論依法治國與依規治黨有機統一的現實進路

萬高隆

(中共江西省委黨校 法學教研部， 南昌 330108)

中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱 《決定》)指出：“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”可見，依法執政本身就包括依法治國和依規治黨兩個方面的有機統一。2016年12月，習近平對全國黨內法規工作會議作出重要指示時指出：“必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。”黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內推動這項工作并取得明顯成效。黨的十九大再次強調了“依法治國和依規治黨有機統一”[1]22。這是中國特色社會主義法治道路的內在要求，是提高黨的執政能力和領導水平、推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要，也是實現中華民族偉大復興的重要保障。從中國語境來看，應當從理念、制度及實踐三個層面探索未來進路。

1 理念層面：認識依法治國與依規治黨的統一性

堅持依法治國與依規治黨有機統一，首先要在理念上澄清一些模糊認識，要求廣大民眾特別是黨員干部充分認識到依法治國與依規治黨是統一的，絕對不能把兩者割裂開來甚至把兩者對立起來。

1.1 正確認識黨的領導與依法治國的統一性

從依法治國的推動和保障來看，世界上政黨與國家的關系有兩種基本類型：黨國分離型和黨國一體型。多黨制的國家是典型的黨國分離型，每個黨派都為自身特定的集團利益而產生，政黨通過競選取得執政的合法性以實現自身的政黨利益，政黨利益與國家利益存在天然的沖突。中國共產黨是中華民族和中國人民的先鋒隊，其初心和使命就是為中國人民謀幸福，實現中華民族偉大復興。黨的利益與國家利益具有高度契合性、一致性。這種終極價值追求及先進性正是中國共產黨執政的合法性來源，正如黨的十九大報告指出的“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”[1]20。依法治國必須堅持黨的領導，這是中國特色社會主義法治道路的根本表現。

從黨領導法治的具體內容與方式來看，黨章和憲法都明確規定了黨必須在憲法法律范圍內活動。“三個統一”“四個善于”“四個環節”是黨的領導與依法治國關系的重要內容和基本要求。黨的依法執政包括“依據憲法法律治國理政”以及“依據黨內法規管黨治黨”兩個方面。這說明依法治國和依規治黨本身就是依法執政的兩大基本內容。“三個統一”的內容就包含了依法執政基本方式與依法治國基本方略的統一，黨的領導與權力機關、行政機關、司法機關、政協機關各自依法履行職能的統一，黨領導人民制定和實施憲法法律與黨在憲法法律范圍內活動的統一。“四個善于”就包含了善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志?！八拇蟓h節”中的首要環節是“領導立法”，即加強黨對立法工作的領導，使黨的主張上升為國家法律，與國家意志、人民意志相統一。體現黨的領導、人民當家做主與依法治國的高度統一。同時，“保證執法”“支持司法”“帶頭守法”等環節，一方面要求黨必須帶頭遵守憲法法律，另一方面要求黨組織必須保證執法機關依法公正執法，支持司法機關依法公正司法，實踐中存在一些領導干部干預執法司法的現象，與依法執政的理念是相悖的。

1.2 準確把握國家法律與黨內法規的統一性

國家法律與黨內法規在調整對象、規范內容及實施保障等方面有所不同。從黨內法規來看，一方面，約束范圍更廣。中國“黨管干部”的原則決定了黨員干部具有“雙重身份”: 既是一個黨員，又是一個公民。這樣就導致了行為的雙重性要求，即對于黨員干部存在雙重義務規范: 作為公民必須遵守憲法法律規范，這是第一性義務來源，與此同時，作為黨員干部必須遵守黨內法規，這是第二性義務來源。黨內法規約束的范圍就更加寬泛，不僅對行為有要求，而且對言論、思想信仰等方面有嚴格要求。另一方面，約束標準更高。黨內法規對黨員的要求比法律對公民的要求標準更高。這是由馬克思主義政黨的政治屬性決定的，就中國共產黨而言，其兩個先鋒隊性質決定了黨員干部的言行標準更高。對于普通公民來說，“法無禁止即自由”，黨員是公民中的先進分子、優秀成員，是社會主義事業的組織者、推動者、引領者，在思想、行為層面都要起到先鋒模范作用，不能僅僅停留在普通公民的要求，應當符合更高的標準。如對于普通公民而言，禁止通奸行為、提倡勤儉節約、樹立良好家風等都屬于道德評價范疇，而對于黨員干部來說則屬于紀律約束范圍。公民的出境旅游行為一般不從法律上加于限制，但黨員干部的出境行為必須在黨內法規層面加以限制性規定。公民的個人事項在法律上屬于個人隱私，但黨員干部的個人事項必須向組織報告，國家法律對于公民的參加迷信活動一般不做評價(構成犯罪的除外)，黨內法規對黨員干部的封建迷信活動必須加以約束，等等。再者，約束力量更深，國家法律最終是以國家強制力作保障的，黨內法規既要靠黨的紀律作保證，也要靠黨員干部內心的認同與堅守，主要還是依賴于內在的先鋒隊覺悟和對共產主義事業的忠誠。但從國家治理層面，國家法律與黨內法規具有一致性。

一是規范體系的一致性。《中華人民共和國立法法》規范的是國家法律的制定，《中國共產黨黨內法規制定條例》規范的是黨內法規和黨內規范性文件，被稱為黨內“立法法”。國家法律和黨內法規統一于中國共產黨依法執政的過程中。黨內法規體系與國家法律體系都是中國特色社會主義法治的重要內容，兩者統一于中國特色社會主義法治體系。

二是核心原則的一致性。從國內法規和國家法律的關系來看，紀法分開，紀在法前，紀嚴于法。但兩者體現的核心原則是一致的，即憲法至上的原則。一方面，黨內法規不得違反憲法，憲法處于統領和優先地位。另一方面，憲法是國家的根本大法，一切國家法律都必須以憲法為依據，依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政。

三是意志體現的一致性。國家法律體現的是人民的意志上升為國家意志，反映的是廣大人民的利益。黨內法規體現的是黨的主張，但中國共產黨的性質決定了黨沒有自己的利益，黨的利益和人民利益是完全一致的，“共產黨人同其他無產階級政黨不同的地方在于:一方面，在無產者不同的民族的斗爭中，共產黨人強調和堅持整個無產階級共同的不分民族的利益；另一方面，在無產階級和資產階級的斗爭所經歷的各個發展階段上，共產黨人始終代表整個運動的利益。”[2]285黨內法規是黨的基本理論、基本路線、基本綱領的具體體現，從根本上反映了最廣大人民的根本利益和意志，這就決定了黨內法規制度和國家法律法規的根本一致性。

2 制度層面：實現國家法律與黨內法規的有效銜接

2001年3月，全國人大常委會對外宣布我國已經形成了以憲法為統帥，由法律、行政法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系。2017年6月，《關于加強黨內法規制度建設的意見》明確指出，要完善以“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系。黨內法規制度體系和國家法律體系都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，建設中國特色社會主義法治體系，不僅要求國家法律體系內部以及黨內法規體系內部協調一致，而且要求國家法律和黨內法規之間相互銜接，避免各自為戰。

2.1 明確黨內法規制度與國家法律法規的規范對象

在中國語境下，黨和國家的治理體系包括依規治黨和依法治國兩個層面，依靠黨章黨規黨紀管黨治黨；依據憲法法律法規治國理政。但國家法律法規與黨內法規制度的規范對象是有差別的，國法調整的是社會關系，規范的是普通公民的行為，黨法調整的是黨內關系，規范的是黨員的行為。由于黨員與黨組織之間形成的一種特別權力關系，黨員的行為要求更加嚴格、寬泛。在制度規范的對象上各自不能越位。2016年，山西屯留一中高二年級班主任在學校放假日的中午聚餐并飲酒，采用AA制買單方式，由于當天縣里大多機關事業單位還是工作日，故當地紀委常委會決定責令年級組負責人公開作檢討，對其他人員進行集體約談并在全縣范圍通報。此事件引發社會廣泛關注，市紀委工作人員接受記者采訪時也表示這樣處理是有依據的。引發公眾質疑和爭論的焦點實質就在于其制度規范的對象是否正確，因為黨內制度是針對黨員而不是全體公民和全體公職人員?！侗O察法》的規范對象是行政機關公務員，也包括法律法規授權組織及依法接受委托組織的公務人員，如果22名教師中有非黨員的，則既不屬于黨內制度規范的對象，也不屬于行政監察的對象，如果存在違反紀律的行為，應當屬于《事業單位工作人員處分暫行規定》的規范對象，由事業單位或者其主管部門進行查處。

2.2 把握黨內法規制度與國家法律法規的調整內容

黨內法規制度與國家法律法規的調整內容是不同的。憲法和黨章都明確要求黨必須在憲法法律范圍內活動，黨組織和黨員都沒有超越憲法法律的特權。因此，各級黨組織制定的黨內法規制度都不得突破憲法法律的規定，甚至另搞一套制度來直接治理國家和社會，否則就不具有合法性和正當性，也不符合社會主義法治原則。

2.2.1 黨內法規制度不得直接設定和改變公民的法定權利和義務

國家法律法規可以規范全體公民法人和其他組織的行為，黨內法規制度只能規范黨組織的工作活動和黨員行為，黨內法規制度的邊界是調整黨內關系。一方面，不得直接對黨外群眾限制或剝奪權利、增加或減免義務，如不得減免企業依法納稅的義務；另一方面，雖然黨內法規制度可以對黨員提出更嚴格的要求，甚至居于特別權力關系需要放棄某些公民權利，但這一定不能超過限度，黨內法規制度不能以規范黨員行為的名義直接設定和改變公民的法定權利和義務，特別是人的基本權利。2017年2月，江西某縣縣委出臺《關于重申嚴禁縣副處級以上領導干部打麻將的通知》，作出了禁止在職副縣級以上領導干部在任何時間、任何場合以任何形式參與打麻將的規定，毋庸置疑，正風肅紀從“關鍵少數”抓起，這對轉變工作作風、提升工作人員精神狀態、防止權錢交易都具有重要意義，但這里面規定的“三個任何”就涉及到公民的基本權利，我國憲法規定了休息權屬于公民的基本權利，從法理上分析，休息權應當包括休整權、休假權、休閑權、安寧權。一種純粹娛樂的打麻將行為屬于休閑權，即勞動者可以通過積極行動或消極靜養等方式享受閑暇的權利，這是一種基本人權，地方黨委的制度不能加以剝奪。

2.2.2 黨內法規制度不得違反法律保留原則

法律保留原則是指凡屬于憲法法律規定的只能由法律規定的事項，則只能由法律作出規定。其本質就是劃清立法權和行政權的界限，規范行政自主性的邊界。《中華人民共和國立法法》規定了11個方面的法律保留事項，也就是說，這些事項只能通過制定法律來規范，不能制定法規、規章及其他規范性文件進行規范，也不能通過黨內法規制度加以規定。一直以來，紀委雙規的調查方式爭議較大，雙規的依據是1994年5月1日實施的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》，雙規時間后來被解釋為接受調查時間，一般為3個月，必要時延長1個月。限制人身自由的規定屬于法律保留事項，而長達4個月的限制人身自由缺乏憲法法律的明確授權。這只能是法治不健全時期的一種權宜之計和過渡性措施。在全面依法治國的新時代，必須要體現憲法的統一性和權威性。因此，通過制定《國家監察法》，賦予監察委員會監督、調查、處置權限，把雙規改為留置，監察與執法、司法機關實現有效銜接，使黨的主張成為國家意志，黨內法規制度與國家法律法規形成對接，體現了依規治黨和依法治國的有機統一，實現對公職人員監督“全覆蓋”。

2.2.3 黨內法規制度不得作出同國法相抵觸的規定

一方面，黨內法規制度不得對國家法律法規禁止的事項作出允許性規定，不得對國家法律法規授權的行為加以限制。比如，有的地方黨委以制度形式作出地方保護規定，黨員干部認為行政行為違法時不得提出行政訴訟等等；另一方面，黨內法規制度不得改變國家法律法規規定的標準，如有的地方為了吸引招商投資，以黨內法規制度的形式降低減稅免稅標準，降低法定行政許可條件或免除法定程序。黨內法規制度同國家法律相抵觸，突破法律底線，特別是地方制定的黨內制度與憲法和法律、行政法規相抵觸的情形比較常見，如一些地方黨委為了移風易俗，出臺制度來規范民間操辦酒席的管理辦法，明確了辦酒席的范圍、申報備案及相關處罰措施，把一些對黨員干部的嚴要求、高標準推廣到全社會的公民，雖然心懷良好初衷，但這明顯違反了黨在憲法法律范圍內活動的基本要求。

3 實踐層面：把握國家法律與黨內法規的相互協調

黨內法規制度同國家法律法規主要體現在立法、執法、司法、守法等方面協調一致，實現黨內法規制度與國家法律的有機統一，既要保證黨內法規制度的穩定性、權威性，又要維護憲法法律的權威性、統一性，在法治中國建設的進程中統籌推進依規治黨和依法治國。

3.1 把握違法行為與違紀行為的構成要件

從法理上講，無論是承擔民事責任、行政責任還是刑事責任，都必須具備構成要件，具體包括主體要件、客觀行為、主觀方面、損害結果及因果關系等。違紀行為同樣也應當具備相應的構成要件。與此同時，違法行為與違紀行為在構成要件時也是有差別的，不能混同，更不能相互替代。既不能以紀律責任替代法律責任，也不能以法律責任替代紀律責任，還必須正確區分違法行為與違紀行為的邊界。2017年2月，浙江省天臺縣洪疇鎮福丁村一位村民想參加村委會主任的競選，在村里微信群里(120多人)發了一個100元紅包，洪疇鎮黨委收到監督員舉報后，鎮黨委立即啟動了應急處置預案，鎮紀委、派出所等部門迅速聯動。公安機關依據《中華人民共和國治安管理處罰法》認定其構成賄選且情節嚴重，對該村民作出了行政拘留7天并處以500元的處罰，并在市、縣范圍內通報。從黨內法規制度層面分析，可以認定其行為是一種賄選，但從《治安管理處罰法》第二十三條的規定來解釋，情節嚴重應當是故意擾亂選舉秩序甚至造成選舉工作無法正常進行的。違紀行為與違法行為的構成要件必須準確把握與恰當運用。

3.2 把握執法行為與執紀行為的實施保障

黨內法規制度的實施方式不同于國家法律，黨內法規制度不得運用國家強制力保障實施，主要是依靠黨的紀律來保障實施；也不得作為行政機關的執法依據或司法機關的裁判依據；不得依靠行政權、司法權保證黨內法規制度的貫徹落實。換句話說，行政機關所執之法與司法機關所司之法都只能是國家法律法規，而不能是黨內法規制度。實踐中，有的行政機關和司法機關直接依據黨內法規制度作出影響行政相對人法定權利的行為，這種做法既損害了國家法律的權威，也損害了黨規形象。必須準確把握執法行為與執紀行為的實施保障。

參考文獻：

[1] 黨的十九大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2017.

[2] 馬克思恩格斯選集：第一卷[M].北京：人民出版社，1995：285.