善用人大“重磅武器”

陳波

在人大的權(quán)力譜系中，聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查等“常規(guī)武器”使用頻率高，而特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、罷免等則因剛性強而較少使用。近年來，我省麗水、云和、海寧等地人大積極探索，“激活”質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督職權(quán)，為加強和改進地方人大監(jiān)督工作提供了鮮活樣本。

質(zhì)詢“落地”，監(jiān)督加碼

2016年1月4日，《檢察日報》刊登《2015：人大監(jiān)督十大事例》，“給監(jiān)督加碼，浙江麗水首試質(zhì)詢權(quán)”赫然入選。《檢察日報》的入選理由是：“試”出了質(zhì)詢權(quán)的地方實踐之路，“試”出了人大剛性監(jiān)督分量。

詢問和質(zhì)詢，是人大及其常委會行使監(jiān)督職權(quán)的一個重要方式。我國憲法、組織法和監(jiān)督法等法律法規(guī)，對其作出了相應(yīng)規(guī)定。然而，作為一種相對剛性的監(jiān)督方式，質(zhì)詢在人大工作實踐中只有零星實踐，長期“遇冷”。

在此背景下，當(dāng)2015年7月22日召開的麗水市三屆人大常委會第二十九次會議上，沈明溫等9位市人大常委會委員提出質(zhì)詢案，要求就水閣污水處理廠排放不達(dá)標(biāo)問題向麗水經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)進行質(zhì)詢時，要不要接下這個燙手的“山芋”，成為擺在該市人大常委會面前的一道考題。

“質(zhì)詢案在我們麗水市是首次，全國各地人大也少有先例，我們是摸著石頭過河。”時任麗水市人大常委會秘書長朱山華說，質(zhì)詢案提出后，常委會領(lǐng)導(dǎo)班子在思想認(rèn)識上達(dá)成一致，并專門對辦理程序進行了深入研究。“要求被質(zhì)詢對象進行書面答復(fù)，并設(shè)置見面會和測評等環(huán)節(jié)。歸根結(jié)底一個目的，就是防止質(zhì)詢案辦理流于形式。”

對沈明溫等提出質(zhì)詢案的委員而言，這次啟用“非常規(guī)武器”也并非心血來潮。

2014年10月，麗水市三屆人大常委會第二十一次會議聽取和審議了市政府《關(guān)于全市“五水共治”工作情況的報告》后，共提出6個方面23條審議意見，其中明確要求：“加快水閣污水處理廠應(yīng)急池等工程建設(shè)”，“落實好污水處理廠污水達(dá)標(biāo)排放”。然而，在隨后組織的審議意見落實情況調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，污水處理廠污水達(dá)標(biāo)排放問題落實不到位。

“是該給監(jiān)督加碼了。”調(diào)研組成員的這一想法，得到了其他幾位常委會組成人員的認(rèn)同，大家萌生了提交質(zhì)詢案的念頭。

麗水市人大常委會組成人員第一次提出質(zhì)詢案，麗水市人大常委會首試質(zhì)詢權(quán)。被質(zhì)詢的政府部門，此前更是從未遇到過質(zhì)詢，但他們心里清楚：這次人大“動真格了，馬虎不得”。

“明確啟動水閣污水處理廠處理工藝提升改造工程，由市建設(shè)局具體落實，由市供排水公司具體實施，市發(fā)改委、開發(fā)區(qū)管委會、市環(huán)保局等部門配合，2015年9月確定提升改造方案、落實資金，2016年5月前完成項目前期，2017年5月前完成改造……”2015年9月1日，一份時間節(jié)點明確、整改措施具體、落實部門清晰的書面答復(fù)遞交到沈明溫等9位常委會組成人員手中。

2015年9月7日，麗水市人大常委會組織了質(zhì)詢案答復(fù)見面會，質(zhì)詢案的提出和辦理雙方進行“面對面”交流。在隨后進行的是否滿意表決環(huán)節(jié)，9位委員都投了滿意票。

“質(zhì)詢案提出后，開發(fā)區(qū)管委會和市政府方面的回應(yīng)是積極的，態(tài)度是誠懇的，這方面應(yīng)該予以肯定。”但沈明溫表示，這個“滿意”，僅僅是對于答復(fù)階段的滿意，更關(guān)鍵的在于下一步的整改落實。

2017年5月11日，水閣污水處理工藝的提升改造工程正式動工。2017年5月31日，應(yīng)急池通過竣工驗收。2017年6月23日，麗水市人大常委會又組織代表視察了水閣污水處理廠整改落實情況。

“質(zhì)詢不是‘挑刺找茬，而是人大和政府圍繞共同目標(biāo)進行的探索和實踐。”麗水市人大常委會相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)常規(guī)監(jiān)督手段遭遇“瓶頸”，人大常委會要有敢于創(chuàng)新、勇于擔(dān)當(dāng)，通過監(jiān)督手段和力度的不斷“升級”、“加碼”，確保重大民生問題取得實效。

“特調(diào)”發(fā)力，摸清“家底”

財政資金閑置和政府高額債務(wù)并存，國有固定資產(chǎn)閑置，政府“家底”不清，這是一些地方普遍存在的難題。

“云和是個小縣，面積、經(jīng)濟體量是麗水9個縣（市、區(qū)）中最小的。這些難題不破解，直接影響全縣發(fā)展、影響群眾對美好生活的追求。”云和縣人大常委會相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

如何找準(zhǔn)破解良方？

猶如陽光撥去迷霧，“特定問題調(diào)查”成為云和縣人大摸清政府“家底”的“利器”。

2014年，面對一邊債臺高筑，一邊存量資金“沉睡”不“醒”的局面，云和縣人大常委會決定啟用特定問題調(diào)查。

“人大要想有一線地位，就得要有一線作為。如何發(fā)揮一線作用？關(guān)鍵時刻就要敢用、善用一些非常規(guī)的剛性監(jiān)督手段，用足手中的權(quán)力，增強人大監(jiān)督的實效。”時任云和縣人大常委會主任、調(diào)查委員會主任的馬國華表示。

“特定問題調(diào)查”這一早在1954年憲法中即有明文規(guī)定，但在全國鮮有地方人大動用的監(jiān)督武器，一經(jīng)使用，便虎虎生威。

“牛刀小試”的2014年，盤活了數(shù)億元存量資金，解決了當(dāng)?shù)卣摹叭济贾薄保矘淞⒘颂囟▎栴}調(diào)查的權(quán)威。

2015年，云和縣人大常委會“趁熱打鐵”，啟動對該縣固定資產(chǎn)的特定問題調(diào)查，使得26.6萬平方米閑置建筑得到有規(guī)劃地再利用。

2016年初，該縣的政府“家底”基本摸清，縣政府根據(jù)縣人大常委會的調(diào)查結(jié)果、相關(guān)決議和提供的對策建議，起草國資國企改革方案，進行頂層設(shè)計，并于當(dāng)年6月成立國資運營服務(wù)中心，加強國資管理。

“特定問題調(diào)查是一項‘剛性監(jiān)督。法律規(guī)定，調(diào)查時，有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)提供必要的材料。” 云和縣人大常委會財經(jīng)工委主任任樂群說。

“以前做類似的資產(chǎn)調(diào)查，有些被調(diào)查部門、被調(diào)查對象不太認(rèn)真。但特定問題調(diào)查，權(quán)威性、獨立性、專業(yè)性都很強，大家都很配合。”在審計部門工作12年的云和縣審計局副局長魏唐華是特定問題調(diào)查專家組成員之一。他說，整個調(diào)查過程幾乎可用“暢通無阻”來形容。

2017年1月，云和縣委、縣政府出臺關(guān)于進一步深化國資國企改革的意見。借力于人大的“特定問題調(diào)查”，該縣新一輪國資國企改革正式啟動。

據(jù)公開資料顯示，全國人大及其常委會尚未成立過特定問題調(diào)查委員會，省級人大及其常委會也一直閑置這項權(quán)力，僅有市、縣級人大及其常委會偶爾使用特定問題調(diào)查。

云和的“破冰之旅”經(jīng)《浙江人大》雜志報道后，得到張德江委員長高度重視。委員長專門作出批示，要求全國人大財經(jīng)委、預(yù)算工委組成聯(lián)合調(diào)研組，了解云和縣采取特定問題調(diào)查這一監(jiān)督形式的情況。

2015年10月14日，全國人大常委會預(yù)算工委副主任蘇軍率調(diào)研組到云和縣就“云和人大特定問題調(diào)查”開展專題調(diào)研。調(diào)研組認(rèn)為，“特定問題調(diào)查形式產(chǎn)生的積極效應(yīng)，在全省乃至全國都具有深遠(yuǎn)意義，成為豐富基層政權(quán)建設(shè)的重要經(jīng)驗。”

“喚醒”權(quán)力，激發(fā)活力

在人大歷史上，聽取和審議工作報告、執(zhí)法檢查等，一直是人大監(jiān)督的“常規(guī)模式”。而質(zhì)詢、撤職、特定問題調(diào)查、撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定和規(guī)范性文件等等，則被認(rèn)為是“重磅武器”，一般不輕易使用。

長此以往，這些頗具剛性色彩的監(jiān)督手段，慢慢被“束之高閣”，成為“休眠”的權(quán)力。

以質(zhì)詢?yōu)槔?010年3月，全國人大常委會工作報告提出，“依法開展專題詢問和質(zhì)詢”。2010年6月24日，十一屆全國人大常委會第十五次會議分組審議2009年中央決算時，首次進行了專題詢問。自此以降，專題詢問在全國各地漸入佳境，而質(zhì)詢卻“鮮見蹤影”。

黨的十八屆三中全會的決定強調(diào)：“完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切。”

在浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院副教授徐珣看來，麗水市人大質(zhì)詢案的探索，為實現(xiàn)對人大質(zhì)詢權(quán)的功能激活奠定了實踐基礎(chǔ)。

“制度化的文本創(chuàng)設(shè)并不意味著制度的長成。從文本的制度走向?qū)嵶C的制度場域，有很多關(guān)鍵性環(huán)節(jié)需要落實，包括文本知識的普及、制度理念的認(rèn)同、實踐習(xí)慣的養(yǎng)成等。”徐珣指出，“麗水人大首試質(zhì)詢權(quán)”最重要的制度意義，在于使一種憲法性權(quán)力在地方性權(quán)力系統(tǒng)中得以落實，為憲法質(zhì)詢權(quán)的知識普及、理念傳播和地方性質(zhì)詢慣例的開啟奠定制度化實踐的基礎(chǔ)。

“基于這種實踐，可以樂觀地期待與質(zhì)詢權(quán)相關(guān)的一系列制度，在麗水人大乃至全國更多地方人大的未來實踐中得以深化和拓展。”徐珣表示。

“應(yīng)到26人，實到23人，表決結(jié)果：贊成23票，反對票沒有，棄權(quán)票沒有，一致通過。”隨著主持人話音剛落，會場內(nèi)掌聲響起。

2016年9月23日上午10：35，海寧市十四人大常委會第四十次會議作出了《關(guān)于組織農(nóng)戶剛需建房特定問題調(diào)查委員會并開展調(diào)查的決定》。這一時刻，也注定要載入海寧人大的歷史——特定問題調(diào)查在海寧市首次被喚醒。

2016年6月，江西省人大常委會表決通過《關(guān)于成立食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題調(diào)查委員會的決定》，開啟特定問題調(diào)查。人大制度觀察者田必耀認(rèn)為，“這是中國人大歷史上，省級人大常委會首次成立特調(diào)委”。

曾任全國人大常委會委員、內(nèi)務(wù)司法委員會副主任的陳斯喜曾撰文指出，“特定問題調(diào)查委員會這一程序一旦啟動，監(jiān)督就必須要有結(jié)果”，“組織特定問題調(diào)查委員會是一種有很大威力的、有效的監(jiān)督手段，是深化人大監(jiān)督的重要措施。遺憾的是，法律規(guī)定的這一易于取得成效的監(jiān)督手段，目前在實踐中卻得不到重視，使用得很少”。

“如果面對重大事件或問題的真相被遮掩和民意聲勢的無力，人大特定問題調(diào)查權(quán)總是‘打瞌睡，是不是離‘人大以實現(xiàn)人民的權(quán)力為己任的政治訴求更遙遠(yuǎn)呢？”在一篇文章中，田必耀這樣追問。

“張德江委員長對云和特定問題調(diào)查的批示，無疑給地方人大行權(quán)履職使用剛性監(jiān)督手段一個積極信號。”田必耀表示。

人大是國之重器，不鳴則已，鳴則擲地有聲。我們有理由期待，在未來的政治生活中，人大能夠理直氣壯地對政府官員提出質(zhì)詢，特定問題調(diào)查不再“冷場”，政府所花的每一分錢都有所交待，關(guān)乎百姓利益的每一項政策的出臺，都經(jīng)得起公眾的質(zhì)疑和推敲，經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗。