構建新常態下財務監管制度體系的思考
——以行政事業單位為例

●董斯成

新常態下，要全面規范行政事業單位財務管理行為，切實履行財務管理主體責任和監管責任，必須轉變思維，落實財政監督職責，加強各項財務制度建設，才能有效地推動財務監管工作健康、深入、持續地運行。

一、制定和運用財務監管制度的意義

當前，制定和運用各項財務監管制度，對加強單位的財務監管工作，具有很大的促進作用。

（一）推進機制創新，著力提升財務監管水平

運用新思維、新方式的財務監管制度，不僅能加強對財務管理工作的全過程全方位監管，還能促進各項監管責任得到全面落實，推動財務監管能力不斷提升。一是推動管理機制創新，提升財務管理能力。制定和完善涵蓋財務管理各個方面的制度，明確財務管理規范、管理流程、管理措施等，將財務運行全過程用制度進行約束，能從根本上推動財務管理機制的改變和創新，不僅改變了財務管理 “散亂”、“松軟”的狀態，而且促進了對財務活動的深化管理。二是推動責任機制創新，提升責任落實能力。制定和運用涵蓋財務監管全過程的責任落實制度，將單位主要負責人、分管領導、財務機構和財務人員等財務監管責任用制度進行約束，明確權限和職責等，能從根本上推動財務監管職責機制的改變和落實，不僅改變了財務監管 “相互推諉”、“職責不明”的狀態，而且促進了財務監管各項責任的全面落實。三是推動監督機制創新，提升財務監督能力。制定和運用涵蓋單位內部審計、內部牽制和內部評價考核等制度，明確內部財務監督的職責、監督結果運用等，對財務監管進行全方位監督檢查和評價考核，能從根本上推動財務監督機制的運行和落實，不僅改變了內部監督 “無序化”、“散弱化”的狀態，而且促進了財務監督檢查的有序開展，評價考核結果得到較好的運用。

（二）推動思維轉變，著力打造全新監管格局

新常態下的財務監管制度體系，明確了財務管理、責任落實、監督評價、結果運用的各項制度，徹底改變了目前財務管理制度“只重管”、“難落實”的狀態，打造了既 “重管理”、“重責任落實”，又“重考評運用”的新的制度思維。一是深化對財務管理過程、管理流程、管理細節的規范，推動了財務管理思維的轉變；二是加強財務監管職責落實和違規責任追究，讓全員參與財務監管活動，推動了財務監管責任思維的轉變；三是重視內部監督、自我評價、結果運用的全方位監管，讓人人都落實監管責任，推動了財務監管評價運用思維的轉變，打造了全員監管財務活動的格局。

（三）嚴肅財經紀律，著力提升源頭治腐能力

對于財務監管制度的制定和運用，重要的目的是規范財務監管行為，落實監管責任，對違規行為進行處理，從源頭預防違規問題發生。首先，財務監管制度的制定，本身就是在規范財務監管行為，保證各項財務活動在規定的范圍內進行，是從運行環節上執行財經紀律。其次，重視財務監管過程的風險防控，是杜絕產生問題的重要手段。最后，加強責任落實、評價考核和追責問責，是促進執行財經紀律的根本保證。通過制度的運行，從財務管理、財務風險防控到責任追究，全方位提升了源頭治腐能力。

二、目前財務監管制度存在的問題與不足

（一）重制度執行行為的規范，剛性約束不夠嚴實

目前行政事業單位財務監管制度，是重規范制度執行行為，設置條條框框的動作規范和要求，缺少對制度執行的剛性約束。一是制度規范內容設置不夠全面準確，不能夠對整個財務活動的全過程進行監管，大多 “頭痛醫頭”、“堵塞漏洞”的規范性制度，執行起來既費力，又難以落實。二是制度監管內容缺乏剛性，難以明確制度執行的具體責任和相應的責任人，對存在問題缺少足夠的定性依據和處理措施，大多是“執行與沒執行一個樣”、“有問題和沒問題一個樣”，難以保證制度執行到位。三是制度的責任追究缺乏剛性，多年以來，沒有因為制度執行不到位或執行制度出現了偏差而受到處理和問責的案例，大多是 “執行好壞一個樣”、“有責任與沒責任一個樣”，難以保證制度得到切實運用。

（二）重制度運用過程的管理，職責落實不夠具體

目前行政事業單位財務監管制度，對程序設置、運用過程等規定比較詳細，對崗位要求和相關人員的職責規定很少，對職責落實措施不具體。一是重視制度運用過程的管理，把財務監管的環節、管理程序作為制度執行的重點，對監管過程進行落實，對監管的結果重視不夠。二是各項管理制度中都只對財務機構及財務人員的職責作了規定，對單位負責人等其他相關人員的職責缺少具體細致的規定。三是對存在問題處理責任沒有進行制度化落實，對財務監管問題的處理，大多是 “敷衍塞責”、“相互推諉”、“人云亦云”，難以落實到位、追責到位。四是對財務監管內容公開沒有實行制度化約束，該公開的沒有按時公開，該征求意見、建議的沒有按要求“集思廣益”，該告知的沒有按要求予以告知等，難以保證監管信息對稱、監管手段落實到位、監管結果得到運用。

（三）重單項制度運行的建設，制度體系不夠完善

目前行政事業單位財務監管制度，大多是財務管理方面的制度，而且比較“零散”、“單項”，不夠系統、不夠完善。一是重視單個管理制度的制定和執行，大多是出現監管問題就制定制度來予以堵塞漏洞，帶來各制度之間相互不銜接、執行措施不統一，執行結果相互“打架扯皮”。二是沒有形成包括財務管理制度、責任落實制度、內部控制制度、公示公開制度、考評運用制度等財務監管制度體系。三是制度體系設置和規范不夠具體，即使制定了制度體系，但是在內容、方式、落實、責任等方面規定不完善，對財務監管難以形成全覆蓋。

（四）重制度規范流程的操作，評價考核不夠實用

目前行政事業單位財務監管制度，重視制度規范流程的操作，把每一項財務管理動作和流程進行具體規范，缺乏推動制度落實到位的評價運用機制。一是重監管過程，不重監管結果。普遍存在著只要把財務管理日常工作、財務核算處理等做好，不出問題就行的思想，對財務情況監督的結果、財務管理中存在的問題、問題的處理等認識不足，對責任的落實不具體。二是重監管結果，不重監管過程。在實際財務管理過程中，存在“結果過關”的現象，只要管理結果、考核結果、檢查結果過關了就行，其管理過程、管理流程、存在不足等都不重要。這種“蒙混過關”的以結果為主的財務監管制度，很難較好地監管財務活動行為。三是對過程和結果監督考核的手段不強、方式不優、落實不夠。缺乏完善的評價考核制度，沒有有效的考評手段、可行的考評方式、強有力的落實措施，就很難準確地考評出各項制度運用狀態、運用結果，很難查找出制度運用過程中存在的問題，制度就難以發揮出應有的作用，也得不到改進和完善。

三、存在問題與不足的原因分析

目前財務監管制度存在問題與不足，有多年慣性思維和做法、相關人員法規意識和責任意識不強等方面的原因，但最重要的是缺乏法規支撐和新常態的制度思維。

（一）缺乏相關法規支撐

多年以來的財經法律法規，不能全面地指導新常態下的財務監管活動，缺少法律法規支撐的制度也難以約束財務監管行為。近年來各項新的財經法規、管理辦法、管理規定陸續出臺，給改進和完善財務監管制度提供了有力的保證。而缺乏這些有力的保證，再好的財務監管制度也是一紙空文。與此同時，嚴肅財經紀律的相關規定和追責問責辦法也相繼出臺，嚴格政府采購管理、執行“三重一大”集體決策、落實中央“八項規定”精神和問責條例等加強管理的規定和措施，這給改進和落實財務監管制度提供了有力的支撐。而缺乏這些有力的支撐，再好的財務監管制度也難以落實。

（二）缺乏制度體系思維

多年以來制度執行好壞、落實好壞，都沒有得到考核評價并實行結果運用，人們習慣性地認為制度就是一個行為規范，而不是約束和追責的利器，甚至不按制度，僅按慣例和慣性思維進行財務監管活動。這既缺乏制度監管的約束思維，更缺乏制度體系的思維，不能全面全方位地處理和落實每一項財務活動。一是缺乏制度約束思維，沒有責任意識、風險意識，就難以監管財務活動行為，難以形成適應新常態、新要求、全覆蓋監管的制度思維和制度內涵。二是缺乏制度體系思維，就不能對財務監管活動進行“全景式”分析，就不能將新常態下的法規、規定、要求全方位嵌入財務監管活動，就不能將制度管事與制度管人有機結合，就難以形成全面系統的制度體系，來指導、規范、約束、監督財務監管行為。

四、加強新常態下財務監管制度體系建設的建議

加強新常態下財務監管制度體系建設，必須轉變監管思維，理解制度體系架構，創新制度內涵，以保證和推動制度落實。

（一）轉變新常態下財務監管制度的監管思維

建立新常態下財務監管制度，要樹立“全景式”、“多元式”的制度思維，打造“立體式”財務監管格局。

1、建立制度管事和規范行為相貫通的“雙重”監管制度體系。財務監管制度體系，就是要通過一系列的制度，把財務活動中的“事和物”、“人和責”都串起來，強化監督管理和督促落實。一是建立管理“事和物”的制度。就是建立起一套把財務活動的業務事項和事項的物證都管理起來的制度，如日常財務管理制度、預決算管理制度、財務報賬制度等，并把這些制度都串聯起來，形成“前后連貫”、“上下貫通”的制度體系。二是建立管理“人和責”的制度。就是建立起一套把財務監管職責和責任落實都管理起來的制度，如財務監管主體責任制度、財務監管評價考核制度等，把這些制度緊密聯系起來，形成“環環相扣”、“落實有據”的制度鏈條。三是建立管理“事和物”與“人和責”相結合的制度。就是建立起把管理財務事項和財務事項相關責任人都統一起來的制度，如財務管理制度、主體責任落實制度、內部控制制度、評價考核制度等，形成“整體合一”、“到邊到角”的制度體系。

2、樹立規范監管、職責落實、責任追究的“全景”監管思維。要摒棄目前制度的不足，就要把財務監管活動與相關的法規、規定等結合起來，把監管行為與責任落實結合起來，把行為規范與責任考核結合起來進行分析處理，形成“全景式”監管思維。一是樹立規范監管的思維。建立財務監管制度不僅要對財務活動和財務行為進行監管，重要的是通過制度建設，營造主動監管、自覺監管和敢于監管的思想，達到“齊抓共管”、“依規監管”的目的。二是樹立職責落實的思維。通過制度建設，形成職責明確、分工明晰和自覺落實的理念，達到“主動作為”、“善于作為”的效果。三是樹立責任追究的思維。通過制度建設，打造權責對等、權責監督和違規必究的氛圍，提升“勇于擔責”、“敢于追責”的能力。四是樹立規范、落實、追究有機統一的監管思維。通過制度建設，把規范行為、自我監督、責任落實、主動擔當等系統地結合起來，推動財務監管活動“職責落實”、“自我完善”、“自我凈化”。

3、建立全員管理和全員監督相結合的 “多元”監管體制機制。新常態下的財務監管制度，就是要改變只是財務機構和財務人員執行制度的思維，建立起全員參與管理和監督的體制機制。一是建立全員參與管理的制度機制。財務活動是一個單位的主要經濟活動，通過制度建設，讓單位人員知曉財務情況，參與財務活動、提出合理化的建議并主動管理相關事項。二是建立全員監督財務活動、財務行為和監督制度執行情況相結合的體制。通過制度建設，公開制度執行情況、財務運行狀態、財務管理措施、財務活動中存在的問題等，主動征求意見和建議，接受監督和評價。三是建立全員管理和監督相結合的機制。通過制度建設，把全員參與財務管理和全員主動監督財務活動結合起來，達到共同管理、共同監督的“多元”監督目的。

4、建立制度執行、評價考核、結果運用的“立體”監管模式。建立新常態下財務監管制度的目的，就是要革除目前各項財務制度執行不力、財務監管職責不明、主體責任落實不到位等問題，必須強化制度執行和制度落實，抓實執行情況的考核和評價，自覺梳理存在的問題并主動整改落實，注重考評結果的運用，加強責任追究，實行“全過程”、“立體式”的監管模式，確保財務監管活動健康、有序地運行。

（二）創新新常態下財務監管制度的體系架構

新常態下的財務監管制度體系是對目前財務管理制度的完善和創新，其內容覆蓋財務監管的全過程和各個環節，涵蓋財務監管的相關事項和相關責任人員等。其體系架構包含財務管理、主體責任落實、內部控制和考評運用四個方面，形成相互銜接、相互協調、有機統一的制度體系，詳見表1。

（三）理解新常態下財務監管制度的制度內涵

新常態下財務監管制度是涵蓋管理制度、責任落實制度、財務控制制度、考評運用制度等有機統一的制度體系，對制度體系的理解，要建立在目前財務管理相關制度之上，結合新的法規、規定和要求進行充實和完善、探索和研究、運用和規范。

1、充實和完善財務管理的各項制度。結合目前已有的財務管理制度進行系統地歸納、補充、調整和完善。一是把財務日常的基礎管理制度、預決算管理制度、現金和賬戶管理制度、財務管理流程和財務審批等相關制度按現行的要求進行重新歸集和整理、補充和調整，確保與新常態下的財務管理相適應。二是補充適應新常態下財務管理需要的相關內容。補充政府采購管理制度、“三重一大”集中討論制度、資產購置審批制度、“八項規定”精神要求等，確保適應新時期財務管理工作。三是結合新時期財務工作實際，完善財務報銷、財務檔案管理、資產管理、往來款項結算和融資投資管理等制度，確保財務管理合規、合法、有序、有據。四是補充和完善“統一領導、歸口分級管理”的財務管理體制，使財務管理制度形成有機整體，統一規范財務管理行為。

2、健全和落實財務監管的主體責任。根據現行財務監管工作的實際需要，必須明確、健全和落實財務監管過程中相關的主體責任。一是明確單位主要負責人、分管領導及相關財務活動的業務人員的主體職責，確保事事有人管，責任有人擔。二是健全單位主要負責人對財務管理工作負主要領導責任，分管財經領導對財務管理工作負重要領導責任，財務部門負責人和具體經辦人員對財務管理工作負直接責任的相關責任制度，確保權責分明、權責對等。三是健全相關責任的落實制度，完善責任追究機制，確保責任到崗到人，確保問題落實到位、責任追究到位。

3、探索和運用財務監管的內控制度。加強對財務監管活動的深入分析，查找財務監管和制度運行中可能出現的風險環節和風險問題，研究應對風險的對策和措施，健全防控手段，完善內部防控機制。一是探索和健全內部控制制度，分析財務監管每個環節可能出現的風險情況，并探索應對措施，確保防范有序。二是健全和運用內部審計和內部牽制制度，用制度機制來查找財務監管中存在的不足，梳理風險環節和問題，并提出防控意見和建議。三是運用和落實財務監管公示公開制度，通過公示公開，接受監督和征求解決問題、防范風險的意見和建議，找準應對風險的辦法和措施。四是落實和強化問題 “整改落實”制度，用科學的方法、合法的手段、有力的保證，確保風險和問題得到較好的防范和解決。

4、建立和規范制度運行的考評機制。制度的運用需要強有力的考核評價和結果運用機制來推動，建立和規范制度運行考評落實機制，是財務監管制度得到有效運用的根本保證。一是規范完整的考核評價內容，使考評的內容能覆蓋到財務監管每一過程和每個環節。二是建立科學的考核評價方式，使考評的結果能符合實際且公平合理。三是完善合法合規的考評報告機制，使考評的信息和結果得到合理的報告與披露。四是創新有效的結果運用制度，使考評結果能準確地運用到推動財務監管、責任追究和干部工作的實際。

表1 制度架構明細表

（四）落實新常態下財務監管制度的考核運用

落實財務監管制度的考核運用機制能推動財務監管活動有序、合規地運行，是促進干部轉變作風、主動擔當的有力手段。一是科學地實施考核評價，結合財務監管的實際予以評判，公正合理地評價考評結果；二是與單位年度考核、公務員考評、評選評優相結合；三是根據相關法律法規等對問題的責任予以裁量和定性，并落實到具體責任人員；四是根據相關法律法規，進行處理處罰；五是根據《中國共產黨問責條例》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》等，進行責任追究。■

[1]毛麗萍.民辦高校財務內部控制問題探究[J].現代經濟信息，2013，（12）.

[2]施薇薇.基于內部控制視角探析獨立學院的財務管理[J].現代經濟信息，2014，（09）.

[3]許樂鑫.財務會計與管理會計耦合探討[J].財政監督，2017，（16）.