“基層群眾性自治組織”參與模式的法律機理及實踐路徑
——兼評田興洪教授新著《社區矯正中的社區參與模式研究》

羅忠勇

(湖南師范大學 公共管理學院， 湖南 長沙 410006)

我國自2003年開展社區矯正試點以來，經過十多年的探索和創新，社區矯正制度的主體框架已經基本成型，社區矯正制度化、規范化和立法化等工作都已經取得顯著成效。在這種背景下，如何組織社會力量參與社區矯正的問題就必須提上議事日程，而且具有緊迫性。因為社區參與性是社區矯正的基本特征，沒有社會力量的廣泛參與，不僅社區矯正“節約司法成本”等宗旨難以實現，而且社區矯正的效果也將大打折扣。目前，由于受社會組織發展不平衡、不健全等現狀的影響，我國組織社會力量參與社區矯正工作存在諸多問題，其中，最主要的問題是社區矯正中的社會力量參與缺乏科學、有效的參與模式。因此，探討社區矯正中的“基層群眾性自治組織”參與模式的法律機理及實踐路徑具有重要的理論價值和現實意義。

一、社區矯正中的社區參與模式的研究現狀及內涵界定

(一)研究現狀

國外專門研究社區矯正中的社區參與模式的文獻不多，但是研究社區參與、社區參與模式的諸多文獻對于研究社區矯正中的社區參與模式具有重要的借鑒價值。尤其是學界公認的國際上三種具有代表性和典型性的社區管理模式——以美國為代表的社區自治型社區管理模式、以日本為代表的政社合作型社區管理模式和以新加坡為代表的政府主導型社區管理模式的理論研究和實踐路徑，對于探索我國社區矯正中的社區參與模式具有重要的借鑒意義。另外，由于社區矯正與社區建設具有互為表里、連接互動的緊密關系，國外如滕尼斯、帕克等社會學家關于社區建設、公民社會、社會治理等理論闡述也對研究社區矯正中的社區參與模式具有重要參考價值。

隨著我國社區建設的逐步推進，學術界對于社區建設的研究成果較為豐富，但是對于社區參與尤其是社區參與模式的研究成果較為匱乏。目前，學界已經明確提出了社區參與模式這個概念，并且從不同的角度對社區參與模式進行了劃分，總體來看有以下類型一是根據參與主體意識的強弱，分為動員型參與和自主型參與[1]；二是根據現有體制關系，可以將社區參與劃分為政府強力控制型參與、政府干預引導型參與、政府資源引導型參與、政府許可的社會自主型參與、政府與社會平等合作的規范型參與五種類型[2]；或者分為體制化社區參與、抗議型社區參與及公共型社區參與三種類型[3]。然而，學術界對社區參與模式的發生機理、運行過程、評估方案等本體范疇還缺乏深入研究。尤其是關于社區矯正中的社區參與模式的研究，學界關注不夠、成果很少，幾乎是空白。令人欣喜的是，田興洪教授近年來有關社區矯正中的社區參與模式的研究，將社區參與和社區矯正較好地結合起來，在社區參與和社區矯正研究中開拓了一個新的領域。田興洪教授主持完成了國家社科基金項目“社區矯正中的社區參與模式研究”和湖南省社科基金項目“轉型時期社區矯正與社區建設研究”，出版了學術專著《社區矯正中的社區參與模式研究》(法律出版社，2017年)，在CSSCI來源期(集)刊上發表了十多篇相關學術論文，多篇論文被中國人民大學復印報刊資料《社會工作》《社會保障制度》等轉載，在社區矯正中的社區參與模式研究中成效顯著。

(二)內涵界定

學界一般認為，社區參與是社區主體通過一定的組織或渠道依法參與社區公共事務，從而增進社區福利的社會實踐活動和過程[4]。社區參與以公共參與精神為基礎，以社區發展和人的全面發展為目標[5]。據此，社區矯正中的社區參與，是指社區主體通過一定的組織或渠道依法參與社區矯正，從而促進社區矯正目標達成的社會實踐活動和過程。社區矯正中的社區參與模式(以下簡稱參與模式)，則是指在一定的社會環境中，社區參與主體在參與社區矯正的過程中形成的較為穩定的具有可模仿性的結構形態[6](P96)。參與模式是一個具有穩定結構的系統，其構成要素包括參與目標(主要包括將社區矯正人員矯正成什么人和按照什么標準矯正社區矯正人員等內容)、參與主體(指社區矯正中的社會參與力量)、參與對象(即社區矯正人員，主要包括因判處管制、宣告緩刑、裁定假釋和暫予監外執行而在社區服刑的罪犯)、參與客體(指參與主體參與社區矯正的具體任務，主要包括對社區矯正人員的教育矯正、監督管理、心理矯治、社會適應性幫扶等)和參與質量(指社區矯正中的社區參與目標的達成度，具體考核指標是社區矯正人員的重新犯罪率、社會生活的適應度等)[6](P99)。這些構成要素在行動過程以及在與外部環境的能量信息交換中相互作用，使系統的功能得以正常發揮。

二、我國現行立法確定的社區矯正中的社區參與模式是“2+N”參與模式

最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2012年聯合發布的《社區矯正實施辦法》第3條、第8條規定，目前我國縣級社區矯正機構即縣級司法行政機關對社區矯正人員進行監督管理和教育幫助，日常工作由司法所承擔。社會工作者和志愿者在社區矯正機構的組織指導下參與社區矯正工作，有關政府部門、村民委員會、居民委員會、社區矯正人員所在單位、就讀學校、家庭成員或者監護人、保證人等協助社區矯正機構開展社區矯正工作。司法所應當為社區矯正人員確定專門的矯正小組。矯正小組由司法所工作人員擔任組長，由代表社會力量的相關人員組成。從上述規定中可以看出，我國社區矯正工作隊伍采取“專兼結合”的體制，所謂“專”，是指作為主體的社區矯正專職隊伍主要是司法所行政人員組成；所謂“兼”，是指作為輔助力量的社區矯正兼職隊伍主要是由社會工作者和社區矯正志愿者組成。社會工作者和社區矯正志愿者既是我國社區矯正工作隊伍的輔助力量，又是社區矯正中的社區參與模式的參與主體。我國現行社區矯正中的社區參與模式隱含于矯正小組之中，可表述為“2+N”參與模式，其主要內涵是社區矯正中的社區參與主體由社會工作者和志愿者組成(即“2”)，還有村民委員會、居民委員會等不確定人員和數量的社會力量協助社區矯正機構開展社區矯正工作(即“N”)[6](P445-446)。

三、“基層群眾性自治組織”參與模式的內涵界定及必要性與可行性分析

(一)“基層群眾性自治組織”參與模式內涵界定

基層群眾性自治組織指的是依照有關法律規定，在黨和政府的領導下，在我國城市和農村以一定的居住地為范圍和紐帶設立的社會組織，旨在推進社區建設和社區自治，實現社區居民的自我管理、自我教育和自我服務，組織社區居民參與社區公共事務。“基層群眾性自治組織”參與模式是指我國在現階段以基層群眾性自治組織作為組織者和主導力量組織和引導各種社區社會力量參與社區矯正的一種參與模式，主要包括“村民委員會”參與模式(在農村社區)和“居民委員會”參與模式(在城市社區)兩種子模式。“基層群眾性自治組織”參與模式的主要內涵主要包括第一，積極構建城鄉社區矯正中的社區參與網絡和平臺；第二，司法行政機關直接將社區矯正中的社區參與的具體任務全部委托給基層群眾性自治組織，再由基層群眾性自治組織和引導其他社區社會力量參與社區矯正；第三，司法行政機關可以采取購買公共服務的方式與基層群眾性自治組織簽訂參與社區矯正工作協議，明確規定社區矯正中的社區參與的具體任務及雙方權利和義務，也可以由政府劃撥基層群眾性自治組織參與社區矯正的專項經費，從政府社區矯正經費中列支；第四，為了增強社區矯正中的社會參與的專業性，基層群眾性自治組織可以聘請社會工作者、志愿者等參與社區矯正工作；第五，司法所可聘請社會中介機構對于基層群眾性自治組織參與社區矯正工作的情況進行績效考核[6](P493-495)。

(二)構建“基層群眾性自治組織”參與模式的必要性

首先，“2+N”參與模式存在的問題分析。“2+N”參與模式形成和逐步實施以來，取得了一定的成績，但也存在諸多問題，而且不少問題還是原則性、體制性的問題，解決這些問題必須要進行“傷筋動骨式”的根本性改革。第一，“2+N”參與模式具有明顯的城市導向，不適合在全國城鄉同步推行；“2+N”參與模式的制度設計對農村社區的特殊性關注不夠，對城市社區矯正和農村社區矯正之間的差異性分析不夠。第二，“2+N”參與模式具有社會工作者和志愿者導向，不太符合我國基層民主政治發展和基層社會治理機構設置的現狀。根據我國《憲法》《民法總則》《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》等法律的規定，基層群眾性自治組織是組織和實施社區公共事務并實現社區自治的社會組織，基層群眾性自治組織應設立治保主任等職務，參與維護社會治安和穩定等是其法定職責。2017年10月1日起施行的《民法總則》規定，居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格。可見，基層群眾性自治組織有能力也有義務牽頭組織社會力量參與社區矯正。第三，“2+N”參與模式組織社會力量參與社區矯正立足于政府購買社區矯正社會服務，這明顯有違社區矯正中的社區參與的志愿性、公益性、自組織性等特征。第四，“2+N”模式具有分散參與導向，不利于凝聚社區參與力量，不利于組織社會參與力量發揮各自優勢形成合力參與社區矯正[6](P496-506)。

其次，“基層群眾性自治組織”參與模式的優勢分析。“基層群眾性自治組織”參與模式能克服現行“2+N”參與模式的不足，是未來一個時期內我國社區矯正中的社區參與模式的理想選擇。第一，“基層群眾性自治組織”參與模式體現了綜合平衡、整體推進的工作理念和全國一盤棋的整體思路。在農村，組織社會力量參與社區矯正，必須分析農民、農業、農村的具體特征，有針對性地開展各項工作[7](P28-29)。第二，“基層群眾性自治組織”參與模式符合中國基層民主政權建設和基層社區組織機構設置的現狀。基層群眾性自治組織是中國基層政權的神經末梢，一直深入到了社會的各個邊緣或角落，在社區中具有其他社會組織無可比擬的重要地位和威信。第三，“基層群眾性自治組織”參與模式符合中國經濟社會發展現狀，不以政府購買社區矯正社會服務為導向，重在充分挖掘民間力量。第四，“基層群眾性自治組織”參與模式強調集中參與，有助于減輕司法所力量不足的壓力，有利于司法所集中力量抓好社區矯正刑罰執行隊伍建設和專職社區矯正隊伍建設。第五，符合我國社區矯正中的社區參與的現實做法和立法趨勢。比如，構建“基層群眾性自治組織”參與模式以替代現有“2+N”參與模式的理論主張在2016年12月2日國務院法制辦發布的《中華人民共和國社區矯正法(征求意見稿)》中得到明顯體現[6](P506-511)。

(三)構建“基層群眾性自治組織”參與模式的可行性

首先，“基層群眾性自治組織”參與模式具有強大的組織保障體系。基層群眾性自治組織是我國《憲法》和法律規定的基層民主和社區自治的法定主體，組織機構成熟，組織網絡完善，實際上承擔著社區一級的行政管理的角色，在社區居民中具有其他社區組織不可替代的權威性和作用。如前所述，我國《民法總則》還賦予了基層群眾性自治組織法人資格，為特別法人之一[6](P511-512)。

其次，“基層群眾性自治組織”參與模式具有較強的整體參與取向，有利于司法所放開手腳、集中精力加強社區矯正的專職隊伍建設和刑罰執行等主體性工作。按照“基層群眾性自治組織”參與模式的制度設計，司法所在組織社區參與力量參與社區矯正工作中只需要與基層群眾性自治組織打交道，而不需要面對所有的社區參與力量[6](P512)。

第三，“基層群眾性自治組織”參與模式也有一定的試點經驗和基礎。2002年開始社區矯正工作試點的上海市，其最初的思路就是將社區矯正的性質定位為具有社會福利性質的社會幫扶工作，社區矯正的執行主體是黨組織系統的社會治安綜合治理機構，矯正小組由基層群眾性自治組織的治保主任、調解主任、志愿者以及社區矯正人員的親屬等組成，主要依賴基層群眾性自治組織開展社區矯正中的社會力量參與工作，社區矯正試點工作領導小組的辦公室設在綜治辦[7](P65)。可見，當時上海市的社區矯正中的社區參與模式大體上就是“基層自治組織”參與模式。只是后來國家采納了社區矯正試點的北京模式，我國社區矯正中的社區參與模式才確定為現行的“2+N”參與模式[7](P65-66)。

第四，“基層群眾性自治組織”參與模式具有在社區矯正中的矯正地變更等方面開展工作的優勢和便利。社區矯正中的矯正地是指對社區矯正人員進行教育矯正、監督管理和社會適應性幫扶的特定地域。我國原則上是以社區矯正人員的居住地為其矯正地。由于社區矯正人員與社區村(居)委會具有得天獨厚的地緣優勢，實行“基層群眾性自治組織”參與模式更有利于加強對矯正地變更等情形下社區矯正人員的監管。比如，按照有關規定，外出的社區矯正人員應提供擔保人，一般由社區矯正人員居住的村(居)民委員會成員擔任擔保人[8]。

四、對著作《社區矯正中的社區參與模式研究》的簡評

田興洪教授著作《社區矯正中的社區參與模式研究》的出版為推進我國社區矯正中的社區參與模式的理論研究和實踐探索起到了重要作用。縱覽全書，該書具有以下鮮明特點

(一)觀點新穎，富有創建

首先，在學界首次提出“社區矯正中的社區參與模式”的理論命題，并以此為核心構建了概念清晰、體系完整、內容自洽的理論模型和學術話語體系。該書在對“社區”“社區參與”“社區參與模式”“社區矯正中的社區參與模式”等基本概念進行清晰厘定的基礎上，提出了“3+5”的社區矯正中的社區參與模式的理論框架體系“3”是指社區矯正中的社區參與模式的基本框架應當由本體結構、行動過程及環境嵌入三個部分組成；“5”是指社區矯正中的社區參與模式的本體結構由五個要素構成，即參與目標、參與主體、參與客體、參與對象和參與質量。在社區矯正中的社區參與模式理論框架體系中，本體結構是對參與模式本身內涵外延及結構特征的描述，屬于內部、靜態層面；行動過程是對參與模式運行機理、運行程序、運行平臺及運行方法等功能發揮和作用彰顯過程的揭示，屬于過程、動態層面；環境嵌入則是對參與模式正常運行所需社會環境和保障條件的闡釋，屬于外部、互動層面。

其次，在學界首次提出應以“基層群眾性自治組織參與模式”取代現行“2+N”參與模式。現行“2+N”參與模式具有濃厚的城市藍本特色，難以在我國城鄉同步和一體推行。該著作在從本體結構、運行過程及環境嵌入三個方面對“2+N”參與模式存在問題進行深刻揭示的基礎上，提出應構建理念全新、本土資源深厚、切實可行的“基層群眾性自治組織參與模式”以取代現行“2+N”參與模式。這種觀點具有新穎性、獨特性、創新性，而且也逐步為學界所認同，并且還在《社區矯正法(征求意見稿)》等法律文件草案中得到體現。

第三，在學界首次提出了構建社區矯正志愿服務保險體系及銜接機制的對策建議。志愿服務保險體系不健全成為制約志愿服務健康有序發展的瓶頸之一。由于志愿服務具有公益性、志愿性、多樣性等特征，現行普通保險體系并不完全適合于志愿服務保險，構建專門性的志愿服務保險體系實屬必要。又由于社區矯正志愿服務(服務對象是在社區服刑的罪犯)相對于一般志愿服務而言具有風險性高、專業性強、涉及面廣等特點，所以，構建專門性社區矯正志愿服務保險體系以加強對社區矯正志愿者人身和財產安全的保障相對于一般志愿服務更具有必要性和緊迫性。但是，學界對于志愿服務的保險體系的研究十分薄弱，對于社區矯正志愿服務保險體系的研究更是鮮有涉及、近乎空白。該著作直面這一重大現實需求，創新性地建議構建以商業保險為主體、社會報保險為基礎、政策保險為補充的社區矯正志愿服務保險體系，并對社區矯正志愿服務保險險種、保險類別及銜接機制等進行了詳細分析。

(二)視野開闊，高屋建瓴

首先，多學科交叉研究。該著作屬于法學、社會學、政治學、管理學、犯罪學、矯正學等多學科交叉研究的成果，尤其是法學和社會學交叉研究貫穿始終。社區矯正與社區建設互為表里、相輔相成，社區矯正可以為社區建設提供穩定有序的良好環境，社區建設又可以為社區矯正創造鄰里守望、宜業宜居的外部條件，這是組織社會力量參與社區矯正的意義之所在，也是構建社區矯正中的社區參與模式的立論基礎。所以，該著作不論是提出問題、分析原因還是建言獻策都是立足于多學科尤其是法學和社會學學科的交叉研究，因而研究結論顯得立體、豐滿、厚重。

其次，歷時縱貫研究。“以史為鑒，可以知興替”。該著作秉承“古為中用”的研究理念，應用歷史研究的方法，詳細論述了中外社區矯正中的社區參與模式的發展脈絡和經驗積淀，為探索我國社區矯正中的社區參與模式的理論創新和繼承發展奠定了堅實基礎。新中國成立后，我國群眾參與的傳統路徑、化解基層矛盾糾紛的“楓橋經驗”以及上海市重在挖掘社會力量參與社區矯正的最初試點經驗等等，都為現行“2+N”參與模式的問題分析和“基層群眾性自治組織”參與模式的雄辯論證提供了歷史養分和寶貴借鑒。

第三，共時橫剖研究。“他山之石，可以攻玉”。該著作秉承“洋為中用”的研究理念，應用比較研究的方法，選擇中國、美國、日本、新加坡和俄羅斯五國的社區矯正中的社區參與模式進行集中比較研究，條分縷析，鞭辟入里。而且，比較對象的選擇上也很具有代表性。美國、日本和新加坡分別是學界公認的全球范圍內社區自治型、政社合作型和政府主導型的社區管理模式的最具代表性的國家，而社區矯正中的社區參與模式與社區管理模式具有天然的共生性和互動性。而俄羅斯不僅是大陸法系國家法律體系的杰出代表，而且新中國法律體系的構建和法律制度的創立都是以前蘇聯為借鑒和藍本的。所以選擇美國、日本、新加坡、俄羅斯等四國的社區矯正中的社區參與模式與我國社區矯正中的社區參與模式進行集中比較研究，就能夠從當今世界主流社區矯正中的社區參與模式的經驗和創新中找到參考和借鑒。這種比較研究無疑是十分成功的，該著作提出的完善我國社區矯正中的社區參與模式的對策建議中，就不乏國外先進經驗和制度創新的因素和影子。

(三)說理透徹，實踐性強

首先，開展實證研究，數據資料豐富，為研究結論的科學性、客觀性、準確性打下了堅實基礎。有學者指出，中國特色社會主義法律體系的基本特征之一是“堅持國情與世情的辯證統一”[9]。為此，課題組專程到北京、上海、浙江、江蘇、湖北、河南、湖南等地開展調查研究，掌握了大量第一手資料。更難能可貴的是，課題組圍繞社區矯正中的社區參與模式的構成要素等范疇制作八套調查問卷，并在實地發放、收集后，對調查問卷的信息進行認真整理、統計和分析，這些問卷調查數據為研究結論提供了有力支撐。尤其是以社區矯正解矯人員、監獄刑滿釋放人員為調查對象的兩次問卷調查，調查人數多、時間長、難度大，如果沒有認真負責、一絲不茍、精益求精的嚴謹治學態度和實事求是、追求真理的科學精神和社會責任感，是難以盡心竭力開展如此大規模、高難度的問卷調查的。

其次，運用多種科學研究方法，踐行“論點—論據—論證”的科研論文結構要素和邏輯理路，實踐了科研成果要觀點鮮明、論據扎實、論證有力、結論可信等規格標準和品質追求。比如，該著作在總結歷史經驗積淀和現時國外借鑒的基礎上，從界定“基層群眾性自治組織”參與模式的內涵、外延、特征等要素入手，在深入剖析“2+N”參與模式的存在問題和深刻闡釋“基層群眾性自治組織”參與模式的優越性的基礎上，系統分析層層推進為基礎，分析構建“基層群眾性自治組織”參與模式以取代現行“2+N”參與模式的必要性、可行性，并詳細論述“基層群眾性自治組織”參與模式的具體運作方式(可操作性)。這一論證過程思路清晰，邏輯嚴謹，層層深入，步步推進，最后水到渠成，得出客觀、科學、令人信服的結論。

第三，秉承問題意識，堅持實踐導向，對策建議針對性強。該著作直面社區矯正中的社區參與模式本體構建、運行過程和環境嵌入中的理論和現實問題，有的放矢地提出對策建議，使研究結論具有較強的現實意義和可操作性。比如，針對社區矯正人員的異地矯正這一理論界和實務界的難點問題，該著作創新性地提出將社區矯正人員的矯正地變更分為遷居型、暫離型和外出型三種類型，并分別探討每種類型的定義、特征、適用程序等內容，為解決社區矯正人員異地矯正問題提供了理論指導。