柏拉圖和盧梭的監(jiān)察官法律思想的對比

廖 珊

（西北政法大學，陜西 西安 710063）

2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，明確了監(jiān)察委員會的相關職責職權、范圍、程序以及對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督要求，以新法律的形式對監(jiān)察委員會的性質、功能和組織架構等進行了構建和固化。古今中外不乏對監(jiān)察官、監(jiān)察官制的研究和著述，如柏拉圖的《法義》、盧梭的《社會契約論》、古羅馬共和國和我國古代行政體制中都有對相關監(jiān)察思想的討論和踐行。立基于此，進一步理解我國的監(jiān)察委員會制度柏拉圖和盧梭對監(jiān)察官制的理解立足于不同的時代背景，要論兩者論及的監(jiān)察官制的目的；由于監(jiān)察權的強制力和廣泛性的特點，務必要對監(jiān)察權的行使進行監(jiān)督；最后，落腳于我國的監(jiān)察體制上來。

1 監(jiān)察官制的目的

監(jiān)察官制度是政治制度之一，其有權力管理社會公共事務，同時又務必要承擔社會功能。監(jiān)察官權力的來源務必要求是正當?shù)模騺碓从诜傻囊?guī)定，或直接來源于民意的授予，設置權力的目的也因此要符合法律或民眾的追求。

柏拉圖認為如果一個國家的統(tǒng)治者不是哲學家，而且在較短的時間內又沒有好的方法把統(tǒng)治者變成哲學家，那么法治仍然要比人治要好。那么要實現(xiàn)法治的社會，仍然要通過一個個具體的制度來落實。從前文監(jiān)察官擔任的角色來看，設置監(jiān)察官制，通過監(jiān)察官執(zhí)行和維護法律的方式，亦是實現(xiàn)法治的一種制度保障。除此目的之外，監(jiān)察官的具體職能就是監(jiān)督并糾正公權力行使者的不法行為，因此預防和懲治腐敗也是設置監(jiān)察官制度能夠取得的效果之一。同時，監(jiān)察官要發(fā)揮維護社會風尚的功能，構建一個風俗善良的社會以及提高公民的美德修養(yǎng)也是監(jiān)察官制度要追求的核心和根本的目的。

一方面預防和懲治腐敗是設置監(jiān)察官制度所追求的直接效果。盧梭認為權力由公意授予，監(jiān)察官員由公共意志或者人民群體選舉產(chǎn)生，理論上是最符合權力運行規(guī)律的，人民也應該信任他們所選舉出的監(jiān)察官員，為他們的行為負責。然而，正如現(xiàn)代西方政府所假設的“政府之性是本惡”的那樣，權力享有者更容易浸淫于權力產(chǎn)生的優(yōu)越感中，變得自私自利。政府呈現(xiàn)出的“理性人”的特性，尤其需要外在制度的規(guī)范和約束。腐敗是權力不正當行使的一個突出后果，其不僅古今皆有，而且對掌權者影響更深，這既是權力本身的特點，也是人性的弱點。民主化與抑制腐敗之間并不構成必然的因果關系。有學者認為“民主不是存在于真空之中，它需要與其情境（民主實踐的社會載體，如政治、經(jīng)濟和法律等）相適配，才能夠產(chǎn)生抑制腐敗的效果”，這是民主局限性的一個角度⑥。那么通過一個外在的、強有力的規(guī)制機制——監(jiān)察官制予以約束，起碼具有警示和震懾的效果。減少官員對違法行為中所預料到的好處，增加預料中的代價（被揭露、被懲罰的可能性和程度），通過增強監(jiān)察官制對成本收益選擇定律的影響，進而遏制腐敗的現(xiàn)象。基于此，監(jiān)察官制就像一道防火墻，對萌芽的腐敗病毒進行審慎掃描和預防后，進一步對已擴散的腐敗病毒進行查殺和清理。

另一方面推進和實現(xiàn)法治是設置監(jiān)察官制度的間接影響。柏拉圖在其《法律篇》中言及，遵循良法統(tǒng)治是人類幸福生活的基本方式，并且法治是良法的政治基礎，法治與人類幸福社會密不可分。法治的前提首先是有法律可作執(zhí)行的依據(jù)，可作人們行為的指引，這樣的法律大多是由人制定的成文法律，小部分才是神法與約定而成的習俗。正如前文所述，人的認知、智慧的形成與發(fā)展具有局限性，因此，柏拉圖雖然將“良法”等同于“最好的法律”，但是仍然要通過不斷地效仿“自然法”完善法律精神的完滿狀態(tài)，這是從立法層面而言的；另一方面，要實現(xiàn)法治，徒法不足以自行，這就需要從執(zhí)法層面著手獲取實踐經(jīng)驗，以反哺立法認知。監(jiān)察官制度以特定的被監(jiān)察主體（柏拉圖認為既包括行使公權力的官員，也包括公民；盧梭認為僅包括官員）為對象，行使監(jiān)察權是一種具體的執(zhí)法方式，在法律的邊界內推動法治化的進程。

2 對監(jiān)察權的監(jiān)督

盧梭在其《社會契約論》一書中反復強調公意的力量，政府是公意的產(chǎn)物，掌權者不是世襲的或者由“神”授予的。假定政府違背了公意的根本利益訴求，那么人民就可以通過革命來推翻它。因此對監(jiān)察權進行監(jiān)督的最直接有效的主體應為人民。對洛克主張人們理想地生活在自然狀態(tài)中，受自然法則的約束，能夠自由地支配自己享有的權利，并且這些權利通過滲透進勞動狀態(tài)中獲得肯定。然而自然法有不確定性、缺乏權威執(zhí)行方法、約束力不強和缺少中正裁決等缺陷，人們選擇通過建立政府的方式以保障自己的基本的權利。因此政府權力是源于人們部分自然權利的讓與。政治社會是權利相互博弈的社會，人民是政治社會的基石，有權利亦有義務進行公民監(jiān)督。盧梭同樣主張政府是經(jīng)由人民權利讓與而組成的，但是與洛克所不同的是，其主張人們應讓與他們權利的全部，人民與政府之間經(jīng)過約定形成的合法的權力才是人們應當服從的權威。因此公意作為合法權力的基礎，體現(xiàn)了人民參與政治的必要性，人民擁有主權，政府一切官員，監(jiān)察官也不例外，都是人民的公仆，權力的行使務必要受到公意的指導和監(jiān)督。基于此，洛克和盧梭均認為對監(jiān)察權進行監(jiān)督有必要發(fā)展公民成為監(jiān)督主力軍。

其次，依法行使監(jiān)察權，法律監(jiān)督也是對監(jiān)察官進行監(jiān)督的方式之一。法律的監(jiān)督功能，應當是一種權力，體現(xiàn)為“必為性”和“強制性”，這就意味著，法律監(jiān)督作為保障法治的有效舉措之一，必須對違法行為進行監(jiān)督，必須糾正被監(jiān)督對象的不法行為，必須以國家的強制力為后盾。因此，監(jiān)察官制度中要體現(xiàn)法律監(jiān)督的特性，一方面要求監(jiān)察官務必要以法律的宗旨精神為執(zhí)行法律的出發(fā)點，另一方面監(jiān)察官的違法執(zhí)行法律的行為也應依照法律監(jiān)督的法定效果受到法律的制裁。

最后，政治權力之間的相互監(jiān)督也是對監(jiān)察官進行監(jiān)督的一種方式。政治權力的監(jiān)督方式包含分權與制衡。最早提出分權思想的是洛克。洛克認為當一批人同時擁有制定和執(zhí)行法律的權力時，就容易被誘惑，使決策符合自己利益。孟德斯鳩對此也持相似的觀點。因此，權力之間應當相互制約、協(xié)同運作。在柏拉圖看來，能勝任官職的人，是受過教育、技能和智識高明的群體，他們基于個人思想與城邦制度的同構關系，既有理智又有激情為正義的制度而努力，也就能夠成為一種監(jiān)督方式。

3 落腳于我國的監(jiān)察體制

柏拉圖和盧梭對于監(jiān)察官制度角色的定位、功能的闡述和制度的運行等討論有利于啟發(fā)對我國監(jiān)察體制的思考。預防和懲治腐敗、推動和保障國家法治目的在我國監(jiān)察制度中亦有體現(xiàn)。從不同角度去分析一個制度，能夠獲得不同的思考。就我國的監(jiān)察制度而言，其通過設置監(jiān)察委員會，并且聯(lián)合檢察院已有的完善的職能，能夠針對不法權力行為進行專項性監(jiān)督。監(jiān)察委行使專項監(jiān)察權，固然能與行政執(zhí)法機關、司法機關相互制衡、有機銜接，但是監(jiān)察委也存在著權力空前強大、集中的特點。為了避免“過猶不及”的處境，對于這種極致的權力也要加強關注和審視。同時，我國監(jiān)察體制還可以汲取柏拉圖和盧梭設置監(jiān)察官制度的法律思想，強化對社會風尚的教化作用。

3.1 預防和懲治腐敗是我國監(jiān)察制度的直接目的

我國監(jiān)察法立法的首要目的為深入開展反腐敗工作，對所有行使公權力的公職人員予以監(jiān)督。權力導致腐敗，這近乎成為權力運行規(guī)律的真諦。監(jiān)察制度對權力進行監(jiān)督，監(jiān)察權對行政權進行制約。監(jiān)察法以制度的形式，從監(jiān)察范圍和管轄范圍、監(jiān)察程序等方面為被監(jiān)察對象作出了行為指引，規(guī)定了評價標準；監(jiān)察權即以權力制約權力的形式，形成對龐大行政權力力量的制衡。監(jiān)察制度中的預防功能強調的是對違法行為的事前威懾效果。加強監(jiān)察預防功能，一方面，雖然已有監(jiān)察法作為制度保障，但是應當根據(jù)監(jiān)察對象的范圍，積極匹配相關領域的立法，加快已有法律制度的修改進程，尤其加強在公益事業(yè)領域中行使公權力的公職人員的法律規(guī)制。另一方面，通過加強思想教育、宣傳廉政文化等軟影響的方式，也能發(fā)揮好預防的功能。監(jiān)察制度中的懲治腐敗的功能強調的是對違法行為定性并處理的事后懲罰效果。由于懲治手段能夠對被處分對象產(chǎn)生實質的具體權利的影響，因此，這種權力的行使務必合法、審慎、公正。

3.2 推進國家治理法治化是我國監(jiān)察制度的價值追求

“推進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”是我國監(jiān)察法立法目的之一，通過良性有效地落實好監(jiān)察制度，使公權力能夠依法運行。立法、執(zhí)法、司法和守法是法治化的基本要求，在已有良法的基礎上，監(jiān)察能夠與司法一起，推進具有擴張本性的行政權力向合法性、公平性、公開性的法治行政演進。為了將監(jiān)察制度落實到權力和社會本位上，立法方面制定了《監(jiān)察法》，在憲法指導下為監(jiān)察權提供了根本依據(jù)；執(zhí)法方面監(jiān)察委員會與檢察院銜接、協(xié)調，也是對《監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》的執(zhí)行，展示了法的執(zhí)行力和強制力；同時《法官法》和《檢察官法》的完善，體現(xiàn)了對《監(jiān)察法》的回應，也是法官、檢察官群體自省、內化的嘗試和努力。各個階段的點滴變化，都是為推進國家治理法治化添磚加瓦的過程。

3.3 對我國監(jiān)察制度的制約應重視社會的力量

誰來監(jiān)督有權力的監(jiān)察官？這也是一個不可忽視和需要回答的問題。柏拉圖和盧梭均認同由民意的集中體現(xiàn)者——法律作為權力的首要監(jiān)督途徑。就我國監(jiān)察體制而言，監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權必須以憲法為根本遵循，同時遵守《監(jiān)察法》中對監(jiān)察權限的規(guī)定，怠于或濫用監(jiān)察權的行為同樣要承擔法律責任。其次，國家治理法治化的最大受益者是社會，在社會發(fā)展的過程中，公權力與社會的關系同樣也在發(fā)生著變化。以往政府對社會采取的是“管理”的方式，更多地反映了強制性和政府為主導的單向性；現(xiàn)今，隨著社會民主程度的提高，采取“治理”的方式體現(xiàn)了社會的參與性和“政府——社會”雙方的雙向互動性。因此，社會作為公權力規(guī)范運作的最大影響方，對公權力的監(jiān)督應當最具話語權，最富積極性。加強社會對監(jiān)察權這一公權力的監(jiān)督，也是發(fā)揮權利對權力制約作用的體現(xiàn)。因此可以通過廣泛分配權利的方式，擴大權利的力度，以抗衡權力的強度⑨。同時，權利在對權力進行監(jiān)督的過程中，也能夠強化民眾的民主意識和法治思維，既是以主人翁的身份積極糾正貪腐行為，又能在行為交互情境中審視并潛移默化地影響自我的行為。政制清明與公民參政議政水平的提高、良好社會風尚的形成構成休戚共榮的關系。這也是柏拉圖和盧梭所致力于追求的社會狀態(tài)。