內蒙古牧區草牧場“三權分置”改革試點調查報告：以鄂托克前旗為例

內蒙古社會科學院牧區發展研究所課題組

摘 要：本文通過鄂爾多斯市鄂托克前旗草牧場“三權分置”改革試點工作的實地調查，介紹當地實踐經驗和具體做法的基礎上，分析草牧場經營權抵押權屬復雜價值評估難、抵押貸款處置變現難、貸款用途難以限定，以及草牧場流轉仍處于自發和隨意狀態等問題，試圖從完善“三權分置”改革配套機制、健全抵押風險防范機制，及建立草牧場經營權轉讓市場等角度，提出了進一步推進牧區草牧場“三權分置”改革試點的對策建議。

關鍵詞：牧區草牧場“三權分置”改革 試點調查 鄂托克前旗

一、鄂托克前旗調研基本信息

鄂托克前旗位于內蒙古自治區鄂爾多斯市西南部，處于內蒙古、陜西、寧夏三省區交界處，土地總面積12180平方公里，全旗轄4個鎮，68個嘎查村。2016年總人口為7.96萬人。其中蒙古族人口約占總人口的31%，是一個以蒙古族為主體，漢族占多數的少數民族地區，是內蒙古33個牧業旗之一。2016年5月，鄂托克前旗成為全國首家草原確權“三權分置”試點嘎查，并以哈日根圖嘎查為試點深入推進改革工作。2017年7月，課題組赴該旗就有關牧區草牧場“三權分置”改革問題進行實地調研。課題組以哈日根圖嘎查為重點，以隨機抽樣的方式走訪23戶牧民，進行問卷調查及專題訪談（訪談牧戶基本情況見下表）。

二、 鄂托克前旗草牧場“三權分置”改革基本情況

2015年，鄂托克前旗在全面完成草原承包經營權確權登記工作的基礎上，以哈日根圖嘎查為試點，先行先試推進草原牧區“三權分置”改革。2016年5月，鄂托克前旗成為首家國家草原“三權分置”改革試點，在試點嘎查哈日根圖頒發了第一批《草原所有權證》《草原承包權證》《草原經營權證》。隨后，在全旗39個嘎查全面推開“三權分置”改革工作。據相關資料顯示，截至2017年7月已完成39個嘎查、3952戶農牧戶、1166.04萬畝草牧場的草原承包權證、經營權證發放工作，備案登記草原流轉1.1萬畝，已制定草原承包確權登記換證手續工作流程圖、草原經營權流轉程序圖和草牧場經營權抵押流程圖。鄂托克前旗不動產登記管理中心已正式運營，并已啟動草牧場經營權抵押貸款。目前，該旗已配合金融機構為6戶農牧戶辦理365萬元草原經營權抵押貸款手續，進而為全面推行牧區草牧場“三權分置”改革提供了較好的做法和先行經驗。

三、草牧場“三權分置”改革的主要做法和成效

（一）強化組織領導，確保草牧場“三權分置”改革有序推進

鄂托克前旗把草牧場“三權分置”改革作為全旗草原保護利用的重點，先后印發了《鄂托克前旗開展農村牧區草原三權分置工作方案（試行）》等指導性文件。在具體工作中，為有效化解和調處土地草牧場矛盾糾紛，成立了由法院、農牧、林業、信訪等部門為成員的草牧場確權矛盾糾紛調處組，各鎮也成立了相應的矛盾糾紛流動調處組妥善調處草牧場矛盾糾紛。同時成立了鄂托克前旗農村牧區土地承包仲裁委員會處理草牧場確權頒證過程中的邊界及合同糾紛。

（二）強化陣地建設，打造優質服務平臺

為了進一步強化草牧場“三權分置”改革的服務能力，鄂托克前建立了自治區首家旗縣級數字草原信息中心，下設數據處理、草原監測、草原流轉服務、檔案管理、草原生態補獎審核和牧草分析試驗六個服務平臺。該平臺能夠提供便于草原確權與數據采集、協調金融機構辦理經營權抵押貸款、做好草原流轉后續管理等服務功能，既便于實踐操作，又維護牧民的合法利益。

（三）規范流轉程序，保障農牧民利益

為了進一步規范草原流轉程序，完善草原流轉體系，制定了由轉讓方申請、數字中心信息審核、征求嘎查村村民代表意見、鎮人民政府簽署審查意見、轉讓方繳納共有人養老保險、旗行政主管部門簽署審查意見、旗分管領導簽署審批意見、草原行政管理部門出具流轉草原經營權證書的四部分八個步驟的流轉程序，有效保護農牧民利益。

（四）強化氛圍營造，激發群眾參與改革的積極性

鄂前旗利用微信公眾平臺、網絡、集貿市場和農牧民培訓等途徑，加大對各級黨政機關及廣大農牧民的政策宣傳，使廣大農牧民群眾充分認識到開展草原確權承包工作的必要性，激發廣大農牧民群眾積極參與到該項改革工作中。同時制定出臺了《鄂托克前旗關于推進土地草原規模化經營的實施方案》等規范性文件，鼓勵農牧民向龍頭企業、家庭農場、專業大戶和農牧民專業合作組織合法有序流轉草牧場。

（五）創新多種方式，推進草牧場“三權分置”試點工作

鄂托克前旗把放活草牧場經營權作為草牧場“三權分置”改革創新工作的側重點，不斷探索多機制下“三權分置”改革的實現方式。如把財務、金融運行狀況良好的地區作為開展草牧場承包經營權擔保、抵押的試點；把草牧場流轉程序標準規范、規模效益突出的地區作為開拓土地托管、股份合作的試點；把草牧場承包關系穩定、產權明晰的地區，作為開展互換并地、有償退出的試點等。

四、推進草牧場“三權分置”改革中面臨的問題

（一）部分草牧場確權承包仍有爭議

處理和理順因流轉導致發生變化的草牧場權屬關系是草牧場“三權分置”改革中最棘手的問題。部分牧民流轉草牧場時，把承包權和經營權一并轉讓，于是其簽訂的草牧場流轉合同是否也應受到新規約束或保護，需要進一步明確。另外，草牧場面積不符、界線不清等爭議糾紛仍較突出，影響草牧場確權工作順利進行。目前，哈日根圖嘎查仍有9戶牧民存在草牧場糾紛。

（二）牧民對草牧場“三權分置”改革了解不深

在課題組所走訪的樣本戶中，多數牧民對草牧場“三權分置”改革知之不多，雖然承包草場已確權認定，并頒發了新的草原承包權證、草原經營權證，但很多人并不很清楚“三權”的含義，也不了解所有權與承包權、經營權的區別，將三權混為一談。即使政府相關部門不斷宣傳牧區草牧場“三權分置”新政，牧民只是模糊地覺得自己享有的權利更多了一點而已，卻對草牧場承包權、經營權缺乏清晰的認識。

（三）草牧場流轉仍處于自發和隨意狀態

通過調研發現，牧民之間的草牧場流轉仍具有很大的隨意性和自發性，流轉率偏低，并以親朋好友之間的內部流轉為主，多商定口頭協議，以短期流轉為主。即使簽訂了流轉合同，也不規范，缺乏必要的內容。而且缺乏對草牧場流轉信息平臺的應用，草牧場流轉雙方缺乏及時有效的信息溝通，造成草牧場流轉不暢，不利于農牧業規模化發展。

（四）草牧場經營權抵押權屬復雜、價值評估難

草牧場經營權的抵押融資額度取決于價值評估大小，然而其價值評估體系的實踐操作十分困難。客觀上受區位、土壤、水源、地形地貌等自然條件以及牧（飼）草種類不同，草牧場價值存在差異，客觀、準確評估其價值不易。而主觀因草牧場流轉形式、期限、流轉金交付方式的差異也增加了評估難度。同時，因草牧場經營權評估具有一定的公益性質，多數專業評估機構和人員都不愿意進入該領域，牧民則認為評估費用較高，進而影響通過評估獲取抵押貸款的積極性。

（五）草牧場經營權抵押貸款處置變現難、貸款用途難以限定

草牧場抵押到期不能還貸時，如何處置變現抵押物也是實踐操作中的一大難題。目前金融機構對土地草牧場經營權抵押并沒有很高的參與積極性。另外，草牧場經營權抵押制度的初衷，是解決承包戶畜牧業生產經營中資金短缺問題。但在現實生活中，牧戶很可能會因為非生產性應急需要（如上學、治病、還款等），將草牧場經營權施行抵押貸款。當到期無能力還款時，很容易引發高利貸倒貸和借貸。雖然這種抵押權實現具有偶然性，但承包草場抵押的潛在風險仍然存在。

五、推進草牧場“三權分置”改革的對策建議

草牧場“三權分置”改革要通過穩定承包權、放活經營權，實現農牧業的規模經營。而要放活草牧場經營權，必須理順承包權與經營權的權利關系、草牧場流轉方式對抵押的影響及抵押風險等困境，保障廣大農牧民的合法權益。

（一）加強對草牧場“三權分置”改革的宣傳引導工作

草牧場“三權分置”改革關系到草原牧區、牧民切身利益取向，因此不僅是執行改革任務的各職能部門，更重要的是讓廣大基層干部群眾都要切實了解改革精神，充分利用廣播、電視、網絡、報刊等多種媒體，通過解說身邊典型事例、發放相關宣傳材料等多種形式宣傳草牧場“三權分置”改革的目的、意義及相關知識，提升干部群眾對“三權分置”改革的正確認識。

（二）加強政府服務職能，依法維護牧民的草牧場流轉權益

盡快全面完成草牧場的確權登記，明確牧民在草牧場流轉中的主體地位和相關權益。建立旗、蘇木、嘎查三級草牧場流轉管理機構，并建立健全草牧場流轉的法律法規和實施細則，從制度和政策上引導草牧場合理健康流轉。對流轉后草牧場的生態狀況進行動態監測，堅持草牧場利用與保護并重的原則。同時，必須約束地方政府的政績沖動，充分尊重牧民的意愿，不能搞行政命令強迫式流轉。

（三）完善“三權分置”改革配套機制，實現經營權的抵押權能

建立草牧場經營權價值評估的專業機構，以專業機構和人員進行經營權價值計量，并進行綜合的技術評估和定價。同時，確定草牧場經營權抵押償還順序。經營權作為次生性用益物權，具有物權的占有、使用、受益等權能，在經營權抵押償還時，應將其各項權能的償還順序確定為收益權、使用權、占有權，緩解經營權的變現困難。如，金融機構優先收取草牧場上的牲畜或打草場上的飼料的收益權，若還不能抵償，再依次取得草牧場經營權的使用權、占有權。

（四）建立完善草牧場經營權流轉抵押的風險防范機制

一要建立健全高效便捷的監管體系。規范草牧場經營權流轉程序，對草牧場經營權流轉價格、期限、規模、用途嚴格監管，堵住風險隱患。二要建立工商資本租賃草牧場上限控制、分級備案、審查審核、風險保障金、全程監管等制度，在具體操作中要加強甄別和警惕，做出明確的判斷。三要嚴格把關融資資格，防止利用草牧場經營權進行投機套利。四要構建草牧場經營權抵押擔保及補償機制，分散貸款風險。

（五）建立健全草牧場經營權流轉市場

建立健全草牧場經營權流轉市場是實現草牧場“三權分置”改革的重要機制，是放活草牧場經營權的制度保障。在國家層面上創建草牧場經營權流轉信息平臺，建立全國性交易市場或區域性交易市場，交易雙方以自愿、合法、有償、等價為原則轉讓草牧場經營權，規范交易草牧場的管理制度，實行登記注冊、動態檢測、適時介入等。同時，積極探索草牧場承包權退出機制，為現代家庭牧場或合作經濟組織發展提供體制機制保障。

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[5]鄂托克前旗五措并舉，全力推進草牧場流轉平臺建設[EB/OL]. http：//www.nmagri.gov.cn/zxq/msxxlb/eeds/623111.shtml，2016-11-7.

責任編輯：張莉莉