浙江省糧食生產(chǎn)供給側(cè)改革的思考和建議

秦葉波，林寶義，紀(jì)國(guó)成

(浙江省種植業(yè)管理局，浙江 杭州 310020)

近年來(lái)，我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高，糧食供應(yīng)保障能力也得到不斷增強(qiáng)。2015年，我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“十二連增”，創(chuàng)造了中國(guó)乃至世界糧食史的奇跡。但同時(shí)，受世界經(jīng)濟(jì)整體復(fù)蘇乏力、終端消費(fèi)持續(xù)疲軟等因素的影響，國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存高、糧食進(jìn)口數(shù)量增多、國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛等問(wèn)題持續(xù)存在，我國(guó)糧食階段性結(jié)構(gòu)性供需矛盾凸顯。新形勢(shì)下，我國(guó)糧食生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正在進(jìn)行。

浙江省是全國(guó)第2大糧食主銷省，糧食自給率僅36%。因此，在糧食安全上，每年都實(shí)行糧食安全責(zé)任考核，出臺(tái)一系列強(qiáng)有力的糧食生產(chǎn)扶持政策。近年來(lái)，全省糧食播種面積基本穩(wěn)定在126.7萬(wàn)hm2，總產(chǎn)保持753.93萬(wàn)t左右。但浙江省耕地資源短缺，糧食安全仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為保障糧食戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，推進(jìn)糧食生產(chǎn)供給側(cè)改革，糧食生產(chǎn)將圍繞口糧供給，提升糧食產(chǎn)能，實(shí)施水旱并舉、品種優(yōu)化，推進(jìn)稻米品質(zhì)優(yōu)質(zhì)化，小宗品種特色化，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，穩(wěn)定自給率，增強(qiáng)調(diào)控力，確保安全率。

1 生產(chǎn)現(xiàn)狀

浙江省糧食作物主要包括春糧、水稻和夏秋旱糧，春糧主要指大小麥、蠶(豌)豆及春季薯類，水稻主要分為早稻、單季晚稻和連作晚稻，夏秋旱糧主要指夏秋玉米、豆類、薯類及秋雜糧。2016年全省糧食種植面積125.54萬(wàn)hm2，單產(chǎn)6 t·hm-2，總產(chǎn)752.20萬(wàn)t。其中，水稻是浙江省最主要的糧食作物，種植面積81.83萬(wàn)hm2，總產(chǎn)593.75萬(wàn)t，占糧食種植面積和總產(chǎn)的65.2%和78.9%；春糧種植面積17.82萬(wàn)hm2，總產(chǎn)58.72萬(wàn)t,占14.2%和7.8%；夏秋旱糧種植面積25.89萬(wàn)hm2，總產(chǎn)99.67萬(wàn)t，占20.6%和13.3%。

1.1 責(zé)任落實(shí)，面積總產(chǎn)基本保持穩(wěn)定

每年出臺(tái)全省糧食產(chǎn)銷工作意見(jiàn)，將各項(xiàng)糧食生產(chǎn)目標(biāo)任務(wù)層層分解落實(shí)，細(xì)化到作物、季節(jié)，落實(shí)到主體、地塊。2013年起，專門(mén)出臺(tái)了旱糧生產(chǎn)發(fā)展扶持政策，做到水稻和旱糧兩手抓，同時(shí)組織開(kāi)展了糧食擴(kuò)面增產(chǎn)行動(dòng)、綠色增產(chǎn)模式攻關(guān)行動(dòng)。通過(guò)層層責(zé)任落實(shí)、擴(kuò)大旱糧生產(chǎn)面積、提高水稻單產(chǎn)等措施，糧食生產(chǎn)基本保持穩(wěn)定，2014—2016年年均糧食播種面積126.7萬(wàn)hm2,總產(chǎn)753.93萬(wàn)t(表1)。

表1 2007—2016年浙江省糧食生產(chǎn)的情況

水稻是浙江省最主要的糧食作物，也是最主要的口糧。近10年，浙江省水稻生產(chǎn)面積和總產(chǎn)呈下降趨勢(shì)，但近3年基本保持穩(wěn)定，面積和總產(chǎn)占糧食生產(chǎn)的比例穩(wěn)定在65%和78%左右(表2)。

表2 2007—2016年浙江省水稻生產(chǎn)面積和 總產(chǎn)的情況

1.2 政策扶持，種糧積極性得到保護(hù)

近年來(lái)，浙江省政府先后出臺(tái)了一系列糧食生產(chǎn)扶持政策，并逐年加大補(bǔ)貼力度、拓展補(bǔ)貼環(huán)節(jié)，基本上形成了覆蓋水稻和旱糧、生產(chǎn)環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)能力建設(shè)相結(jié)合的政策體系。2017年，繼續(xù)實(shí)施規(guī)模種糧補(bǔ)貼、旱糧生產(chǎn)補(bǔ)貼、訂單糧食獎(jiǎng)勵(lì)、旱糧生產(chǎn)扶持政策、種糧大戶貸款貼息和稻麥政策性保險(xiǎn)等政策。為充分發(fā)揮政策激勵(lì)作用，省本級(jí)糧食生產(chǎn)專項(xiàng)扶持資金提前下達(dá)，總資金額比上一年增3.25%。雖然2017年國(guó)家全面下調(diào)稻谷最低收購(gòu)價(jià)，但考慮到早稻是浙江省穩(wěn)糧的主要潛力，浙江省政府做出了不下調(diào)早秈稻最低收購(gòu)價(jià)的決定，有力保護(hù)了農(nóng)民種糧積極性。

1.3 建基礎(chǔ)設(shè)施，生產(chǎn)能力得到提升

2010年，浙江省在全國(guó)率先啟動(dòng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌水稻產(chǎn)業(yè)提升、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升等項(xiàng)目，與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)協(xié)同推進(jìn)，集聚資源要素，加大投入力度，計(jì)劃到2018年建成53.33萬(wàn)hm2，打造糧食生產(chǎn)的主陣地、穩(wěn)糧增效的示范區(qū)。截至2016年底，全省累計(jì)投入功能區(qū)建設(shè)資金104億元，共建成糧食生產(chǎn)功能區(qū)9 131個(gè)，面積50.7萬(wàn)hm2。通過(guò)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，農(nóng)田道路、渠道、電網(wǎng)、泵站及水閘、涵管等基礎(chǔ)設(shè)施得到全面改造提升，形成“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連、土肥沃”的新格局，社會(huì)化服務(wù)水平顯著提高，糧食產(chǎn)量水平得到大幅提升。

1.4 創(chuàng)新機(jī)制模式，生產(chǎn)效益得到增加

近年來(lái)，通過(guò)大力培育種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、糧食生產(chǎn)專業(yè)合作社、社會(huì)化服務(wù)組織等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，加快發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。截至2016年底，全省土地流轉(zhuǎn)率達(dá)53%，居全國(guó)領(lǐng)先水平；成立各類糧食生產(chǎn)專業(yè)合作社5 374家。同時(shí)，圍繞穩(wěn)糧增效，重點(diǎn)創(chuàng)新和推廣了以糧經(jīng)結(jié)合、水旱輪作為代表的高效農(nóng)作制度和以生態(tài)循環(huán)、農(nóng)牧(漁)結(jié)合為重點(diǎn)的立體種養(yǎng)模式。2016年，推廣應(yīng)用“千斤糧萬(wàn)元錢”模式[1]面積22萬(wàn)hm2。

1.5 應(yīng)用增產(chǎn)增效技術(shù)，生產(chǎn)水平得到提高

2004年以來(lái)，浙江省大力組織實(shí)施“0406”育種攻關(guān)與良種推廣計(jì)劃，相繼育成并主推了“秀水”“中浙優(yōu)”“甬優(yōu)”3大系列水稻高產(chǎn)品種，特別是以甬優(yōu)12[2]為代表的秈粳雜交稻品種育成，實(shí)現(xiàn)了全省乃至全國(guó)水稻育種方法和產(chǎn)量水平的重大突破。通過(guò)推進(jìn)全省糧食高產(chǎn)創(chuàng)建、“三新”技術(shù)推廣，以及良種良法的集成推廣應(yīng)用，有效帶動(dòng)了全省糧食單產(chǎn)水平的提高。2010年浙江省單季晚稻單產(chǎn)突破7.50 t·hm-2；2011年以來(lái)早稻單產(chǎn)有5年位居全國(guó)首位。同時(shí)，大力推進(jìn)糧食生產(chǎn)“機(jī)器換人”，水稻生產(chǎn)全程機(jī)械化實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展，耕作、排灌、植保、收獲等環(huán)節(jié)基本實(shí)現(xiàn)機(jī)械化。2016年，水稻耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)74.02%，居南方稻區(qū)首位。

2 主要問(wèn)題

雖然不斷加大財(cái)政支持力度，大力推廣增產(chǎn)增效技術(shù)，但糧食生產(chǎn)仍然存在種糧比較效益低、規(guī)模經(jīng)營(yíng)比例小、銷售困難等問(wèn)題，浙江省糧食生產(chǎn)仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。尤其在供給側(cè)改革的視角下，隨著城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)升級(jí)[3]，本地生產(chǎn)的綠色優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題更加突出。

2.1 種糧比較效益依然偏低

近年來(lái)土地租金、農(nóng)資和人工成本等不斷上漲，政策效應(yīng)基本上被抵消，糧食比較效益依然偏低。以晚秈稻生產(chǎn)成本為例，種子價(jià)格從2006年的234.90元·hm-2漲到2015年的1 027.50元·hm-2；土地成本從1 179.15元·hm-2漲到3 415.50元·hm-2；人工成本從1 949.85元·hm-2漲到5 224.50元·hm-2。其他農(nóng)資成本和作業(yè)成本也同樣逐年在增加(圖1)。

圖1 2006—2015年浙江省晚秈稻生產(chǎn)成本的情況

從圖2可以看出，水稻生產(chǎn)成本逐年增加，但凈利潤(rùn)并沒(méi)有大幅增長(zhǎng)，晚秈稻利潤(rùn)變化較大，但近年的利潤(rùn)僅僅維持在3 000～4 500元·hm-2。

圖2 2006—2015年浙江省晚秈稻效益的情況

2.2 規(guī)模經(jīng)營(yíng)比例偏小

近幾年來(lái)，浙江省糧食生產(chǎn)逐漸向大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等規(guī)模生產(chǎn)發(fā)展，但全省眾多種糧大戶承包耕地的主要方式仍以挨家挨戶簽訂合同為主，通過(guò)整村流轉(zhuǎn)的較少，經(jīng)營(yíng)缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性，承包租金存在不確定性，糧經(jīng)爭(zhēng)地的現(xiàn)象更使得大戶每年要花費(fèi)大量財(cái)力、精力去攬包，造成糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的比例偏小。2016年浙江省稻麥復(fù)種指數(shù)>3.333 hm2的種糧大戶15 289戶，種糧面積25.38萬(wàn)hm2，僅占全省糧食播種面積的20.2%。逐個(gè)流轉(zhuǎn)、二次流轉(zhuǎn)、糧經(jīng)爭(zhēng)地等現(xiàn)象，無(wú)疑也增加了種植成本。

2.3 最低收購(gòu)價(jià)下調(diào)影響種糧積極性

2017年，國(guó)家繼續(xù)在稻谷主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策，綜合考慮糧食生產(chǎn)成本、市場(chǎng)供求、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各方面因素，2017年早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購(gòu)價(jià)格分別為每50 kg 130、136和150元，比2016年分別下調(diào)3元、2元和5元。一直以來(lái)，最低收購(gòu)價(jià)是種糧大戶的收益保證，雖然浙江省考慮到作為缺糧省的特殊省情及早稻是發(fā)展糧食生產(chǎn)的重要潛力，做出不下調(diào)早秈稻最低收購(gòu)價(jià)的決定，但總體來(lái)看，其他類型最低收購(gòu)價(jià)的下調(diào)造成種糧收益兩頭受擠的局面，對(duì)農(nóng)戶的種糧積極性還是會(huì)造成影響。

2.4 農(nóng)產(chǎn)品銷售難制約糧食生產(chǎn)的發(fā)展

近幾年，良種良法推廣較快，種糧大戶種植水平不斷提高，甬優(yōu)系列等高產(chǎn)品種種植比例逐年增加，早稻單產(chǎn)水平大幅提升。2016年浙江省早稻平均產(chǎn)量6.39 t·hm-2，創(chuàng)歷史新高，目前6 t·hm-2的訂單收購(gòu)獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足大戶的需求。各地農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈也較短，一般以直接收獲或者簡(jiǎn)單加工的產(chǎn)品出售，具有各地特色的品牌或者農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)較少，大戶訂單外的糧食往往只能以低于收購(gòu)價(jià)售出。而且，現(xiàn)在從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶主要以四五十歲的農(nóng)民為主，年齡偏大，文化程度偏低，利用網(wǎng)絡(luò)等新銷售手段不足，銷售渠道較少。

2.5 綠色優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品供給少

隨著城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)升級(jí)，對(duì)綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求增加，但是目前浙江本地生產(chǎn)的綠色優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品較少，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了明顯不對(duì)稱。針對(duì)浙江省主要的幾種糧食作物(大米、面粉、玉米、番薯、馬鈴薯)進(jìn)行了消費(fèi)習(xí)慣調(diào)研，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，居民基本以大米為主食，其中67.2%以粳米為主食，32.8%以秈米為主食，粳米的主要產(chǎn)地是東北，其次是江蘇，本地產(chǎn)的粳米僅占10%左右，秈米基本為本地產(chǎn)；麥粉的產(chǎn)地主要是河南、山東等地，本地產(chǎn)很少；只有作為輔食的玉米、番薯、馬鈴薯等糧食產(chǎn)品基本為本地產(chǎn)。同時(shí)，80%以上的居民希望能夠吃到更優(yōu)質(zhì)的糧食產(chǎn)品，尤其是大米，被調(diào)查的居民基本都希望能夠采購(gòu)到更好吃的產(chǎn)品，也能接受更高一些的價(jià)格。

3 對(duì)策建議

3.1 加大扶持力度，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)面積

全面落實(shí)糧食生產(chǎn)責(zé)任制，以穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)、確保糧食安全為底線，嚴(yán)格保護(hù)耕地，切實(shí)加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)，鞏固和提高糧食綜合生產(chǎn)能力。進(jìn)一步提升糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，大力開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施提升改造，強(qiáng)化功能區(qū)管護(hù)與用途管制，確保糧食生產(chǎn)能力。加大對(duì)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策的扶持力度，提高農(nóng)民種糧積極性。

3.2 推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級(jí)

有序推進(jìn)土地依法自愿有償流轉(zhuǎn)，大力培育種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、糧食生產(chǎn)專業(yè)合作社等新型糧食生產(chǎn)主體，扶持新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展糧食生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)，加快推進(jìn)機(jī)器換人進(jìn)程，構(gòu)建全程機(jī)械化

作業(yè)、社會(huì)化服務(wù)相配套的糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系，鼓勵(lì)新型經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展代儲(chǔ)存、代烘干、代加工等服務(wù)，以規(guī)模經(jīng)營(yíng)和社會(huì)化服務(wù)為引領(lǐng)，全面推進(jìn)糧食生產(chǎn)升級(jí)轉(zhuǎn)型。

3.3 優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，增加優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品供給

優(yōu)化水稻品種結(jié)構(gòu)和品質(zhì)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)稻面積，在努力提高水稻單產(chǎn)的同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化稻米品質(zhì)；大力推廣高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高抗小麥品種，提高品質(zhì)和產(chǎn)量；大力發(fā)展鮮食型玉米、大豆和蠶(豌)豆等高效作物。鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體積極探索創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”的商業(yè)模式，創(chuàng)新適合不同消費(fèi)群體、具有差異性需求的產(chǎn)品，擴(kuò)大本地優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)。

3.4 推廣綠色高效模式，提高糧食生產(chǎn)效益

組織開(kāi)展糧食綠色高產(chǎn)攻關(guān)和示范創(chuàng)建，大力推廣高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、省工、節(jié)本技術(shù)和糧經(jīng)輪作、水旱輪作、農(nóng)牧結(jié)合等“千斤糧萬(wàn)元錢”高效農(nóng)作制度、生態(tài)栽培模式，提高糧田綜合效益。努力提高復(fù)種指數(shù)和田間管理水平，增強(qiáng)糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展能力。

3.5 探索耕地養(yǎng)護(hù)制度，夯實(shí)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)

在繼續(xù)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升等耕地質(zhì)量建設(shè)的同時(shí)，重點(diǎn)做好糧食生產(chǎn)功能區(qū)、永久基本農(nóng)田示范區(qū)內(nèi)耕地質(zhì)量的保護(hù)與提升，夯實(shí)浙江糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)。抓好耕地土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)，探索建立耕地土壤分類管控制度，開(kāi)展糧食生產(chǎn)禁止區(qū)劃定試點(diǎn)，嚴(yán)格管控類耕地用途。

[1] 王岳鈞，吳早貴. 浙江省“千斤糧萬(wàn)元錢”種植模式發(fā)展?fàn)顩r分析[J].浙江農(nóng)業(yè)科學(xué),2014(2):149-151.

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[3] 劉妍杉. 關(guān)于對(duì)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的幾點(diǎn)思考[J].中國(guó)糧食經(jīng)濟(jì),2016(2):34-36.