2017，上海涉災部門如何應對災害

夏劍霺

一、本年度自然災害災情分析

（一）災害總體情況

2017年上海自然災害發生總體平穩，全年共計因災緊急轉移安置15人；損壞農房3間，其中嚴重損壞農房1間，一般損壞農房2間；導致直接經濟損失20萬元，均為家庭經濟損失。

氣象災害方面，臺風次數和強對流次數低于近十年平均值，但是高溫天數和汛期雨量均高于近十年平均值。汛期總雨量（全市11站平均）718.6毫米，較常年614.7毫米偏多17%；市區（徐家匯站）汛期降水總量736.2毫米，較常年汛期總量（684.4毫米）略偏多8%；汛期共出現3次暴雨，與常年汛期持平，均出現在8～9月，日最大降水量為9月25日的106.1毫米。汛期平均氣溫28.0℃，較常年汛期（26.5℃）偏高1.5℃；高溫日數35天，較常年汛期（15天）異常偏多；極端最高氣溫達40.9℃，37℃以上的連續酷暑日數達11天，均破1873年有記錄以來的歷史高值。

海洋災害方面，2017年度影響上海市的海洋災害總體較去年偏少，風暴潮和災害性海浪較去年有所減少，海浪最高警戒級為黃色；全年未發生咸潮入侵災害，較2016年持平。

生物災害方面，全市病蟲自然發生程度總體為偏重發生，發生程度輕于2016年。其中小麥赤霉病中等發生，白粉病中等偏重發生，蚜蟲中等發生；油菜菌核病中等發生，麥田草害偏重發生，油菜田雜草章中等發生。全市重大動物疫病免疫抗體合格率較高，病原學檢測結果均為陰性；但活禽交易市場禽流感病毒污染率相對較高，屠宰場所的風險不容忽視，發生輸入型重大動物疫情的風險始終存在。

地質災害方面，全市地面仍然維持微量沉降狀態，全市平均沉降量與往年相比基本持平，全市平均地面沉降小于6.0毫米，平均沉降量雖持續減小，但不均勻地面沉降特征表現仍然明顯，浦東張江-北蔡-三林-康橋一帶以及大虹橋地區仍是主要沉降漏斗區。

地震災害方面，上海行政區內發生地震2次，周邊地區發生可能有影響的地震5次，以上7次地震均不屬于有感地震，全市范圍未發生地震災害事件。

（二）預警發布與應急響應

1.預警發布

2017年，全市針對自然災害，共發布預警196次，較去年121次有所增加。其中氣象部門發布預警167次，與去年172次預警次數比略有減少，其中7月21日、24、25日，市預警發布中心發布了高溫紅色預警信號，并在廣播電視臺、市交通委、上海發布、上海中心大廈等單位的協同配合下通過手機短信、電視、廣播、高架情報板、網站、微博、微信、上海中心大廈塔冠顯示屏等渠道向公眾發布高溫紅色預警信號防御指引，提醒有關部門和單位按照職責，采取防暑降溫應急措施。

在預警發布方面，本市積極打造基于互聯網的預警發布新渠道，融合新老媒體發布渠道，實現適應不同人群、多手段、多樣化的突發事件預警信息發布能力。“上海預警發布”微信公眾號與預警發布系統對接，5分鐘之內進行全自動預警發布。同時，預警信息發布還接入了本市10個市級基層應急管理單元和城市網格化綜合管理平臺，實現預警信息直通式服務和預警信息網格化發布。此外，市預警發布中心還與市住建委合作面向全市3 500余個建筑工地直通式發布預警信息；與金山局聯合開展針對上海石化等重要企業的氣象災害預警服務；并在金山廊下鎮試點開展突發事件預警發布，實現突發事件預警發布向鄉鎮延伸。

表一：年度預警發布情況

2.應急響應

針對災情預警，全市共啟動應急響應40次，較2016年66次有所減少。全年沒有啟動一級響應，啟動二級響應3次，三級響應33次，四級響應4次。

表二：年度啟動響應情況

（三）災損情況

2017年本市共發生2次突發性、局地性自然災害，分別是6月27日的洪澇災害和8月20日的風雹（雷暴）災害。2017年6月27日12時16分上海市中心氣象臺發布暴雨黃色預警，奉賢地區出現50毫米以上強降水，區內新村鎮青村由于地勢較低，出現房屋進水，青村鎮政府及時緊急轉移安置15位居民；8月20日早，崇明區長興鎮北興村一戶居民住房遭雷擊損壞，幸無人員傷亡。兩次災害共造成直接經濟損失20萬元。在兩次報災實戰過程中，相關區、鄉鎮、村救災干部堅守崗位，及時、準確地進行災情的統計和上報，較好地完成了自然災害災情管理工作。

二、存在問題及對策建議

2017年已經平穩結束，在市委、市政府的正確領導下，各部門通力合作，成功抵御了臺風、暴雨、洪水等災害的侵襲，未發生因臺風、暴雨、洪水等災害而導致的人員傷亡和重大財產損失事故。但是，在成功應對各類災害的同時，也要清醒地認識到目前在防災減災救災工作上仍然存在薄弱環節。未來工作中，要認真貫徹落實“十九大”精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，把“兩個堅持、三個轉變”的防災減災救災新理念落到實處。

（一）存在的問題

1.基礎設施建設和設備裝備配置有待優化

基礎設施建設方面，本市“四道防線”雖已建成，并經受了近年來風暴潮洪的考驗，但是依然存在一定的薄弱環節，基礎設施防御標準不高，亟待不斷完善和加強。此外，一些重點地區依然存在防汛隱患和短板，特別是居民小區、下立交積水問題突出，成為影響市民群眾滿意度提升的瓶頸。

設備裝備配置方面，本市防汛物資設備數量不多，規模不夠，品種不全，新設備、新材料、新裝備應用不普及；地面沉降監測設施和防治設施仍存在遭到毀壞的情況，影響了監測資料的連續性和有效性。

2.與預案相配套的工作方案有待細化

2017年，各部門都根據實際情況，開展了預案的編制和修訂工作。但是，預案要發揮作用，還依賴于相配套的工作方案。各部門需要根據預案形成細化的工作方案，將預案中的每一項工作落實到位。例如，目前全市對于臺風緊急轉移安置的人員統計并不全面，一是行政區域內對于緊急轉移安置的人員數量缺乏全面有效的統計，二是沿海地區對于船只進港避風的基本情況還沒有做到及時全面掌握，動態管理能力有待加強。人員信息的缺失，可能導致后續轉移程序、轉移方案脫離實際，從而影響整個救災工作的有序開展。

3.信息采集不全面，數據共享仍有待加強

任何一種自然災害的預防和應對都不是一個部門獨立能完成的，需要依托各部門相互協調、通力合作。這樣的合作，體現在指揮調度方面，體現在設施設備方面，體現在人員隊伍方面，更應該體現在信息共享方面。雖然，各部門已經意識到這個問題，努力開展信息系統的建設，但是信息共享的瓶頸依然存在，數據保護主義的思想依然無法打破。例如，全市應對臺風災害的各類脆弱性承災體，包括房屋信息、人群信息、基礎設施信息、財力投入、搶險隊伍和物資等信息散落在各個部門，而這些數據往往是統一指揮、統籌調度水平的關鍵，更是提升災害應對智能化的關鍵。因此，進一步加強部門間的信息共享，并對共享信息的種類和內容開展專題研究，實現優勢互補，是打破部門間信息壁壘的重要手段。

4.提供的服務與群眾需求間仍存在差距

服務型政府的本質要求，就是堅持一切從人民群眾的根本利益和現實需求出發，為人民群眾提供更多更好的公共產品和公共服務。防災減災救災工作亦是這樣，需要以民眾的需求為導向，創新服務內容和服務方式。例如，市氣象局對災害性天氣強度和落區預報能力仍顯不足，精細化預報預警能力需要進一步提高，風險預警產品還不能完全滿足服務需求；市水務局對有關輿情的發現、掌握和引導的及時性需要增強，宣傳的方式方法仍需進一步改進和優化；市海洋局急需完善上海沿海海域落水人員搜救預報模型，以進一步提高搜救落水人員的成功率。

（二）對策建議

1.不斷完善預案激活機制

凡事預則立，不預則廢，預案對于防災減災救災工作有著重要的指引作用。但是，預案如何不淪為紙上談兵，在需要發揮作用時及時啟動，這就有賴于預案的激活機制。預案在災情發生時被激活發揮作用，但更重要的是日常依靠演練來模擬訓練。預案激活機制的形成需要完整和細化的工作方案來支撐，任何一個環節的問題都可能影響整個應對工作。因此，各部門在日常管理工作中，要進一步加強預案的演練，在演練中不斷細化預案中每一個工作環節的具體方案，并通過演練強化各部門的責任意識和相互之間的配合，通過演練發現預案中存在的問題，從而對預案進行不斷完善，避免預案陷入脫離實際，難以啟動的窘境。

2.開展跨部門信息共享的專項研究

自然災害的發生導致人員傷亡和財產損失，一方面是自然因素的影響，另一方面是城市固有的脆弱性的影響。因此，為減輕自然災害導致的損傷，一是要不斷提高預警的準確性和精確化，二是要有效評估城市脆弱承災體。兩者結合，才能實現對災害風險的精細化管理。近年來，本市對于監測預警技術的探索在不斷深化，但是對承災體脆弱性的研究卻還沒有引起足夠的重視。對承災體脆弱性的研究恰恰為防災減災工作提供重要的抓手。然而，要有效梳理本市各類脆弱性承災體，需要各部門的配合。通過開展跨部門的專題研究，全面采集本市與災害相關的信息，并以此為突破，打破部門間的信息壁壘，實現部門間的信息共享，通過優勢互補，為本市應對各類自然災害提供重要的決策依據。

3．完善自然災害綜合評估機制

自然災害綜合評估是災害科學的基礎，也是制定綜合防災減災對策的基礎。做好災害評估工作，能全面而系統地了解一次自然災害的影響范圍和破壞程度以及導致的人員傷亡和直接經濟損失情況，對災害應對和響應啟動提供重要的依據，對開展應急救援、組織轉移安置，制定恢復重建規劃，完善綜合防災減災工作體系都具有重要意義。不斷完善自然災害綜合評估機制，有利于完善本市應急管理體系，實現對突發事件先期預警、中期處置、后期評估的全過程的管理，進一步推動本市應急管理工作向科學化、精細化發展。