公共管理理論對教育行政體制改革的影響探析

中泰畚

內(nèi)容摘要：公共管理理論興起于20世紀(jì)八十年代，主要以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營管理理論作為其理論基礎(chǔ)，因自身有著重視效率與公平、強(qiáng)調(diào)管理主體包含政府與非政府兩個部門、改變了政府與社會之間的關(guān)系的明顯特征在我國的教育行政體制改革中廣泛應(yīng)用。引入這一理論主要是基于我國教育行政體制改革在教育管理目標(biāo)、降低教育成本訴求、面臨經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)等方面有著相同的契合點(diǎn)，從而通過權(quán)力下放，提高辦學(xué)自主性、引入績效管理，提高工作效率和完善規(guī)章制度，加強(qiáng)法制化建設(shè)等途徑找到適合我國行之有效的方法。

關(guān)鍵詞：公共管理理論 教育行政體制改革 影響

經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的到來、信息時代的快速發(fā)展，各個國家的公共體制不能適應(yīng)這一國際形勢的變化，政府體制失靈的現(xiàn)象越來越多。面臨這一情況，20世紀(jì)八十年代公共管理理論的興起成為了解決這一難題的良藥。英國、美國和新西蘭等國家紛紛引入公共管理理論，政府部門根據(jù)這一理論對當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了調(diào)控，以市場為導(dǎo)向，將政府企業(yè)化，從而改變了當(dāng)時的困難。我國在1985年頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》，這一文件頒布的時間和內(nèi)容與這一理論有著相似之處。文章結(jié)合我國教育行政體制改革引入這一理論的必要性和適用性，提出相應(yīng)的借鑒建議，從而促使我國的教育行政體制改革朝著正確的方向邁進(jìn)。

一.公共管理理論基本內(nèi)容概述

（一）公共管理理論的含義

傳統(tǒng)的公共管理理論是由韋伯的官僚制和威爾遜的政治行政二分法來作為主要的理論基礎(chǔ)，但是隨著信息化時代的到來、經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢的推動下，各國之間普遍出現(xiàn)了高失業(yè)、低增長的“滯脹”現(xiàn)象，尤其是以美國為主。傳統(tǒng)意義上的公共理論基礎(chǔ)已經(jīng)不能適應(yīng)變化了的國家形勢，在這種情況之下，新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生。

公共管理理論起源于英國、美國、澳大利亞等國家，后來這一理論在其他國家中得到了廣泛的傳播和使用。英國并不是公共管理理論的發(fā)源地，而是在20世紀(jì)七十年代后期公共管理理論出現(xiàn)的一種國際化的潮流，這一理論打破了之前封閉式的公共管理系統(tǒng)，主張以開放包容的系統(tǒng)來進(jìn)行管理。關(guān)于公共管理理論的內(nèi)涵可以從以下三個方面來說明：第一，從公共管理的職能來看，傳統(tǒng)意義上的公共管理只是強(qiáng)調(diào)了政府內(nèi)部的行政管理，而這一公共管理理論主張從政府內(nèi)部的行政管理轉(zhuǎn)向外部的公共管理，也就是說不再強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)的過程、程序，而是強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的結(jié)果、績效等內(nèi)容；第二，從公共管理的方式來看，過去的公共管理主張封閉式的方式，而如今的公共管理理論主張開放、包容的方式，并逐步引入市場競爭，這樣可以由市場來決定管理方式的優(yōu)劣，這也就在一定程度上打破了政府過去的壟斷地位。在社區(qū)管理、市場管理領(lǐng)域，政府也不再獨(dú)權(quán)，而是通過中介這一組織來讓參與公共管理的主體共同出謀劃策，實(shí)現(xiàn)微觀管理；第三，在公共管理的手段方面，政府不再關(guān)注自身內(nèi)部的過程與程序，而是將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目的結(jié)果和關(guān)于這一項(xiàng)目所負(fù)責(zé)的責(zé)任人。從以上三個方面我們可以總結(jié)出公共管理理論的定義為：公共管理理論主張改革政府的體制，通過參與管理對象的多元化和管理手段的企業(yè)化，從而使政府實(shí)現(xiàn)為社會大眾服務(wù)的目標(biāo)。

（二）公共管理理論的基本特征

公共管理理論的基本特征主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，公共管理理論改變了政府與社會之間的關(guān)系。公共管理理論中的政府變?yōu)榱藶槿嗣穹?wù)的機(jī)構(gòu)，他們就好比是納稅人的企業(yè)經(jīng)理或者工作人員，他們要為顧客也就是繳納稅收的人進(jìn)行服務(wù)。在英國政府機(jī)構(gòu)，他們?yōu)榱隧憫?yīng)這一理論，明文規(guī)定了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、將原先那些復(fù)雜的手續(xù)進(jìn)行簡化或者取消，這就是較好的例證。第二，公共管理理論重視公平與效率兩者統(tǒng)一。在傳統(tǒng)的公共管理理論中十分看重遵守相關(guān)的法律法規(guī)，而忽視掉了績效、結(jié)果和責(zé)任；在這一公共管理理論中在看重要遵守規(guī)章制度的同時還強(qiáng)調(diào)了要實(shí)行嚴(yán)格的績效管理，也就是說對于項(xiàng)目的結(jié)果和績效要有明確的說明，這一具體做法主要包含要確定組織目標(biāo)、根據(jù)目標(biāo)確定責(zé)任人、根據(jù)績效的目標(biāo)來確定相應(yīng)的績效標(biāo)準(zhǔn)。第三，公共管理理論強(qiáng)調(diào)管理主體多元化。在過去的公共管理中，政府居于主導(dǎo)地位，政府對于公共事務(wù)的管理處于壟斷地位；在這一公共管理理論中參與公共管理事務(wù)的主體多元化，不但包含政府還包含私人企業(yè)、社會團(tuán)體等主體。政府通過這些非政府部門增加了與社會大眾交流與溝通的機(jī)會，讓政府可以以更好地服務(wù)態(tài)度來做好自己的工作。

二.教育行政體制改革引入公共管理理論的必要性和適用性分析

（一）教育行政體制改革引入公共管理理論的必要性分析

關(guān)于教育行政體制改革引入公共管理理論的必要性主要從以下三個方面說明：一是權(quán)力分配失衡，責(zé)任不明晰。這一方面主要從權(quán)力機(jī)構(gòu)方面來考量的，權(quán)力機(jī)構(gòu)處理的是中央與地方之間的關(guān)系。由于中央與地方教育行政部門之間劃分的權(quán)力分配失衡，會使地方的政府在教育辦學(xué)方面沒有積極性和主動性。同一級別的部門對于教育這一方面的事情干涉過多，很多部門都對此發(fā)表和實(shí)行自己的主張，就會使教育的改革面臨著眾多阻礙；不同級別之間的部門對于教育的事宜經(jīng)常采取事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度或者將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到其他部門中，這就會使地方辦學(xué)的自主權(quán)受到限制，無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。教育行政部門與學(xué)校之間存在著因溝通出現(xiàn)的較多問題，這會使學(xué)校在辦學(xué)方面出現(xiàn)較多的阻礙和限制因素。二是在行政機(jī)構(gòu)方面行政管理混亂。各級教育行政機(jī)構(gòu)都是按照一定的職位、組織機(jī)構(gòu)、部門設(shè)置來組織平常的工作，使其做到合理化、科學(xué)化和高效化。教育行政機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問題主要集中在各級的教育行政機(jī)構(gòu)過多將權(quán)力集中在政府部門，而不敢下放到下級部門，這就會使地方辦學(xué)出現(xiàn)問題。此外，由于教育行政機(jī)構(gòu)部門之間的責(zé)任不明確、職位設(shè)置多、組織層級復(fù)雜。三是規(guī)章制度不健全，法制建設(shè)不全面。我國有關(guān)教育的規(guī)章制度數(shù)量少而且對于一些弱勢群體的保護(hù)政策沒有明確的規(guī)定，只是籠統(tǒng)地加以說明。這些規(guī)章制度的內(nèi)容與目前社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展有著太多不相適應(yīng)的地方，很多都早已經(jīng)被時代淘汰了，沒有做到及時更新。我國目前關(guān)于教育的法制建設(shè)還不全面，對于不同群體之間的保護(hù)法規(guī)等內(nèi)容沒有進(jìn)行深入說明，發(fā)展程度較西方國家相比明顯滯后許多。

（二）教育行政體制改革引入公共管理理論的適用性分析

我國在教育行政體制改革中引入公共管理理論主要是由于西方國家在這一方面與我國有著許多的相似之處，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是我國與西方國家共同面臨著相同的國際環(huán)境。當(dāng)前的國際環(huán)境是一個信息化、科技化的時代，世界各國聯(lián)系在一起。經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮推動著世界各國的信息得到共享，政府的壟斷地位受到了動搖。一方面，國家間的交流和溝通日益頻繁，所涉及的內(nèi)容與范圍不但包括政治、經(jīng)濟(jì)而且包含文化與社會等方面，教育問題也自然包含在內(nèi)；另一方面，在這種時代潮流之下，學(xué)生家長對教育的要求也越來越高，教育行政體制改革成為了大勢所趨。二是我國與西方國家在教育改革問題上有著一個共同的認(rèn)知即如何降低教育成本，提高教育的服務(wù)質(zhì)量，成為了重中之重。公共管理理論主張引入市場競爭機(jī)制，讓私人企業(yè)、社會團(tuán)體來共同參與公共事務(wù)的管理，這對于我國教育辦學(xué)有著重要的借鑒意義。私人企業(yè)和社會各界的支持將會為學(xué)生提供更多的選擇機(jī)會和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量，這將大大減輕政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

三.公共管理理論對我國教育行政體制改革的借鑒意義

（一）權(quán)力下放，提高地方辦學(xué)主動性

目前，我國教育行政體制改革的最大難題是如何正確處理中央與地方之間的關(guān)系。各級部門過分集權(quán)成為了進(jìn)行改革的阻礙因素。亞當(dāng)·斯密在自己的著作中曾經(jīng)說道，政府要學(xué)會逐漸弱化自己的角色，學(xué)會放手，讓市場去調(diào)節(jié)和調(diào)整各個社會關(guān)系。從中我們可以看出，政府要將自己手中的權(quán)力下放到各級部門之中，讓各級部門充分發(fā)揮自身的主動性和積極性，從而減輕政府的工作壓力，提高地方辦學(xué)的自主權(quán)。此外，政府還要根據(jù)已經(jīng)變化了的社會情況和目前教育行政部門出現(xiàn)的問題兩者結(jié)合起來，制定出一些具有時效性、針對性的方針和政策，以此來對我國的教育事業(yè)有一個較為清晰的宏觀把控和認(rèn)識。

（二）引入績效管理理念，提高工作人員積極性和工作效率

首先，要把績效管理理念運(yùn)用到教育行政體制的改革中去，從而提高政府部門的辦事效率和工作效率。其次，政府部門要積極向私人企業(yè)、社會團(tuán)體學(xué)習(xí)公共管理知識和績效管理手段，將所學(xué)到的知識和內(nèi)容應(yīng)用到教育行政體制的工作中，以此提高行政教育機(jī)關(guān)的服務(wù)質(zhì)量。最后，公共管理理論有三大要素：經(jīng)濟(jì)、效益和效果。我國的教育行政部門想要獲得這三大要素所帶來的效果需要從中央到地方、從同級教育部門到非同級教育行政部門做到都要權(quán)責(zé)明晰、責(zé)任細(xì)化到每一個人，同時還要精簡一些不必要的部門，簡化事務(wù)的辦公手續(xù)。

（三）完善規(guī)章制度，加強(qiáng)教育行政法制化建設(shè)

我國的法制建設(shè)相較于西方國家還有著較大的差距，因此我們要從立法、執(zhí)法、守法和監(jiān)督等方面進(jìn)行嚴(yán)格的管理。立法機(jī)關(guān)要對一些弱勢群體的保護(hù)法規(guī)進(jìn)行明確，以保護(hù)他們的合法權(quán)益；執(zhí)法機(jī)關(guān)要對破壞相關(guān)法律法規(guī)的行為作斗爭，堅(jiān)決抵制這些違法犯罪行為；作為公民，我們要知法、懂法、守法，同時要學(xué)會運(yùn)用法律來維護(hù)自身的合法權(quán)益；新聞、廣播、電視、雜志等這些媒介要擔(dān)當(dāng)起社會責(zé)任，主動監(jiān)督教育行政機(jī)關(guān)的行為，從而使這些權(quán)力可以在陽光下運(yùn)行。

我國的教育行政體制雖然與西方國家有著較多的訴求和契合點(diǎn)，但是我國的國情與西方有所不同，不能對此進(jìn)行照抄照搬，一味地借鑒使用，因此教育行政體制改革的道路任重而道遠(yuǎn)。在改革的道路上，需要教育行政部門之間的相互配合、相互協(xié)作以及社會各界人士的大力支持，才能將教育行政體制的改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。