政府勘災(zāi)體系的近代轉(zhuǎn)變
——基于1936—1937年四川政府勘查旱災(zāi)的思考

敬淼春

(蘇州大學(xué) 社會學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

一、1936—1937年四川旱災(zāi)情勢分析

中國因區(qū)域的差異性和自然條件的復(fù)雜性，災(zāi)害發(fā)生十分頻繁。根據(jù)鄧云特《中國救荒史》統(tǒng)計(jì)，先秦時(shí)期發(fā)生災(zāi)害102次，秦漢時(shí)期約375次，魏晉南北朝時(shí)期619次，隋唐時(shí)期515次，兩宋時(shí)期(含遼、西夏、金)874次，元朝513次，明清時(shí)期2 132次[1]49-50。但是我們要明確鄧云特先生所統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于實(shí)際數(shù)字，歷史上發(fā)生的災(zāi)情次數(shù)遠(yuǎn)不止于此。如此看來，中國可謂是一個(gè)“多災(zāi)多難”的國度，立足于如此的國情，中國傳統(tǒng)社會的荒政也就“發(fā)達(dá)”起來。自先秦起，以“十二荒政”為代表的《周禮》顯示出政府已經(jīng)初步具備了荒政體系雛形，政府救災(zāi)體系逐步走向正軌。秦漢以后的王朝在救災(zāi)過程中，在西周以來荒政制度化傾向的基礎(chǔ)上，繼承《周禮》《管子》中的荒政措施，并有所發(fā)展，制度日趨完備，使荒政不斷走向程序化、制度化和法律化[2]14。而勘災(zāi)作為荒政體系中“報(bào)災(zāi)—勘災(zāi)—救災(zāi)”的固定程序，是政府采取救災(zāi)措施的重要依據(jù)，是政府荒政體系的重要內(nèi)容。

本文基于1936—1937年四川旱災(zāi)后四川省各級政府勘災(zāi)情況的系統(tǒng)考察，結(jié)合中國傳統(tǒng)社會時(shí)期政府勘災(zāi)的主要特征，闡述了政府勘災(zāi)體系在兼收傳統(tǒng)的同時(shí)逐漸走向近代化，進(jìn)而試圖分析中國荒政體系中政府勘災(zāi)體系的時(shí)代轉(zhuǎn)型。以1936—1937年為考察時(shí)段，以四川省作為考察區(qū)域，乃是基于兩方面的考量。

其一，在區(qū)域上，四川當(dāng)時(shí)旱情嚴(yán)重，災(zāi)情之緊急乃全國其他區(qū)域所未有，具有極強(qiáng)的代表性。根據(jù)鄧云特先生《中國救荒史》統(tǒng)計(jì)可知，上起殷商，下止民國二十六年(1937)，共計(jì)發(fā)生旱災(zāi)1 074次，民國建立26年以來共發(fā)生旱災(zāi)14次[1]50。公元1—19世紀(jì)，四川共發(fā)生30次旱災(zāi)，每百年約發(fā)生1.7次[1]52。根據(jù)第二歷史檔案館對1917—1939年的旱災(zāi)統(tǒng)計(jì)，僅22年間四川發(fā)生的大旱災(zāi)已達(dá)4次之多，占民國建立26年來全國發(fā)生14次旱災(zāi)的29%。從這些數(shù)據(jù)我們可以得知，進(jìn)入20世紀(jì)以后，四川“迎來”了在時(shí)間與空間上一個(gè)旱災(zāi)頻發(fā)的高峰段。據(jù)中國歷史第二檔案館對1917—1939年以來全國歷次重要災(zāi)害的統(tǒng)計(jì)，民國二十年(1931)時(shí)旱災(zāi)的破壞程度已進(jìn)一步加深，災(zāi)民已有衣食之憂，“宜賓璧山等處春旱，宜賓田土龜裂春收無望，璧山饑民掘取白泥為食”[3]1-6。1936—1937年的災(zāi)情尤甚，旱災(zāi)的發(fā)展范圍更廣、強(qiáng)度更大。民國二十五年(1936)四川巴縣發(fā)生大春荒，“蜀中連歲天災(zāi)流行，民不聊生久矣。本年復(fù)逢春荒，哀鴻遍野，慘不忍睹，草根樹皮取食殆盡，于羅掘俱窮中，乃掘白泥為食，泥土入胃既不滋養(yǎng)又不消化，終至腹脹而死，徒飲鴆止渴，以求生于暫時(shí)，其可憫之情狀為何如耶”[3]1-6。民國二十六年，“自廿五年七月迄今，四川因天久不雨，致釀成極嚴(yán)重之旱災(zāi)。災(zāi)區(qū)之廣逾百余縣，災(zāi)民達(dá)三千余萬，約占全省人口之半數(shù)，樹皮草根剝食殆盡，細(xì)土白泥亦以充饑。壯者散而之四方，老弱轉(zhuǎn)于溝壑流離失所，餓殍載道，傷心慘目匪可言喻，其嚴(yán)重情形，實(shí)為百余年來所見”[3]1-6。

其二，在時(shí)間上，此時(shí)間段乃抗戰(zhàn)爆發(fā)前期，四川即將成為全國抗戰(zhàn)的大后方、大基地，戰(zhàn)略地位凸顯。蔣介石曾在重慶發(fā)表《四川應(yīng)做民族復(fù)興之根據(jù)地》演講，將四川定為民族復(fù)興的根據(jù)地。蔣介石還言：“我們本部十八省哪怕丟了十五省，只要川滇黔三省能夠鞏固無恙，一定可以戰(zhàn)勝任何的強(qiáng)敵，恢復(fù)一切的失地，復(fù)興國家，完成革命?！盵4]在抗戰(zhàn)中，四川提供了近350萬人的兵源，占全國同期實(shí)征1 405萬余人的五分之一。四川是抗戰(zhàn)大后方的中心，是戰(zhàn)時(shí)陪都所在地，為抗戰(zhàn)出錢出糧占全國之冠。“尤其是1938年10月以后，黃河、長江、珠江中下游產(chǎn)糧區(qū)被日軍占領(lǐng)，沿海被封鎖，全國糧食供應(yīng)困難，前方將士和后方人民所需的糧食主要依靠四川供給。”[5]152-157這些是與四川省大旱后的恢復(fù)發(fā)展分不開的，也離不開政府的災(zāi)后勘查。

二、傳統(tǒng)時(shí)期政府勘災(zāi)體系的主要特征

在傳統(tǒng)社會的荒政體系中，勘災(zāi)是指官員查勘災(zāi)情、確定受災(zāi)分?jǐn)?shù)的過程，其結(jié)果是朝廷蠲折賦稅、實(shí)施賑恤的主要依據(jù)，也是救災(zāi)決策的重要參考。它事關(guān)國計(jì)民生，上關(guān)乎政府職能部門的運(yùn)轉(zhuǎn)，下關(guān)乎災(zāi)民的生死存亡。政府在勘查災(zāi)情中扮演的角色十分重要，正因如此，歷朝歷代對于荒政極其重視，而勘災(zāi)又是荒政體系的重中之重，是開展救荒的重要依據(jù)，通過唐代對災(zāi)情程度的劃分可了解其勘災(zāi)重要性。唐代發(fā)生災(zāi)荒后，地方官必須向中央報(bào)告災(zāi)情，再由中央或者地方政府委派官員巡視災(zāi)區(qū)和主持救災(zāi)工作。根據(jù)災(zāi)情的輕重，救災(zāi)的力度有詳細(xì)規(guī)定：“凡水旱蟲霜為災(zāi)害，則有分?jǐn)?shù)：十分損四以上，免租；損六以上，免租調(diào)；損七以上，課役俱免；若桑麻損盡者，各免調(diào)。若已役已輸者，聽免其來年?！盵6]從唐代的規(guī)定可以看出，受災(zāi)程度不同，救災(zāi)措施隨之不同，更加理解政府勘災(zāi)體系的重要性。明清是我國封建社會的最后階段，是中國傳統(tǒng)社會的大總結(jié)階段，在荒政體系上更是如此。“在救災(zāi)備荒等方面，明清兩代都有較為詳備的制度”[2]24，故而要總結(jié)傳統(tǒng)時(shí)期政府勘災(zāi)體系的主要特征，更當(dāng)著眼于荒政體系發(fā)展日趨完備的明清時(shí)期。

(一) 勘災(zāi)主體官僚化

中國傳統(tǒng)社會是一個(gè)官本位社會，以官為本，以官為貴，官僚作為政府勘災(zāi)體系的主體，在勘災(zāi)中占據(jù)著決定性地位并起主導(dǎo)作用。官員作為勘災(zāi)的主體，在勘災(zāi)中無疑具有雙刃劍的作用：一方面作為行政力量的代表，官員擁有統(tǒng)配資源、踏勘災(zāi)情的巨大權(quán)力，可以快速有效地調(diào)動多方力量查驗(yàn)災(zāi)情；另一方面，官員自身以儒學(xué)為主的文化知識要素構(gòu)成的單一性，導(dǎo)致其專業(yè)技能不足，不能契合勘查災(zāi)情的實(shí)際形勢。

如西漢成帝鴻嘉四年，“水旱為災(zāi)，關(guān)東流冗者眾，青、幽、冀部尤劇”，成帝接報(bào)后，“遣使者循行郡國”[7]318。使者來自于西漢朝廷內(nèi)部的官員，這些使者官員到了災(zāi)區(qū)后根據(jù)勘災(zāi)的結(jié)果來作出對策：“被災(zāi)害什四以上，民貲菜不滿三萬，勿出租賦。”[7]318到了元代，官員仍然是勘災(zāi)隊(duì)伍構(gòu)成人員的主體，倘若地方官不能及時(shí)勘查和如實(shí)上報(bào)災(zāi)情，將追究其責(zé)任：“諸郡縣災(zāi)傷，過時(shí)而不申，或申不以實(shí)，及按治官不以時(shí)檢踏，皆罪之。”[8]到了明代，明太祖朱元璋嚴(yán)令各級官員“當(dāng)恤民”，從報(bào)災(zāi)檢災(zāi)到各種救濟(jì)均作出具體規(guī)定。如洪武十八年規(guī)定，凡有災(zāi)荒而官司不報(bào)，則許本地百姓申訴，朝廷嚴(yán)格查處，“極刑不饒”，從而將官員作為勘災(zāi)的主體，明確了官員在勘災(zāi)體系中的重要作用和責(zé)任所在。洪武二十六年規(guī)定檢災(zāi)(勘災(zāi))程序，進(jìn)一步追加官員的主體責(zé)任：“凡各處田禾遇有水旱災(zāi)傷，所在官司踏勘明白，具實(shí)奏聞。仍申合于上司，轉(zhuǎn)達(dá)戶部，立步具奏?！盵9]永樂二十二年，“令各處災(zāi)傷，有按察司處，按察司委官。直隸處，巡按御史委官，會同踏勘”[9]?？辈闉?zāi)情的官員日益位高權(quán)重。發(fā)展到明中期以后，勘災(zāi)之責(zé)主要由巡按來承擔(dān)[10]。到了清代，官員在勘災(zāi)體系中的地位和責(zé)任進(jìn)一步明確，而且居于主體責(zé)任的都是封疆大吏，地位更隆，“地方被災(zāi)，督撫巡按即行詳查頃畝情形具奏”[11]。一方面是政府出于重視勘災(zāi)的考量，另一方面反映出清代災(zāi)害頻繁，已經(jīng)嚴(yán)重危害國計(jì)民生，政府通過加強(qiáng)官員在勘災(zāi)體系的主體作用來表達(dá)對救災(zāi)的重視。雍正五年(1727)規(guī)定：“沿河州縣，遇有被淹之處，令地方官會同河員，親歷確勘被淹情由，據(jù)實(shí)通報(bào)。如有隱匿民災(zāi)者，照報(bào)災(zāi)怠玩例議處；查報(bào)不實(shí)者，照溺職例議處?！盵11]乾隆十六年(1751)進(jìn)一步規(guī)定：勘災(zāi)人員只能由各受災(zāi)地區(qū)最高長官總督和巡撫從地方的道、府、廳等中級行政長官中挑選委派，親赴受災(zāi)地區(qū)，率災(zāi)區(qū)州縣長官勘查災(zāi)情，“不得徒委州縣”[12]。

從上述不難看出，在傳統(tǒng)社會時(shí)期，勘災(zāi)作為救災(zāi)的前提是十分重要的一項(xiàng)程序，而基于中國大一統(tǒng)的國家結(jié)構(gòu)和中央集權(quán)的權(quán)力體制，居于勘災(zāi)主體地位的無疑是各級政府和政府官員。官員作為勘災(zāi)體系中人員構(gòu)成的主體，是中國社會的必然選擇，是中國行政權(quán)力支配下社會的特定產(chǎn)物。

(二) 勘災(zāi)方式簡單化

在傳統(tǒng)時(shí)期的勘災(zāi)體系中，方式可以用簡單化概括。其簡單化具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面，這兩個(gè)方面既是勘災(zāi)工作的兩個(gè)短板，也可以說是中國傳統(tǒng)時(shí)期荒政體系所不得不面對的、對救荒起阻礙作用的兩個(gè)短板。

其一，由于災(zāi)區(qū)與權(quán)力核心區(qū)在空間上相隔較遠(yuǎn)，缺乏即時(shí)通信，耗時(shí)太久而貽誤時(shí)機(jī)。在歷史時(shí)期的中國，上至先秦，下到明清，縱使處于分裂時(shí)期，各個(gè)政權(quán)的管控范圍至少是今一省或數(shù)省范圍，更不必說長期處于大一統(tǒng)的時(shí)期。如果災(zāi)情發(fā)生在京畿附近，地方災(zāi)情上達(dá)朝廷更為迅速，朝廷能夠及時(shí)派員勘災(zāi)，但是根據(jù)竺可楨先生對公元1—19世紀(jì)中國災(zāi)荒在空間上的統(tǒng)計(jì)，可知河北發(fā)生災(zāi)荒164次，山東118次，山西62次，河南173次，江蘇151次，江西75次，浙江104次，福建37次，湖北84次，湖南63次，陜西77次，甘肅33次，四川24次，廣東7次，云南25次，貴州5次[1]51。結(jié)合公元一世紀(jì)(兩漢之際)后政治核心區(qū)的轉(zhuǎn)移可知，政治中心整體上逐步從關(guān)中、中原地區(qū)轉(zhuǎn)移向北方地區(qū)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，中國災(zāi)荒的發(fā)生地區(qū)在空間上以南方地區(qū)居多，大都距離政治核心區(qū)較遠(yuǎn)，而勘災(zāi)、救災(zāi)在乎時(shí)效，空間上的遠(yuǎn)距離決定了報(bào)災(zāi)及勘災(zāi)的耗時(shí)性、困難性。以報(bào)災(zāi)為例，災(zāi)荒發(fā)生之后，民間往往秋訴夏澇，冬訴秋旱，報(bào)災(zāi)總在收獲之后，政府難以核實(shí)，以致“拒之則不可，聽之則難信”。宋太宗淳化二年規(guī)定：“詔荊湖、江、淮、兩浙、四川、嶺南管內(nèi)州縣訴水旱，夏以四月三十日，秋以八月三十日為限。自此遂為定制?！盵13]我們可以看出空間上的遠(yuǎn)距離會導(dǎo)致上報(bào)災(zāi)情的延遲，時(shí)間的延遲又會引起災(zāi)情的變化，災(zāi)情變化進(jìn)而影響政治核心區(qū)對勘災(zāi)和救災(zāi)的決策工作。這點(diǎn)同樣適用于政府的勘災(zāi)工作，政府勘災(zāi)后須將災(zāi)區(qū)信息匯總上報(bào)朝廷，以供其決策，然而空間上相隔較遠(yuǎn)這一不可抗因素終會影響救災(zāi)的時(shí)效性。

其二，勘災(zāi)方式程序僵化，缺乏靈活。隨著荒政體系的完善，荒政呈現(xiàn)出制度化、程序化、法律化。荒政體系的完善可以說是形成一個(gè)救荒的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，能夠在第一時(shí)間啟動救災(zāi)工作，將災(zāi)害造成的損失降到最低。但程序的完善并不一定意味著效率的提高，荒政體系逐漸程序化后，報(bào)災(zāi)—勘災(zāi)—救災(zāi)成為機(jī)械而絕對化的程序，災(zāi)區(qū)的地方官員往往“固守成法”而不及時(shí)勘災(zāi)，不敢承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而相機(jī)決斷，“其遇兇荒水旱，民餓莩相枕藉，茍上無賑貸之令，雖良有司亦坐守鍵閉，不敢發(fā)升合以拯其下”[14]。只能上報(bào)災(zāi)情之后等待朝廷派員勘災(zāi)，又因?yàn)槿狈磿r(shí)通信能力和空間距離的制約，等走完荒政體系的法定程序，最佳的勘災(zāi)、救災(zāi)時(shí)機(jī)已錯(cuò)過，可以說程序機(jī)械化、絕對化制約了勘災(zāi)的高效率和靈活性。

對于當(dāng)時(shí)荒政體系的程序僵化，有人言道：“嘗見往時(shí)州縣賑濟(jì)，動以文法為拘，后患為慮。部院之命未下，則撫按不敢行；監(jiān)司之命一行，則府縣不敢拂。不知救荒如救焚，隨便有功，惟速乃濟(jì)。民命懸如旦夕，顧乃文法之拘，欲民之無死亡，不可得也。朝廷雖捐百萬之財(cái)，有何補(bǔ)哉？”[15]159等到了清朝乾隆年間，為了加強(qiáng)勘災(zāi)的時(shí)效性，朝廷根據(jù)當(dāng)時(shí)的條件制定了最快的勘災(zāi)方法。乾隆五年定為“按限勘明”，使勘災(zāi)期限的制度用語更加精準(zhǔn)和貼切，符合實(shí)際，“勘災(zāi)限期定以四十日為限，將限一月內(nèi)察明句，改為按限勘明”[11]。修正后的制度更具機(jī)動性及靈活性，勘災(zāi)進(jìn)程更為便捷。

(三) 勘災(zāi)內(nèi)容固定化

中國傳統(tǒng)社會是一個(gè)農(nóng)業(yè)為主體的社會，政府以農(nóng)立國，政府的運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠農(nóng)業(yè)土地稅、人頭稅為主體的財(cái)政體系的支撐，故而政府的勘災(zāi)內(nèi)容主要涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域；而且由于中國兩千多年來農(nóng)本思想固化，勘災(zāi)內(nèi)容逐漸固定化。政府對于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的勘查，踏勘核實(shí)只涉及被災(zāi)人戶姓名、田地頃畝、房屋、耕牛等基本情況以及該征稅糧數(shù)目，出于這樣的考慮是為災(zāi)后朝廷蠲折賦稅、實(shí)施賑恤提供依據(jù)，并防止地方官虛報(bào)災(zāi)傷、弄虛作假，以權(quán)謀私、滋生貪腐。

明朝洪武二十六年規(guī)定檢災(zāi)(勘災(zāi))程序：“凡各處田禾遇有水旱災(zāi)傷，所在官司踏勘明白，具實(shí)奏聞。仍申合于上司，轉(zhuǎn)達(dá)戶部，立步具奏。差官前往災(zāi)所覆踏是實(shí)，將被災(zāi)人戶姓名、田地頃畝、該征稅糧數(shù)目，造冊繳報(bào)。本部立案開寫災(zāi)傷緣由，具奏?！盵9]朱元璋將田禾等農(nóng)業(yè)要素列為勘災(zāi)的主要內(nèi)容，還囊括了人戶姓名、田地面積數(shù)、稅負(fù)數(shù)額等，以登記造冊的方式文本化，進(jìn)而上奏朝廷。

到了清代，勘災(zāi)內(nèi)容仍以農(nóng)業(yè)為主，但是更加細(xì)致、公平。政府勘災(zāi)重點(diǎn)考察農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)而政府的救災(zāi)也當(dāng)以農(nóng)業(yè)為主。隨著時(shí)代的發(fā)展和各種“潛規(guī)則”的出現(xiàn)，許多地方上的權(quán)貴勢力利用政府勘災(zāi)之機(jī)，謊報(bào)災(zāi)情，以圖謀政府救助。這種不良現(xiàn)象逐漸引起了政府的重視，到了乾隆十二年十二月議準(zhǔn)：“查災(zāi)賑雖按畝計(jì)算，但未經(jīng)升科之地，不能按畝報(bào)災(zāi)，而實(shí)有被災(zāi)戶口，無業(yè)貧民者亦令查明一體賑恤，并不在地畝有無?！盵16]后來對田土的勘查更加細(xì)化，體現(xiàn)了政府對農(nóng)業(yè)的重視：“曉諭各災(zāi)戶，將被災(zāi)田畝，自用竹簽，插立田界，開注號段畝分姓名?！盵15]744這就保證了政府勘災(zāi)的公平性，保障了下層民眾的利益，更加穩(wěn)固農(nóng)業(yè)社會和國家的長治久安。

傳統(tǒng)時(shí)期政府勘查因?yàn)槭艿街R水平和技術(shù)條件的限制，在勘災(zāi)內(nèi)容固定化的同時(shí)，對固定內(nèi)容的勘災(zāi)還停留在定量分析階段，勘災(zāi)流于表象，災(zāi)情信息大都粗陋凌亂、不夠細(xì)致，進(jìn)而導(dǎo)致決策層缺乏對災(zāi)情的系統(tǒng)分析，影響到后續(xù)的救災(zāi)工作。

三、近代以來政府勘災(zāi)體系的新變化

近代國家在救荒中承擔(dān)的責(zé)任和扮演的角色亦是其建立合法統(tǒng)治秩序的根基，故政府在救荒中毫無疑問占據(jù)著主導(dǎo)，具有不可推卸的責(zé)任。政府理所當(dāng)然地在荒政的法定程序——勘災(zāi)中占據(jù)著主導(dǎo)，但是這樣的政府主導(dǎo)不同于傳統(tǒng)時(shí)期的“大政府、小社會”模式下政府包攬一切，決定一切，而是政府與社會溝通協(xié)調(diào)，政府統(tǒng)籌全局，社會負(fù)責(zé)專門業(yè)務(wù)，二者充分利用自身?xiàng)l件發(fā)揮優(yōu)勢。

(一) 勘災(zāi)主體多元化

近代以來，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的行政模式對人們有著深刻的影響，政府仍具有配置資源的巨大權(quán)力，另一方面政府開始具有近代國家的職能，如科技、防災(zāi)等職能逐步明確，各項(xiàng)專門性人才納入政府體系。立足于這樣的時(shí)代背景和國情形勢，雖然在勘災(zāi)的人員構(gòu)成上不再是純粹官僚化，但是政府仍然居于主體地位，進(jìn)而輔之以專門人才。政府在勘災(zāi)體系中仍然扮演著統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方的角色。

1936—1937年四川發(fā)生大旱災(zāi)后，時(shí)任四川省政府主席劉湘親自作出批示，要查驗(yàn)災(zāi)區(qū)災(zāi)情輕重：“縣長覽：查水旱災(zāi)各縣，經(jīng)本府派員會同各該縣長依照勘報(bào)災(zāi)款規(guī)程復(fù)勘報(bào)核在案，關(guān)于各該縣災(zāi)情重輕，如何設(shè)法救濟(jì)……仰將復(fù)勘災(zāi)情，迅速具報(bào)候核，勿得宕延，致失時(shí)效為要，主席劉湘世民印?！盵17]在這份電報(bào)中，可以分析出當(dāng)時(shí)勘災(zāi)仍以政府為主體，由省政府派員會同地方官員勘查災(zāi)情，但是劉湘所說的“派員”具有了很大的靈活性，按照習(xí)慣理解，派員應(yīng)當(dāng)是派遣行政官員，但也可以是省府專門負(fù)責(zé)勘災(zāi)工作的業(yè)務(wù)人員。我們可以從當(dāng)時(shí)四川省政府派出的勘災(zāi)人員發(fā)回的災(zāi)情電報(bào)來論證。“委員于六月八日馳抵廣漢，立即會同縣長克日督率區(qū)長技士，親赴各區(qū)，實(shí)地復(fù)勘，逐一詳查，計(jì)共查勘三日?！盵18]4-6這里的“技士”是具備勘災(zāi)技能的專門性人才，而且屬于政府管控，由政府調(diào)配，更加明確了政府統(tǒng)籌全局、專業(yè)人才參與勘災(zāi)的角色?！氨靖幻骓槕?yīng)人民請求，禁屠祈雨，并排農(nóng)業(yè)技士觀天性，分赴各地實(shí)際調(diào)查災(zāi)況?！盵18]4-6

在勘災(zāi)體系中，也應(yīng)當(dāng)看到非官方人員的重要作用。在傳統(tǒng)時(shí)期的荒政體系中，非官方人員扮演了重要角色，但是主要體現(xiàn)在救災(zāi)方面，勘災(zāi)之時(shí)政府與之溝通聯(lián)系不強(qiáng)。近代以來，傳統(tǒng)的行政模式還留有痕跡，所謂“皇權(quán)不下縣”的社會結(jié)構(gòu)仍很穩(wěn)固，在行政權(quán)力難以滲入的基層社會，非官方人員如地方士紳則發(fā)揮著重要作用。災(zāi)害發(fā)生后，許多政府來不及顧及之處，大都由災(zāi)害發(fā)生地的士紳扮演了政府的角色。1914年四川發(fā)生旱災(zāi)后，許多縣區(qū)信息不通，倉儲不足，鹽亭縣士紳王用楫等自行勘災(zāi)救濟(jì)，得到了時(shí)任巡按使的關(guān)切，進(jìn)而推廣“通令各屬查報(bào)在案，該紳等熱心桑梓應(yīng)集合地方紳富，各破私囊共籌救濟(jì)良策以期有備無患，是所至望，切切為批”[19]。

(二)勘災(zāi)方式科學(xué)化

勘災(zāi)方式的科學(xué)化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一為勘災(zāi)信息的上傳下達(dá)逐漸科學(xué)化，運(yùn)用當(dāng)時(shí)先進(jìn)的通訊工具以保證勘災(zāi)的時(shí)效性；二為新式交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)極大改善了跨區(qū)域長途空間距離給勘災(zāi)工作帶來的阻礙；三為具體的勘災(zāi)工作方式科學(xué)化，運(yùn)用科學(xué)手段勘災(zāi)、查災(zāi)和驗(yàn)災(zāi)。

其一，隨著無線電、電磁技術(shù)的引入，電報(bào)、電信技術(shù)成為當(dāng)時(shí)的即時(shí)通訊。相比傳統(tǒng)時(shí)期依靠人力傳遞信息，其速度不可謂不快，效率不可謂不高。1936年四川大旱之后，民國二十五年九月二十八日，四川省府主席劉湘下令各級政府開展勘災(zāi)工作，十月十九日，時(shí)隔21天地方政府就給省府呈報(bào)了詳細(xì)的勘災(zāi)信息——《呈復(fù)奉令會勘縣屬各區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)曾受旱災(zāi)確實(shí)情形案》[20]。這里的21天不是從上報(bào)災(zāi)情到等到政府派員勘災(zāi)的間隔期，而是上報(bào)災(zāi)情后到勘災(zāi)工作完成的間隔期，雖然耗時(shí)20多天，但是相比于傳統(tǒng)時(shí)期已經(jīng)有很大的進(jìn)步。除政府的勘查災(zāi)情外，在大旱災(zāi)下許多報(bào)刊紛紛開辟專欄與特輯關(guān)注災(zāi)情，極大地改善了傳統(tǒng)社會時(shí)期大災(zāi)后信息傳播的延遲性、滯后性和不透明性，提高了各方力量在災(zāi)害面前的行動效率，如《四川災(zāi)情專欄：四川旱災(zāi)之悲慘報(bào)告》《各省災(zāi)情續(xù)志》《各縣之旱災(zāi)》《四川經(jīng)濟(jì)：川災(zāi)特輯》等。報(bào)道四川旱災(zāi)的刊物很多，視角與關(guān)注領(lǐng)域亦有所不同，但是都集中于報(bào)道四川旱災(zāi)，一改傳統(tǒng)時(shí)期信息不暢的弊病。

其二，新式交通設(shè)施的建設(shè)極大解決了跨區(qū)域長距離給勘查帶來的困難。有學(xué)者曾言：“最能象征十九世紀(jì)全球性轉(zhuǎn)變的東西，就是鐵路了?！盵21]20世紀(jì)30年代以后，中國鐵路聯(lián)運(yùn)與鐵路運(yùn)輸事業(yè)快速發(fā)展，“國內(nèi)聯(lián)運(yùn)旅客人數(shù)呈快速上升，1930年為82 360人，1931年上升到266 029人，增加了3.26倍”[22]。交通條件的改善對政府勘災(zāi)作出了重大貢獻(xiàn)，地方災(zāi)區(qū)上傳災(zāi)情后，上級相關(guān)職能部門派員踏勘災(zāi)情時(shí)，乘鐵路可快速抵達(dá)災(zāi)區(qū)，提高勘災(zāi)效率。在近代時(shí)期，鐵路建設(shè)剛剛起步，鐵路難抵許多偏遠(yuǎn)地區(qū)和基層地區(qū)，但是各大區(qū)域中心之間交通條件的改善突破了原有空間距離對勘災(zāi)的限制，在勘災(zāi)方面具有卓遠(yuǎn)的意義。

其三，勘災(zāi)主體的多元化，勘災(zāi)專業(yè)性人才的增多，勘災(zāi)方式的科學(xué)化，包括勘災(zāi)理念、勘災(zāi)設(shè)備的科學(xué)化，最終體現(xiàn)在勘災(zāi)的結(jié)果上。1936—1937年四川旱災(zāi)勘察工作運(yùn)用了氣象學(xué)、地理學(xué)等諸多知識，根據(jù)氣象、地理等知識體系來考察災(zāi)情，勘災(zāi)人員運(yùn)用科學(xué)方法來判定、分析災(zāi)情，“縣屬土質(zhì)不等，地勢高低不一，堰水衰旺各別，局部遍災(zāi)，仍甚嚴(yán)重”[23]21-22，“前經(jīng)技士查勘屬實(shí)者，如第二區(qū)小漢鎮(zhèn)所屬沿河兩岸，連山鎮(zhèn)所屬石門堰，嘉池堰，新興鎮(zhèn)所屬四道橋柑子園，和興鎮(zhèn)所屬秦家渡，第三區(qū)永豐鎮(zhèn)所屬李家堰，興隆鎮(zhèn)所屬紅花堰東禪寺，金輪鎮(zhèn)所屬沿河兩岸，或系堰水不足或系地勢高燥，或系土質(zhì)過劣，或系無右塘堰。均水量缺乏栽插僅及十分之六，田中作物，且不暢茂”[23]21-22。從勘災(zāi)得出的結(jié)果不難看出，勘災(zāi)不再流于表象，更加科學(xué)化系統(tǒng)化，數(shù)據(jù)更具說服力。

(三) 勘災(zāi)內(nèi)容多面化

近代以來，新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，但是農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并未改變，故而勘災(zāi)的內(nèi)容仍以農(nóng)業(yè)為主，但是以農(nóng)業(yè)為主不是傳統(tǒng)時(shí)期的勘災(zāi)內(nèi)容固定化。以農(nóng)為主不同于傳統(tǒng)社會以農(nóng)為本，以農(nóng)為本更側(cè)重于政治領(lǐng)域的考量，是國家層面的意識形態(tài)產(chǎn)物，是傳統(tǒng)時(shí)期政府的統(tǒng)治理念。近代以來，中國引入西方政府職能體系，政府職能逐漸完善，涉及經(jīng)濟(jì)、文教、軍事、外事、衛(wèi)生等，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域作為經(jīng)濟(jì)職能部門的管理范圍，以農(nóng)為主更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的考量，是國家政府職能的要求，是近代時(shí)期政府部門職能完善、健全的產(chǎn)物。故而勘災(zāi)內(nèi)容更加多面化，其多面化在于一體多面，農(nóng)業(yè)為體，對農(nóng)業(yè)中或農(nóng)業(yè)外的各個(gè)面都詳細(xì)勘查，不再拘泥于傳統(tǒng)時(shí)期的田畝、人口、稅負(fù)等領(lǐng)域。我們可以從四川旱災(zāi)發(fā)生后四川省政府派員到災(zāi)區(qū)勘災(zāi)，要求特派員重點(diǎn)勘查的災(zāi)情來了解勘災(zāi)的內(nèi)容：“特派李春團(tuán)為該縣勘災(zāi)委員會會同該縣長，親赴災(zāi)區(qū)切實(shí)履勘，務(wù)將被災(zāi)地區(qū)面積，收獲分?jǐn)?shù)，及非賑不能自存之災(zāi)民數(shù)目，并自救能力如何，詳實(shí)會呈一案?！盵18]4-6從電報(bào)內(nèi)容可知，勘災(zāi)內(nèi)容包括災(zāi)區(qū)面積、收獲分?jǐn)?shù)、災(zāi)民狀況以及災(zāi)民受災(zāi)自救能力，乍看與傳統(tǒng)時(shí)期的勘災(zāi)內(nèi)容并無不同，但是從電報(bào)中我們可以知道災(zāi)區(qū)已經(jīng)成立有專門勘災(zāi)的委員會，且要求勘災(zāi)務(wù)必詳細(xì)，不難看出政府勘災(zāi)在內(nèi)容上逐漸多面化。

首先，對農(nóng)作物勘查多面化?！凹际俊痹诳睘?zāi)的同時(shí)，還扮演著未雨綢繆的角色。四川工程師考察團(tuán)曾于旱災(zāi)前調(diào)查四川省農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，得出四川省每畝水田均可產(chǎn)稻二石以上，種麥之旱田，每畝約產(chǎn)一石五斗，至山地旱地所產(chǎn)之玉蜀黍、粟、高粱等每畝最多產(chǎn)量亦只一石五斗，甘蔗則每畝少至一石。政府勘災(zāi)內(nèi)容的最大轉(zhuǎn)變就是對農(nóng)作物的考察多面化、細(xì)致化，不再像傳統(tǒng)時(shí)期勘災(zāi)以田畝收成為主那樣籠統(tǒng)、模糊。

其次，對受災(zāi)區(qū)勘查多面化。傳統(tǒng)時(shí)期的政府勘災(zāi)體系由于受到技術(shù)條件的制約，對受災(zāi)區(qū)受災(zāi)程度的勘查經(jīng)常模糊化，總以大范圍地區(qū)以概之，缺乏系統(tǒng)全面的分析，難以真正做到區(qū)分輕重緩急。到了近代時(shí)期，政府勘查受災(zāi)地區(qū)更加細(xì)致化。以四川巴縣災(zāi)后勘查為例，巴縣自民國二十五年入秋以來久旱不雨，小春時(shí)的收獲僅有三成，可播種耕地則不足一成，被災(zāi)耕地共達(dá)49萬余畝，約占全部耕地八成，災(zāi)民達(dá)11萬余戶62萬余人，占全縣戶口約七成，現(xiàn)存糧食計(jì)有谷15萬石、雜糧8萬石，僅足敷全縣四旬之糧。這樣的勘災(zāi)分析更加具體、細(xì)致，對于后續(xù)將展開的救災(zāi)工作具有很強(qiáng)的針對性和指導(dǎo)性，使救災(zāi)工作立足于勘災(zāi)工作，救災(zāi)工作能夠做到有的放矢。巴縣的勘災(zāi)不是個(gè)案，在全國是有普遍意義。1920年10月北洋政府當(dāng)時(shí)就組織了“國際統(tǒng)一救災(zāi)總會”，南京國民政府后來又成立振務(wù)處，勘災(zāi)、救災(zāi)體系日趨完善。其他地區(qū)的勘災(zāi)也呈現(xiàn)出細(xì)致化、系統(tǒng)化特征，例如：“彭山總計(jì)被災(zāi)地面1 478方里，以較全縣地面，即占十分之八以上，至被災(zāi)人數(shù)共計(jì)8鎮(zhèn)鄉(xiāng)183保，被災(zāi)達(dá)19 506戶，男女共96 771人，占全縣人口十分之七以上。銅梁受災(zāi)面積為2 134方公里，災(zāi)民人口達(dá)302 271人，現(xiàn)存糧食則僅33 569公石?！盵24]

后來四川省政府進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)災(zāi)情信息得出：一等災(zāi)26縣，災(zāi)民5 727 806人；二等災(zāi)46縣，災(zāi)民達(dá)12 977 760人；三等災(zāi)69縣，災(zāi)民11 483 913人；合計(jì)受災(zāi)141縣，災(zāi)民30 189 479人[25]。對于輕重災(zāi)區(qū)的劃分，是定量、定性分析災(zāi)區(qū)受災(zāi)的多個(gè)方面后作出的判斷。

勘災(zāi)內(nèi)容的多面化是政府勘災(zāi)體系近代轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。作為政府勘災(zāi)工作的直接落腳點(diǎn)，由傳統(tǒng)時(shí)期以農(nóng)為本的勘災(zāi)內(nèi)容逐漸演變?yōu)榻鷷r(shí)期勘災(zāi)內(nèi)容多面化，它集中反映政府勘災(zāi)體系在近代的轉(zhuǎn)型。正是因?yàn)榭睘?zāi)理念的轉(zhuǎn)變，勘災(zāi)人員構(gòu)成的變化，勘災(zāi)方式的進(jìn)步，才造就了最終勘災(zāi)內(nèi)容的多面化。

四、余論

本文基于1936—1937年四川政府勘查旱災(zāi)，進(jìn)而考察政府勘災(zāi)體系的近代轉(zhuǎn)型。從先秦到傳統(tǒng)社會的經(jīng)驗(yàn)大總結(jié)時(shí)期——明清時(shí)期，中國的荒政體系日趨完善，荒政體系的法定程序——政府勘災(zāi)體系逐漸完備，呈現(xiàn)勘查人員以官員為主、勘查方式以實(shí)調(diào)為主、勘查內(nèi)容以農(nóng)為本三大特征。政府勘災(zāi)體系在為救災(zāi)提供依據(jù)的同時(shí)，也有其弊端。近代以來，隨著時(shí)代的進(jìn)步，技術(shù)條件的成熟與政治權(quán)力的下移，政府勘災(zāi)體系逐步出現(xiàn)了一些新特征，主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面。

其一，政府主導(dǎo)，多方參與。傳統(tǒng)社會時(shí)期，由于中國大一統(tǒng)和中央集權(quán)制的國家權(quán)力模式，政府是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵力量，在大災(zāi)面前政府無疑應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起支持救災(zāi)工作的責(zé)任，同時(shí)輔之以地方士紳和富人力量，但是當(dāng)時(shí)的士紳和富人力量的參與程度及參與層面很低，頂多在民間賑濟(jì)方面有所建樹，政府仍然居于主導(dǎo)性地位，起決定作用。近代以來政府勘災(zāi)體系逐步實(shí)現(xiàn)近代轉(zhuǎn)型，但并不是變政府為非政府，而是在明確政府主體責(zé)任的前提下完善政府職能部門，加強(qiáng)政府勘災(zāi)職能的建設(shè)，多培養(yǎng)勘災(zāi)專門人才，增強(qiáng)政府勘災(zāi)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。逐步建立起政府主導(dǎo)、多方參與的格局，政府統(tǒng)籌全局，多方專業(yè)性力量具體負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)政府勘災(zāi)主體的近代轉(zhuǎn)型。

其二，繼承傳統(tǒng)，與時(shí)俱進(jìn)。傳統(tǒng)社會時(shí)期，由于中國地理單元復(fù)雜，國土范圍遼闊，通訊條件差，勘災(zāi)耗時(shí)頗久，經(jīng)常錯(cuò)過救災(zāi)最佳時(shí)機(jī)，但是這并非勘災(zāi)體系本身所有，而是受限于技術(shù)條件的不成熟。近代以來，在繼承傳統(tǒng)政府勘災(zāi)體系的流程后，又將近代報(bào)刊媒體、交通與電信技術(shù)充分運(yùn)用到勘災(zāi)體系中，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，提高了勘災(zāi)的時(shí)效性，實(shí)現(xiàn)政府勘災(zāi)方式的近代轉(zhuǎn)型。

其三，標(biāo)本兼查，統(tǒng)籌兼顧。中國傳統(tǒng)社會是一個(gè)農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)業(yè)是國家統(tǒng)治的根基，是關(guān)乎政權(quán)生死存亡、民眾生存發(fā)展的經(jīng)濟(jì)第一產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)社會時(shí)期，政府作為勘災(zāi)的主體，勘災(zāi)所選定的內(nèi)容是基于考慮王朝政權(quán)統(tǒng)治的長治久安，主要囊括土地、人口、糧稅。之所以選定此三者，一方面是由中國農(nóng)業(yè)社會形態(tài)所決定的，農(nóng)民在國家里是大多數(shù)，也是受災(zāi)的主要群體，不勘農(nóng)則天下難安；另一方面是中國傳統(tǒng)社會時(shí)期的財(cái)政體制所決定的，政府的運(yùn)轉(zhuǎn)依靠農(nóng)業(yè)稅為主的財(cái)政支撐，無農(nóng)便無稅，無稅何以立國。近代以來，農(nóng)業(yè)仍為國家的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，中國仍然是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，但是農(nóng)業(yè)為本的治國方針發(fā)生了變化，多種產(chǎn)業(yè)并舉成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。在新的形勢下，政府勘災(zāi)所選擇的內(nèi)容更偏向于經(jīng)濟(jì)，出于政治考量的勘災(zāi)工作逐漸退居次位，政府勘災(zāi)體系所選擇的勘災(zāi)內(nèi)容漸趨多面化，不再以固定內(nèi)容為勘查對象，凡受災(zāi)危害到民眾利益、社會安定、國家發(fā)展者皆要查，進(jìn)而做到標(biāo)本兼查，統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)政府勘災(zāi)內(nèi)容的近代轉(zhuǎn)型。

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[24] 四川經(jīng)濟(jì):川災(zāi)特輯:廿五年受旱災(zāi)各縣核減田賦詳數(shù)[J].四川經(jīng)濟(jì)月刊,1937(4):82-83.

[25] 蔣中正.令四川省政府，為川省旱災(zāi)嚴(yán)重急待救濟(jì)之人日益加多，各地救濟(jì)院因經(jīng)費(fèi)不足、辦理不善、不能為大量之救濟(jì)收容，茲核定辦法四項(xiàng)，令仰迅即規(guī)劃督飭、切實(shí)辦理，以宏救濟(jì)由就[J].軍政月刊,1937(15)：7-9.