淺談住房公積金行政執法的困境與對策

柯禮靈

摘 要：住房公積金（以下簡稱"公積金"）制度作為我國住房保障制度的重要環節，目前機關、事業單位基本實現了全覆蓋，但作為市場主體的非公企業，覆蓋面較小，面對當前經濟下行壓力，國家推出供給側結構性改革，新市民的出現，公積金制度發展面臨前所未有的挑戰和機遇。怎樣抓住機遇，迎接挑戰，突破制度覆蓋面窄的瓶頸，維護職工合法權益，加強公積金行政執法是關鍵，但公積金行政執法面臨一系列現實的困難和問題，如何針對性解決是本文探討的重點。

關鍵詞：公積金；行政執法；機遇；挑戰

一、公積金行政執法面臨的具體困難

隨著公積金制度的不斷發展，有關問題也逐漸顯現，在公積金行政執法工作上，面臨較大困難：一是執法手段單一有限?！蹲》抗e金管理條例》（以下簡稱《條例》）有行政處罰，對單位少繳或不繳責令限期繳存的規定，但沒有實施細則，缺乏強制性，沒有統一的執法程序和文書，導致執法效果不好。二是調查取證非常困難。在人力資源買方市場條件下，很多單位不與職工簽訂勞動合同，并且公積金行政執法中單位不配合，職工的勞動關系、勞動時間、工資基數認定困難，導致行政執法開展困難。三是重大案件處理難度大。一些公積金重大維權案件，解決時間跨度大，涉及人數廣，案情復雜，矛盾突出，特別是破產改制企業，行政執法在處理公積金遺留問題時難度較大。四是維權與社會穩定間關系平衡點掌握困難。在經濟發展的轉型時期，許多企業資金缺乏，經營狀況和收益不穩定，還有部分企業處于創立初期階段，發展緩慢，不愿意或沒有能力為職工建繳公積金，職工合法權益的維權困難，要掌握好社會穩定和維權關系的平衡尺度難度大。

二、公積金行政執法困難的主要原因

（一）主觀原因

1、企業的法律意識不高。公積金制度建立時間不長，行政執法的法規法規尚未建立起來，造成我國企業在公積金繳存方面的法律意識欠缺，縱然有《條例》，但《條例》不是法律，對很多企業來說，認為不為職工建繳公積金也不違法，公積金屬于可建繳可不建繳的范疇，為減少成本支出或控制人工成本，干脆不考慮為職工建繳公積金。

2、職工的維權意識不高。人力資源買方市場上，企業占主導地位，職工在就業競爭和壓力的雙重考驗下，將能就業放在首位考慮，大部分職工明白也清楚地知道，“五險一金”是職工的合法權益，很多企業連五險也不交，職工就更不敢奢望企業為自己建繳公積金，為了不失業，也只有忍氣吞聲，不敢用法律手段維護自己合法權益。

3、執法人員的素質不高。公積金行政執法需要專業的法律人才，但往往在具體公積金行政執法中執法人員非法律專業，更多的是依靠人帶人的總結式經驗在執法，專業水平較低，甚至出現執法的同時，引用法律法規錯誤或程序違法等現象，導致執法效果不好。

（二）客觀原因

1、公積金行政執法缺乏法律法規。

目前我國公積金管理方面除《條例》，還有如建金管[2005]5號關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見外，幾乎沒有什么全國性的規定或部門準則，更沒有形成公積金行業內的行政執法法律法規，盡管很多地方公積金管理機構自行出臺了公積金行政執法規定，或報公積金管理委員會備案或由公積金管理委員會通過了公積金行政執法規程或辦法，但并非國家層面上的法律法規，導致了具體實施難度非常大，并不能體現出國家行政權力的權威性和不可抗拒性；并且各地自行制定的公積金行政執法方面的文件也只是初步執法經驗結合《行政訴訟法》、《行政處罰法》及《條例》的總結，許多沒有細化的操作，加之《條例》沒有賦予公積金管理中心擁有強有力的執法手段和措施，最終導致文件的操作性也不強。

2、公積金行政執法缺乏專門部門。

公積金制度發展20多年來，政府、事業單位及少部分私有企業逐步建繳起來，公積金歸集覆蓋面主要是自然增長，全國很多公積金管理機構并沒有專設公積金行政執法部門，盡管近幾年很多城市的公積金管理中心建立了專門的行政執法部門，但大部分地區或城市依然將行政執法作為歸集或其它部門的一項簡單列舉的管理職責，并沒有提到更好或更重要的位置，公積金行政執法也更多是應付職工投訴時簡單的調查處理，更多地充當了企業和職工的中間調解人，以最終雙方的和解為處理終結，大多時候，企業最終只為個別投訴職工補繳，或不補繳僅給該職工一定金額補償了事，公積金行政執法部門并沒有起到真正意義上的執法作用。

3、經濟轉型影響企業繳納公積金。

伴隨著我國經濟體制改革進一步深化，市場對資源要素分配更細化，已有的許多企業為適應市場競爭，也進行了改制或轉型，還有部分新型科技公司的興起，企業無論是改制重組或轉型，或處在發展初期階段，資金都比較缺乏，經營的規模效益或穩定收益都還不突顯，導致許多企業無法為職工建繳公積金。

三、解決公積金行政執法困難的對策

（一）建議出臺全國行政執法法律法規

建議從全國層面建立健全公積金有關的法律法規體系，為公積金行政執法工作的實施提供法律保障和依據，之前國家層面調研公積金機構改革及修改和完善《條例》，希望借助機構改革和《條例》完善的契機，盡快出臺公積金行政執法的有關法律法規，制定出合法合理，且操作性強的公積金政執法法律準則，進一步嚴密法律程序，為各地公積金管理機構開展行政執法提供法律根據，真正維護好職工的合法權益。

（二）爭取部門聯動聯合開展行政執法

一是取得當地政府部門的重視和支持，將公積金覆蓋面的提升及職工權益維護提上工作日程，并納入政府相關考核中，為公積金行政執法提供有力保障；二是取得當地法制部門、法院的支持，往往在公積金行政執法中細節問題需要向法制辦或相關部門請求法律援助；同時公積金行政執法后需要法院執行，由法院提供堅強的執行后盾；三是取得當地勞動部門的協助，協調勞動部門要求用人單位與勞動者簽訂勞動合同，并將企業為職工繳納公積金寫入勞動合同，作為職工維權的重要取證材料；四是與工商、稅務、社保等部門共享大數據，通過數據分析出沒有為職工建繳公積金的企業，以便主動出擊，有針對性開展行政執法。

（三）加強宣傳提高企業職工法律意識

通過開展線上線下公積金制度宣傳，讓廣大企業及職工了解和熟悉公積金制度、公積金政策、行政執法法律法規，理解公積金管理、服務水平、服務效率，擴大公積金制度的知曉度和影響力，增強企業自覺守法意識和職工維權意識，督促企業單位主動繳存公積金，并作為企業吸引和留住人才的重要手段；公積金行政執法部門提供暢通有效的維權渠道，讓職工合法權益得到主張，增強職工維權的主動性和積極性。同時，行政執法部門應通報典型成功執法案例，讓社會看到違反法律法規的嚴重后果，促使企業自覺守法，讓公積金管理工作真正走上法制化軌道。

（四）建立專門的執法部門和專業隊伍

一方面科學設置行政執法機構，最好是設置公積金行政執法專門部門，配備法律專業人才，保證執法部門的獨立性。公積金行政執法專門部門除被動受理職工關于單位不建不繳、少繳的檢舉和投訴外，還要主動作為，積極開展行政執法，擴大公積金制度覆蓋率，進一步鞏固公積金制度。另一方面，提高公積金行政執法人員素質，執法人員的素質決定了執法整個過程的準確性、規范性、嚴謹性，保證執法行為的公平和嚴肅。對法律專業人員的公積金行政執法進行專業有效培訓，讓其掌握足夠的專業法律知識和執法知識，既規范執法行為，又提高執法水平。

（五）分步驟階段開展公積金行政執法

面對經濟下行壓力，公積金行政執法不能根據執法法律法規一刀切，不整齊劃一，要根據當地經濟發展水平，企業經營發展狀況，開展分步驟分階段的行政執法，既要維護職工合法權益，又要維護社會穩定局勢。先期對企業效益好，經過履次催建催繳，企業仍不為職工建繳公積金的，堅決開展公積金行政執法；對企業步入正軌，收益逐步趨于穩定的，動員企業為職工按最低繳存比例建繳公積金，待規模經濟顯現或收益穩定后再提高公積金繳存比例；對企業經營不善，連續兩年或三年以上處于虧損的，可幫助企業出謀劃策，扭轉虧損局面，要求企業辦理緩交手續，待經營扭虧為盈后為職工開戶建繳或恢復繳存公積金。