對教學質量的影響

大部分的研究都發現績效撥款政策對大學教學質量并沒有顯著影響。從保持率、畢業率、就業率等指標看，實施績效撥款政策之后，這些指標并沒有得到改善；即使有改善，也沒有強有力的證據證明這些變化是由績效撥款政策引起的。比如畢業率，教師可以將學生的分數提高，以迎合學生和政府的需要，從而提高畢業率。高分數、高畢業率并不意味教育質量的提高。這可能意味績效撥款等激勵政策在學術領域內不適用。績效撥款政策在教學質量方面沒有大的作為，不過此政策在學生服務方面，比如學生輔導和咨詢、學生貸款和財政資助、就業咨詢和服務等方面，效率和質量有所提高。也就是說在大學的非學術領域采用競爭、分權的方式，可以改善服務，提高效率。績效撥款政策在促進教學質量改善方面并未收到預期效果的原因是多方面的：比如績效指標設計過于復雜，政治環境不穩定，績效撥款的資金數額所占比重過小（見表1）④等。這可能也是田納西州將績效撥款提高到100%的重要原因。

（二）對學術共同體的影響

政府對大學施行績效考核，大學自然就要對大學教師考核。績效撥款政策對學術共同體產生哪些影響？

1.教學和科研的對立

盡管，政府通過各種方法提高教學質量，教師還是將主要精力放在科研上面。在新公共管理強調表現性產出和問責的思路下，教學因為表現緩慢、利益相關的問責主體（學生和家長）權力微弱而沒有受到足夠的重視。大學教師的評估機制對教學的要求較低，不具有區分性；而科研的要求較高，成為教師去留與晉升的關鍵，因此科研被教師投以更多的重視。科研能夠帶來更多的收入也使得教師更重視科研。這樣在大學中出現了兩類人：一個是對基金會負責的人，一個是對大學負責的人，他們彼此沒有關系。長久下去，大學這個學術共同體將會朝撕裂的方向發展。有識之士正在為彌合這種撕裂做努力。博耶（E.L.Boyer）提出了新的學術觀，強調教學的研究意義。他認為教學與研究的相互促進是學術自身發展的內在要求，任何將其割裂開來的制度和行為都會阻礙其長遠發展。[14]美國卡內基基金會和高等教育聯合會長期致力于推進高校建立“教學促進中心”，并研究和推行統一的、適用于所有種類學術工作的評價標準。[15]

2. 學術權力和行政權力的對立

政府將部分權力下放到大學，對大學內部具體的管理方式不作過多的干涉，只通過規定詳細的考核性指標和嚴格的風險評估實現對大學教育質量的監管。績效撥款政策只凸顯了政府的官僚問責，社會大眾、學生及家長、專業群體的問責并沒有受到應有的重視，更沒有和官僚問責形成補充和制衡。一個比較合理的教育政策應該是學術權力、國家力量和市場力量等利益相關者相互制衡的合力產物。在績效撥款政策的改革中，政府的控制力沒有減弱而是增強。表面上，它對高校放權了，實際上保留了更多控制權；更為重要的是政府對高校所讓渡的權力并沒有轉移到學者手中，而是被大學行政部門所掌控。大學教師受到政府及大學行政的雙重控制，其生存環境越來越惡劣。

五、結語

從目前績效撥款政策的實施來看，其有效性只是在非學術領域。政府應該意識到績效撥款政策自身的局限性。作為社會守夜人的政府，其價值取向是追求公民權利平等、社會公正、公共利益、社會責任等非功利主義。建立一個高效廉潔政府，只是政府改革的手段，不能在實踐經濟、效能和效率原則時，摒棄更根本的價值。大學在本質上是追求知識的探索、發現和傳播。政府在追求管理效率、對高等教育機構管理實施績效撥款政策時，要以是否有利于教育質量的提高和學術生產力的產出為出發點和落腳點，要追問是誰的效率。[16]上帝的事情歸上帝，凱撒的事情歸凱撒。學術的歸學術，行政的歸行政，政治的歸政治，市場的歸市場。認識大學的本質，厘清大學和政府的關系，是高等教育發展不同時期的共同主題。

注釋：

①二戰之后，由于退伍軍人法案的頒布和嬰兒潮等原因，公立高等教育的規模迅速擴張。原有的州高等教育治理方式已不能有效滿足環境的要求，因此需要新的機構來行使大學的協調管理職責。在這種背景下，州高等教育治理機構開始不斷涌現。在1950年，48個州中僅有17個州有這種協調或者治理委員會，然而到1974年，50個州中有47個州都有了類似的機構。田納西高等教育委員會（THEC）是在此背景下出現的。它創建于1967年，是一個規制性的協調委員會。在THEC之下有兩個系統，分別為田納西評議委員會和田納西大學系統。

②比如教育標準化測評類組織美國教育考試服務中心（ETS）和美國大學測評項目（ACT）。還有一些全國性的教育組織，如州教育委員會協會（ECS）等。

③該數據在不斷變化，到2000年達到5%。

④資料來源詳見： Dougherty K J，Natow R S ，Hare R J，Jones S M ，Vega B E.The Politics of Performance Funding in Eight States： Origins，Demise，and Change[DB/OL].（2015-07-28）.http： //files.eric.ed.gov / fulltext / ED517751.pdf。

參考文獻：

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[4] Harnisch T L .Performance-based Funding： A Re-emerging Strategy in Public Higher Education Financing[R]. Washington， DC： American Association of State Colleges and Universities， 2011：1-12.

[5] Bogue E G， Troutt W E. Allocation of State Funds on a Performance Criterion. The Performance Funding Project：the Report of the Performance Funding Project of the Tennessee Higher Education Commission[R]. Nashville：Tennessee Higher Education Commission，1977：11-20.

[6] Tennessee Higher Education Commission. Performance Funding 1978-1982 Standards （pilot cycles） [EB/OL]. （2014-03-20）.http：//www.tennessee.gov/assets/entities/thec/attachments/ PF_Pilot_Cycle.pdf.

[7] National Conference of State Legislatures.Performance Based Funding for Higher Education[EB/OL].（2015-09-01）.http：//www.ncsl.org/research/education/performance-funding.aspx.

[8] Dougherty K J，etal.The Political Origins of Performance Funding on Indian， and Tennessee：Theoretical Perspectives and Comparisons to Performance Funding[C].New York， NY： Teachers College， Columbia University，2014：30.

[9] American Association of University Professors. Statement on the President's Proposal for Performance Based Funding [EB/OL]. （2014-03-25）.www.aaup.org/news/statement -president's -proposal performance-based-funding.

[10] Gaines Post.Parisian Masters as Corporation，1200-1246[J]. Speculum ，1934，9（4）： 422.

[11][13] Dougherty K J，Natow R S，Hare R J，Jones S M，Vega B E. Accounting For Higher Education Accountability： Political Origins of State Performance Funding for Higher Education[J].Teacher College Record，2014（9）：3-60.

[12] Dougherty K J，Natow R S，Hare R J，Jones S M，Vega B E. The Politics of Performance Funding in Eight States：Origins，Demise，and Change[DB/OL]. [2016-01-20].http：//files. eric.ed. gov/fulltext/ED517751. pdf.

[14] Boyer E L.Scholarship Reconsidered：Priorities for the Professoriate[R].New Jersey：The Carnegie Foundation the Advancement of Teaching，Princet on University Press，1990：15-25.

[15]Shulman L S.Taking Learning Seriously[J].Change，1999（July/August）：11-17.

[16] 唐興霖，尹文嘉.從新公共管理到后公共管理——20世紀70年代以來西方公共管理前沿理論述評[J].社會科學戰線，2011（2）.

（責任編輯陳志萍）