三社聯動：城市社區治理中的策略變革
——來自昆明市L社區的治理經驗

李 達， 楊 金

(中共昆明市委黨校，昆明 650500)

一、問題的提出

按照基本邏輯來講，社區構成了社會的基本單元，是基層社會治理的基礎環節和重心所在。其在充分激發社會組織活力，提升社區服務水平，不斷滿足群眾多層次、多樣化需求等方面具有不可替代的作用，成為新形勢下基層治理體系與治理能力現代化過程中需要深入思考的現實問題。2013年，民政部、財政部聯合出臺《關于加快推進社區社會工作服務的意見》(民發〔2013〕178號)(以下簡稱“意見”)?！耙庖姟碧岢觯骸敖⒔∪鐓^、社會組織和社會工作專業人才聯動服務機制，探索建立以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐的新型社區服務管理機制?！盵1]然而，在推進“三社聯動”實際工作中，還存在一些不容忽視的困難和問題?，F階段，以何種形式實現社區、社會組織和社區工作專業人才三者的協同聯動，最終實現基層社會的“善治”，是一個不容忽視的重大現實課題。

自“三社聯動”在各地不斷試點開展以來，涌現出眾多的實踐探索和豐富的典型案例。基于文章架構和邏輯安排，本文選取昆明市L社區作為個案研究對象，探討其在推動“三社聯動”過程中的一些具體做法，并思考這些做法的主要思路，進而探討當前“三社聯動”實際的操作模式。昆明市L社區隸屬于W街道辦事處，W街道共有11個社區居委會，L社區為其中的一個管轄社區。在社區治理過程中，W街道辦事處始終把創新管理作為和諧社區建設的重點，按照“一社區一特色”的工作思路，結合社區特點，打造特色社區?，F階段，L社區設有為民服務站、衛生服務站、文體活動站、老年活動室、社區警務室、圖書閱覽室等站所。社區為民服務站為一站式服務廳，內設六個服務窗口，承擔勞動保障、民政救助、人口計生、公共衛生、醫療保障、城市環境、綜合治理等政府部門延伸的各類公共服務職能，為居民提供服務。昆明市L社區作為城市社區治理的一個范式，在基層治理工作中不斷開拓創新，打破原有體制和習慣的約束，在社區治理上取得了一定的成效，也積累了一定的經驗。

基于以上分析框架，本文通過例證昆明市L社區的實踐探索，著力搭建社會綜合管理平臺，探索可良性運轉的“三社聯動”機制。當前的城市社區治理問題是多種力量聯動參與治理的結果，概括為“三社聯動”機制。它包含兩個面向：一方面，當以國家公權力量有限治理的可能性前提下，傳統的政府包辦政策發生向公眾轉移的面向，促使國家公權力量不斷調試自身的角色，與社區、社會組織和社會工作專業人才共同合作，來推動城市社區向前發展；另一方面，當社區、社會組織和社會工作專業人才為了體現自身的話語權與國家公權力量的認可來實現自身發展，采取一系列的主動策略，與國家公權力量共同來進行城市社區治理。

二、現實與問題:城市社區治理工作中的實際阻隔

在推進“三社聯動”的實踐過程中，昆明市L社區通過探索建立“五位一體”的人才建設機制，探索“孵化器”模式，加大社會組織培育力度，走出了一條適合昆明市城市社區發展的參考模式與道路。但是就目前來看，“三社聯動”的模式普遍表現為社區、社會組織和社會工作專業人才三者之間的“非平衡互動”和“封閉式聯動”。三者的互動處于資源和能力均不對等的狀態，表現出互動的不平衡[2]。如前所述，相較之前的城市社區治理情況，昆明市L社區在探索建立“點—面結合”的人才建設機制以及加大社會組織培育力度等方面都有了明顯的改善與進步；昆明市L社區社會組織的管理隊伍正在不斷壯大與專業化，部分層面的治理成效不斷凸顯。但受整體治理因素的影響，昆明市L社區雖然在局部取得了明顯的效果，但在整體的持續推進方面卻并不十分滿意，成為新時期城市社區治理陷入若干困境的關鍵性因素。

(一)經費短缺：社區治理中的顯性因素

從資金來源來看，作為國家公權力量范圍內的基層治理組織，昆明市W街道L社區是由區財政全額供給的基層自治單位。在財政資金的預算與用途上，其主要承擔免費為社會組織提供空間設備、水、電、通信、網絡等日常辦公運行費用。作為社區內的社會組織，由于不屬于社區基層組織中的管理機構，其項目工作經費不納入財政預算與撥款的范圍內，主要由各社會組織自行解決，在社會組織的培育孵化、運行及社會工作專業人才隊伍建設過程中，因專項工作經費不足，導致社會組織在培育孵化社區社會組織的持續性及達到的效果方面受到局限，造成社區治理中的顯性因素較為凸顯，社區治理的難度較大。

(二)治理缺失：社區工作的現實瓶頸

受國家公權力量與社區治理主導力量的影響，城市社區治理政策的實施在稀釋傳統行政化、標準化色彩和功能的同時，并未推行具有高度社區居民認可的規則在城市社區實行，舊有的治理模式在逐漸松散的同時并未滿足新型治理制度的重構，導致社區管理層與社區居民對專業社會工作的認知度不夠高，參與度有待進一步加強，社區內各類社會組織力量薄弱的問題尤為凸顯。此外，社區居民委員會與社區居民對社區長遠發展與治理的構想和認知不夠，造成城市社區在綜合工作的治理推進中不可避免地遇到現實瓶頸障礙。

(三)力量式微：社區工作的內生障礙

當前社區社會工作人才隊伍建設相關工作在我國的研究與開展并未深入，對社區而言更是一個新的工作領域。目前社區有社會工作專業背景及取得社會工作執業資格證的人員數量較少，在開展專業化社會工作探索方面受到制約。有的社會組織開展工作的定位不準，對社會服務方向把握不夠準確。同時，隨著社會整體流動性的加強，一部分城市社區精英分子在城市快速發展的環境下有了更多選擇，導致一部分社區精英流失，城市社區治理的人力資源被變相掏空，城市社區工作人員的職位常常處于“懸浮”狀態，城市社區治理問題成了被空置化的邊緣地帶。

(四)機制懸?。憾喾嚼姹磉_不健全

從城市社區治理的未來轉型來看，社區治理越來越偏向于多方力量聯合參與社區治理。如此看來，社區、社會組織和社會工作專業人才“三社”表達機制的構建與完善有利于城市社區治理的穩定。隨著城市社區結構的日益分化，多元化力量注入社區的趨勢越來越明顯，使得原先固定下來的利益表達機制與城市社區新型治理化要求脫離，對“三社”利益表達機制的完善提出了全新的要求。在此背景下，一旦“三社”的利益表達機制受到封閉與損害，“三社”就會采取一些非制度的手段來實現自身的利益訴求，一些突發性事件及群體性事件時常發生，嚴重破壞了當地社區的穩定與生態環境，由機制“懸浮”帶來的多方力量整合難問題日益凸顯。

三、三社聯動：推進社區良性治理的策略行動

本文試圖通過“三社聯動”來解釋全面深化改革以來城市社區治理的新變革與發展邏輯問題。在具體操作上，擬結合社區工作實際，堅持創新驅動，努力做到先行先試，將社區建設、社工人才培養、社會組織培育有機結合起來，積極探索社區主導、實踐推動、嵌入發展及構建互動機制等具體實施途徑，以推進城市社區實現良性治理。

(一)社區主導：整體把控與落實執行

從根本而言，城市社區治理的核心主體是社區居民委員會，其作為自我管理、自我教育、自我服務的具體實踐者以及承擔社區公共事務運轉與管理的第一承接體。因此，發揮社區的自我發展能力便成為實踐“強政府—強社會”的社區治理路徑的關鍵所在[3]。在城市社區治理路徑的構建中，發揮社會主導的關鍵在于如何整體把控與落實執行各項方案與政策。要明確基層政府與城市社區各自的職責范圍，劃清職能邊界，屬于上級政府主控的事項范圍由其管控，科學規范推進行政權力下放，循序漸進地開展“強社擴權”的改革力度。同時，打破原有社區的機構設置，積極探索“機構設置綜合、管理扁平有效、運行機制靈活”的新型城市社區管理框架。從長遠來看，處于執行層的城市社區組織機構需要發揮其在社區治理中的主導性變革作用是趨勢所在，在政策執行、具體操作及成效反饋等方面都發揮著重要的作用。當然，無論是社區主導還是基層政府的適當介入，都要提升城市社區的自治能力，以此來推動社區機制改革工作的穩步發展，以期達到社區整體把控與落實執行的預設目標。

(二)實踐推動：優化社會服務與人才配置

城市社區是由眾多的社區居民構成，社會服務與社區人才是社區治理的重要載體，使城市社區居民和社會組織參與到社區治理中就可以實現城市社區良性發展。一是要優化社會服務。在得到社區認可后，按照“費隨事轉”原則購買社會組織服務，在不斷豐富社會服務內涵的基礎上促進社會人才資源優化配置。圍繞社區建設工作，以項目帶動為核心，引進社會組織，根據群眾需求，通過鏈接社會資源，培育孵化社區社會組織，促進社區服務功能的完善。開展特殊群體服務，如通過對低保對象、邊緣困難群體的幫扶，居家養老關愛老年及心理服務，殘疾人康復，失業人員再就業培訓等來化解社會矛盾。這些具體措施可以促進社區、社會組織、社會工作專業人才的互動機制與運作發展，逐步實現社區居民困有所助、難有所幫、需有所應。二是要強化人才配置。提升城市社區自治的主體素質和建設能力，關鍵在于人才。改進城市社區管理體制，要強化社區的人才配置。首先，要嚴格把控人才的選聘程序，把具有較高專業素質、較強工作能力和敢于實干的人才選到城市社區的治理中來。其次，要加強業務培訓，提高社區人才的能力與素質。城市社區管理人員存在年齡差異，在文化知識、工作能力上有所不同，對社區工作人員加強理論知識學習與管理實踐教育，可以使他們獲得更多的管理經驗，能夠有選擇地運用到工作中。最后，要獎懲分明，提高社區人才的工作熱情。在工作制度上要形成適當的激勵機制，建立科學的考評制度、完善考評措施與認定標準，切實落實有關獎懲的文件與制度，帶動社區人才更好地投入工作。

(三)嵌入發展：探索社會工作模式

與農村社區治理的模式不同，城市社區因所在治理場域不同，采取的具體操作方式有差異。從以往比較成功的城市社區治理經驗來看，采取嵌入式社會工作模式是一種比較有效的社區發展路徑，其主要聚焦實踐層面的社區規范與模式構建。具體如下：一是引導社會組織與社區達成合作共識。由社會組織定期派駐專職社工入駐合作社區，培育和發展社區自身的社會工作力量。二是建立完善社會工作督導制度。聘請專業機構對社會工作進行項目督導，對項目運行開展前、中、后期督導，確保體現項目的專業化服務水平[4]。三是借助高校、專業社會組織的資源優勢。通過構建綜合素質出眾的社會工作人才隊伍，對社區工作者定期開展專業培訓，以提升社工的業務知識和技能水平。四是拓展社區服務。以滿足群眾日益增長的多元化需求為目標，培育發展社區社會組織；加強對社會組織的宣傳，不斷擴大其社會影響力。同時，從現有社會工作基礎和格局出發，按照“靈活運作、管理規范”的原則，鼓勵社會組織通過合作和購買服務等方式來提升服務質量。五是拓寬資金來源，加大資金投入力度。社區要積極向上級部門申請專項資金，充分整合運用社會資源，將志愿服務落實到具體崗位和具體活動中，將志愿服務動態化和常態化有機結合，作為社區居民委員會工作的一種有效補充與完善。六是以社區為主導，探索為社區服務的“孵化器”模式。為社會組織免費提供空間設備、能力建設、信息資源、項目扶持、法律服務、管理咨詢、成長評估等服務，對于具有發展潛力的公益服務社會組織，通過免費提供辦公場地、專業團隊指導等方式縮短成長周期，使其快速孵化出殼、發展壯大。此模式不僅能豐富社區居民的業余生活，同時促進了社會組織的培育發展，為構建和諧示范社區提供了強有力的保障。

(四)機制構建：尋找社會組織發展新規范

具體來看，構建社區發展的良性互動機制可從以下幾個方面入手：一是創新社區治理方式，積極培育社會組織。在城市社區中，社區居民委員會在社區治理上發揮作用的能力有限，從長效發展來看不利于社區的發展。各種社會組織作為居民與社區之外的“第三方”注入力量，對于協調各方利益、構建社區和居民利益表達機制與溝通橋梁方面具有重要作用。社區社會組織的培育與成長有助于彌補個體利益訴求表達的不足與表達方式的理性化，使多元主體參與到社區治理中的成效凸顯。二是建立社區居民利益表達機制。拓展利益訴求渠道，是構建城市社區治理能力與治理能力現代化的關鍵突破口，也是社區穩定的重要舉措。從城市發展與社會治理的要求來看，理順政社之間的利益關系，構建良性互動機制，在一定程度上規避了突發性事件、群體性事件的發生，減少了國家公權力量與公民的沖突，同時能夠在最大限度上促進社區之間的內部團結。三是建立城市社區公共服務多元化參與機制。要擴大城市社區居民在社區治理公共事務中的話語權與參與權，使其能夠切實參與與自身利益相關的重大議題，能夠最大限度地表達自己的觀點和意見，形成一套成熟而行之有效的城市社區公共服務多元化參與機制，為不斷完善的社區互動機制構筑新的規范[5]。四是探索建立“點—面結合”的人才建設機制。一方面通過與省內若干高校深入合作，充分發揮高校機構專業培訓的資源優勢，對社區進行幫扶，主要是對社區工作者開展定期專業培訓，以幫助社區工作者提高專業技能。同時，對街道的社會工作人才隊伍進行實際的指導支持，幫助社區更好地進行科學治理。另一方面是建立問題解決機制，定期召開由社區、專業社會工作人才、高校專家、社會服務機構專家共同參與的會議，針對社區管理與服務、項目推進、社區社會組織工作開展的相關事宜及工作問題進行討論研究，共同商議和解決問題，保障各項工作順利開展，從而推進“點—面結合”的人才建設機制，不斷凸顯其實際作用。

四、結語

2017年10月18日，黨的十九大報告從一個大的方面再次重點提出“加強和創新社會治理”的論述。報告指出：“要加強社會治理的制度建設，完善社會治理體制，提高社會治理水平?！痹缭邳h的十八大以來，對如何加強基層社會管理服務創新，實現基層社會治理成效不斷凸顯就是一個治理的難題。在社會治理中，社區是綜合平臺，社會組織是發展依托，社會工作專業人才是實踐推動力量，“三社聯動”機制的構建不是簡單的要素組合，而是多元主體之間的互構與融合。因此，在實際工作的基礎上，通過探討社區主導、實踐推動、嵌入式發展、培育互動機制等四個方面相連接的“三社聯動”機制，是今后城市工作中科學把握社區、社會組織和社會工作專業人才隊伍各自的角色定位，探索如何建立三者之間高效聯動機制的良性路徑。總體來講，從“三社聯動”的角度來研究城市社區治理的路徑，只是一個比較理想的研究切入點，如何真正把城市社區治理好，還需要各地結合具體的實踐情況來進行周密部署和全面設計。只有通過不斷深入實踐與動態調整，才能有效實現城市社區治理中的策略性變革，讓城市社區不斷發揮其作為基層自治組織的作用，為構建和諧的城市社會治理格局貢獻力量。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國民政部.民政部 財政部關于加快推進社區社會工作服務的意見 [A/OL].(2015-07-08)[2017-09-08].http://www.mca.gov.cn/article/yw/shgzyzyfw/fgwj/201507/2015070850343.shtml.

[2] 李慧鳳.社區、社會組織、社工“三社聯動”的模式選擇與策略研究[EB/OL].(2016-03-15)[2017-09-25].http://www.chinanpo.gov.cn/700105/92412/newswjindex.html.

[3] 金天軍,張振波.鄉村社會治理路徑研究[M].北京:北京大學出版社,2016:221.

[4] 張云.公益創投項目中的社會工作督導研究:以Q項目和Y項目為例[D].南京：南京大學,2014.

[5] 耿曉彥.社區治理中的居民參與途徑研究[D].北京:中國人民大學,2008.