浙江省農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的實踐與對策

程渭山

深化農(nóng)村土地制度改革，實行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。

1．浙江農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”開展情況

改革開放以來，浙江省認真貫徹執(zhí)行黨的農(nóng)村土地政策，堅持和完善以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，較早開展了以“落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”為主要內(nèi)容的“三權(quán)分置”探索，不斷豐富“三權(quán)分置”的實現(xiàn)形式，積極引導(dǎo)土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，拓展土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能。至2016年底，全省有土地確權(quán)任務(wù)的94個縣級單位全部推開，23 482個行政村開展，占需確權(quán)村總數(shù)的97．98%。全省家庭承包經(jīng)營的耕地1 868．35萬畝（1畝=667平方米，下同），家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶903．59萬戶，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書839．32萬本。與此同時，以糧食生產(chǎn)功能區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為主平臺，積極推進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。全省93．2%的縣（市、區(qū)）、93．7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和64．8%的村建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，到2016年底，流轉(zhuǎn)面積1 005萬畝，占承包地的53．8%，比全國高出18個百分點。此外，積極探索突破土地長期流轉(zhuǎn)機制、承包地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶自愿退出途徑，探索承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、建立流轉(zhuǎn)儲備金和“綠色銀行”制度，探索功能上的“三位一體”、建立流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制等。當(dāng)前，浙江省農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”主要實現(xiàn)形式有租賃承包型、股份合作型、土地量化型、托管經(jīng)營型、季節(jié)性流轉(zhuǎn)型。租賃承包型是土地流轉(zhuǎn)的主要模式，包括直接租賃、委托流轉(zhuǎn)、整村（組）流轉(zhuǎn)。

2．農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”面臨的主要問題

（1）法律層面上存在的問題 一是集體所有權(quán)權(quán)能實現(xiàn)缺乏國家層面法律支撐。省人大先后頒布了《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》和《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》，然而由于全國性專項立法滯后于村民自治組織發(fā)展，村集體經(jīng)濟組織——村經(jīng)濟合作社的地位和實體運作都顯薄弱。另外，盡管大多數(shù)地方開展了土地集體所有權(quán)確權(quán)登記，但所有權(quán)證書尚未頒發(fā)，權(quán)屬糾紛也有存在。事實上，隨著農(nóng)戶承包權(quán)越來越強化，農(nóng)地集體所有權(quán)在某種程度上被虛化、弱化了。村集體經(jīng)濟組織對承包地發(fā)包、調(diào)整等各項權(quán)能缺乏有效實現(xiàn)形式，農(nóng)地集體所有的優(yōu)勢和作用尚未完全發(fā)揮，集體經(jīng)濟組織民主議事機制需要完善和提升。

二是土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能實現(xiàn)缺乏強有力的法理支持。我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)立法已遠不能滿足現(xiàn)實需要，特別是土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款缺乏法律依據(jù)。《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)只可流轉(zhuǎn)，沒有抵押權(quán)能。《物權(quán)法》規(guī)定，耕地等集體所有土地使用權(quán)不得抵押。《擔(dān)保法》也規(guī)定，集體所有的土地使用權(quán)，不得抵押。雖然中央通過1號文件形式賦予農(nóng)民對承包地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，但相關(guān)法律法規(guī)尚未修改到位，對銀行辦理相關(guān)業(yè)務(wù)面臨一系列法律障礙。因此，目前開展的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款“破法”試點地區(qū)，交易并不活躍。土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保評估機制缺乏，尚無專業(yè)的評估機構(gòu)、評估人員、評估標(biāo)準和評估參考價值。土地經(jīng)營權(quán)處置機制不健全，一旦出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險，缺乏制度保障和操作指引，加上經(jīng)營權(quán)處置變現(xiàn)難、周期長、成本高，多數(shù)金融機構(gòu)對開辦經(jīng)營權(quán)抵押貸款并不積極。

（2）實踐層面上存在的問題 一是土地所有權(quán)不斷被弱化虛化。主要表現(xiàn)在：農(nóng)地私下買賣、調(diào)換較普遍。有的農(nóng)戶為了建房，私自向所用地塊的農(nóng)戶直接買賣土地，或調(diào)換土地，或長期租用土地，有的還領(lǐng)取了產(chǎn)權(quán)證。這種做法，嚴重弱化了集體的所有權(quán)。其次，農(nóng)地私下流轉(zhuǎn)成常態(tài)。農(nóng)戶私下將土地流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營戶，有的還將承包地四至打破，造成目前確權(quán)困難。第三，應(yīng)收回土地收不回。按照《土地承包法》第二十六條規(guī)定，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市、轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包地交回發(fā)包方，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回；浙江省實施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法辦法》還規(guī)定，承包期內(nèi)承包農(nóng)戶消亡的，發(fā)包方依法收回其家庭承包地。但事實是各村基本沒有執(zhí)行，都是私下將承包地轉(zhuǎn)給親屬種植。第四，權(quán)益分配上話語權(quán)在減弱。農(nóng)地征用時，按規(guī)定其征用補償款由村民代表大會討論決定，村應(yīng)該留存一定比例，但不少村留存很少，不少被征地農(nóng)戶對征用款期望很高，并鼓動他人一起上訪，給村里增加壓力。

二是基層調(diào)整土地呼聲較難處理。二輪承包中登記的面積，不少地方按好、中、差等土地等級進行折算，登記面積每戶較均等，但實際占有面積不一致。如按實際面積登記，易引發(fā)承包戶間的矛盾。二輪承包普遍以一輪承包到期時的人口為標(biāo)準，近20年間人口生死、進出情況變動較大，如按照實有面積和人口登記，群眾要求調(diào)整土地呼聲涌現(xiàn)。這種呼聲具有一定合理性卻與政策不符，但要落實“生不增、死不減”長期不變，群眾難以接受。事實上，有的以村規(guī)民約方式，每隔三五年擅自調(diào)整土地，且不簽訂承包合同、不申報、不審批，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級農(nóng)業(yè)部門對制止調(diào)整或恢復(fù)調(diào)整前原狀缺乏有效手段和辦法。另外，由于土地承包法實施時間和開展二輪承包時間有“時差”、村規(guī)民約與法律政策不一致，易出現(xiàn)多數(shù)人侵害少數(shù)人利益現(xiàn)象。

三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在較多問題。首先是農(nóng)地流轉(zhuǎn)難度越來越大。隨著農(nóng)地資源緊缺性、財產(chǎn)性增值凸顯，加上農(nóng)村社保制度不健全和低水平，農(nóng)民惜地情結(jié)越來越強。加上當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)率已處于較高水平，中央又反復(fù)強調(diào)流轉(zhuǎn)必須自愿，進一步推進土地流轉(zhuǎn)的難度加大。其次，流轉(zhuǎn)價格不合理、期限偏短。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格和期限的決定權(quán)在承包戶，村集體沒有多大發(fā)言權(quán)。隨著不同經(jīng)營主體流入土地需求加大，流轉(zhuǎn)價格不斷抬高，造成一些種植比較效益較低、大宗農(nóng)產(chǎn)品的主體如傳統(tǒng)的種糧大戶流入土地困難。由于流轉(zhuǎn)期限偏短，使經(jīng)營主體難以放心投資土地改良、建設(shè)基礎(chǔ)和配套設(shè)施、發(fā)展林果業(yè)等長期項目。一些大戶承包到期的配套設(shè)施、農(nóng)機具處置困難。第三，土地難連片。個別農(nóng)戶因各種原因，不愿流轉(zhuǎn)土地，導(dǎo)致許多插花地存在，對推進連片流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)生不利影響。第四，農(nóng)業(yè)設(shè)施用地落實難。規(guī)模經(jīng)營中建設(shè)一些園區(qū)道路、倉儲裝備、生產(chǎn)管理用房、堆場等設(shè)施，都需要一定的農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。近年來，盡管國家有關(guān)部門出臺了一些設(shè)施用地政策，但基本停留在政策文件層面，實際執(zhí)行很困難。第五，部分土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。“三權(quán)分置”中仍存在流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、流轉(zhuǎn)雙方信息不暢等問題。特別是農(nóng)戶與農(nóng)戶間口頭流轉(zhuǎn)多，糾紛隱患多。一些地方土地流轉(zhuǎn)未公開招投標(biāo)，僅通過村干部討論就直接承包給經(jīng)營大戶。還有個別村將農(nóng)戶的部分流轉(zhuǎn)收益作為村級收入，損害了農(nóng)戶利益。第六，流轉(zhuǎn)后土地使用監(jiān)管乏力。少數(shù)地方土地流轉(zhuǎn)存在“非糧化與非農(nóng)化”傾向，流轉(zhuǎn)引導(dǎo)和監(jiān)管力度有待加強。

四是基層管理人員嚴重不足。我省現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)營管理（土地承包管理）隊伍特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管理力量薄弱，很難進行及時有效的管理和指導(dǎo)服務(wù)。在完成新一輪承包地確權(quán)登記頒證后，土地承包的日常管理依然很重，且這方面工作將制度化、常態(tài)化。

3．有序推進農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的建議

（1）加快完善“三權(quán)分置”法律法規(guī) 當(dāng)前，全省“三權(quán)分置”實踐已走在法律和理論前面，迫切需要加快制定和修改完善“三權(quán)分置”法律法規(guī)，創(chuàng)建有利于農(nóng)地“三權(quán)分置”的法制及政策環(huán)境。進一步開展土地承包權(quán)有償退出、經(jīng)營權(quán)抵押貸款、經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點，制定出臺健全農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)地承包權(quán)退出等辦法。加快相關(guān)法律修訂，盡快明確農(nóng)村土地二輪承包到期后的承包關(guān)系以及農(nóng)地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵與“三權(quán)”關(guān)系。建議全國人大制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織性質(zhì)、成員資格界定、集體經(jīng)濟組織對農(nóng)地的權(quán)利與義務(wù)等。出臺《浙江省土地流轉(zhuǎn)條例》，明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)能。

（2）全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證 農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，是“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)。一是完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證，將土地所有權(quán)證書發(fā)放到位。二是加快完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，做到地塊、面積、合同、證書“四到戶”，面積、合同、登記簿、證書“四相符”。建立省市縣互聯(lián)互通土地承包信息管理系統(tǒng)，健全承包合同確權(quán)登記制度，實行承包合同網(wǎng)簽管理。三是通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等方式，對經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)予以確認。

（3）切實扭轉(zhuǎn)土地所有權(quán)被弱化趨勢 農(nóng)村土地集體所有，這是政策底線。要進一步清晰集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)的關(guān)系，充分維護農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能，保障其有效履行土地集體所有人職責(zé)。充分發(fā)揮村級集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)一協(xié)調(diào)服務(wù)功能，支持其在接受承包戶委托流轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)規(guī)模流轉(zhuǎn)、實行土地股份合作、承擔(dān)土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面做好工作。切實保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（4）建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是“三權(quán)分置”的重點，必須依法依規(guī)、有序推進。一是賦予“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化性質(zhì)，滿足可轉(zhuǎn)讓、可抵押要求。二是支持和保障承包戶依法行使流轉(zhuǎn)土地自主權(quán)，農(nóng)村基層組織和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織代理農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)，需要有農(nóng)戶的書面委托。三是引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方通過公開的土地流轉(zhuǎn)交易平臺交易，簽訂規(guī)范的書面合同，并對續(xù)約、地上物權(quán)屬及補償、土地征用補償?shù)茸鞒黾s定。四是全面建立土地流轉(zhuǎn)合同備案和登記制度，探索建立土地流轉(zhuǎn)受讓方經(jīng)營資質(zhì)制度。嚴格準入門檻，對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)地的租地條件、經(jīng)營范圍、安置當(dāng)?shù)貏诹瓦`規(guī)處罰等作出規(guī)定。五是實行土地用途管制制度，堅決制止和查處違法違規(guī)進行非農(nóng)建設(shè)行為。

（5）構(gòu)建新型經(jīng)營主體政策扶持體系 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是實施“三權(quán)分置”，放活經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的主要力量。推進家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、集體合作農(nóng)場、農(nóng)業(yè)服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體共同發(fā)展，扶持創(chuàng)建示范性家庭農(nóng)場，深化合作社規(guī)范提升行動，鞏固擴大合作社綜合社試點，培育扶持龍頭企業(yè)。引導(dǎo)經(jīng)營主體與承包戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機制。支持經(jīng)營主體相互融合，鼓勵家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)等聯(lián)合與合作。完善經(jīng)營主體財政、信貸保險、稅收、用地等政策，對土地租金實行必要的限制。規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)承包戶同意，有權(quán)建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施。加快推進新型職業(yè)農(nóng)民培育，將職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)成建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主導(dǎo)力量。

（6）妥善處理基層適當(dāng)調(diào)整土地的呼聲 要在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，積極回應(yīng)基層關(guān)于適當(dāng)調(diào)整土地承包的呼聲，統(tǒng)籌兼顧解決好長期積累的歷史遺留問題。一是加強對早年個別地方違法征用、占用承包地，導(dǎo)致承包地?zé)o法恢復(fù)原狀問題的分類指導(dǎo)。符合土地利用規(guī)劃的，允許在規(guī)定期限內(nèi)辦理相應(yīng)手續(xù)后，依法認可，注銷相應(yīng)承包權(quán)證；對不符合土地利用規(guī)劃的，依法調(diào)處。二是針對農(nóng)嫁女等特殊群體沒有依法落實承包經(jīng)營權(quán)又沒有機動地的，采用集體土地補償費分配、集體經(jīng)濟分配等方式予以解決；有機動地的，在機動地上分配解決。

（7）加強農(nóng)村土地承包管理隊伍建設(shè) 一是完善縣鄉(xiāng)土地承包管理體系隊伍，加強土地承包日常管理，根據(jù)實際情況及時變更承包地權(quán)屬。依法配備農(nóng)村集體資產(chǎn)專管員，履行好村級土地承包管理職責(zé)，做好承包地日常管理和備案登記。二是根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見（國辦發(fā)〔2014〕71號），以市或縣為單位，對原有土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)機構(gòu)進行改造提升，納入農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場體系，采用農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范(試行)》，構(gòu)建省、市、縣互聯(lián)互通的流轉(zhuǎn)交易體系。三是建立“鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障”多元糾紛調(diào)處機制，健全農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁體系，依法有序開展仲裁工作。

（作者系浙江省人大常委會原黨組副書記、副主任，浙江省農(nóng)村發(fā)展研究中心理事長）