高校小額零星采購合同全過程管理

何 磬,吳冠儀

(上海交通大學 招投標與政府采購辦公室,上海 200240)

近年來,高校的采購制度不斷完善,大部分的貨物采購納入政府采購,納入政府監管和公眾監督的視線范圍。然而對于一些政府采購限額以下、集采目錄以外的貨物采購,如單項或批量采購金額不足10萬元的小額零星物資采購[1],成為高校采購的發展瓶頸。這部分貨物大都是高校使用科研經費進行采購,采購方式多樣化,存在管理難、風險防控難的問題[2]。因采購時間的緊迫性、需求的多樣性和種類的繁雜性等因素,高校常將采購權力下放給使用的當事人,由使用人與貨物供應方協商簽訂合同,到政府采購管理部門蓋章、備案。這部分貨物采購常有一定的隨機性,政府采購管理部門對其采購計劃、性價比、供貨是否及時等方面的管理處于被動狀態。以我校小額零星采購為例,探索通過對采購全程管控,以合同管理為抓手,強化陽光采購,為學校在人才培養、科學研究和學科建設中發揮作用，做出更大的貢獻。

1 高校小額零星采購的現狀

目前,隨著高校的快速發展和教學、科研的不斷深入,小額零星采購逐年增加,學校小額采購金額占年度采購金額的比例為6%左右,在高校教學、科研、學科建設中發揮不可替代的作用,成為“雙一流”大學建設的重要支撐。隨著小額采購總額的增加,加強小額零星采購的管理,提高這部分資金的使用效益、規范采購行為、預防腐敗的滋生、保障采購資金的安全使用,是高校采購必須要突破的瓶頸。由于國家沒有統一規定對于集中采購目錄范圍外或限額標準以下的小額度項目采購該如何操作[3],加之各高校可以自主劃定零星采購的范圍,一般規定標的金額在10萬元人民幣以下的采購合同,屬于項目單位自審自簽,由項目單位的主要負責人審批后簽署,其負責人應對合同實質性內容的有效性、合法性負責。

我校2016年度的小額零星采購共涉及48家采購主體,采購批次4 300項,平均辦理154項/周,31項/日,可以看出“量大頻繁”是小額零星采購的主要特點。下面對采購單位合同數量占比和采購合同金額占比進行統計,見圖1和圖2。

圖1 采購單位合同數量占比

從圖1可以看出:9個教學單位簽訂的合同占合同總數的70%,而其他39家用戶簽訂的合同占30%；信息技術學院、機械學院、土木工程學院、材料學院4個院系發生小額零星采購最為頻繁,合計占56%,這4個學院也是我校優勢學院,用于教學和科研活動比較頻繁,加之國家為其撥付的科研經費充足,導致這4個“王牌專業”采購更加頻繁。

從圖2可以看出:20萬元以下的小額零星采購合同中,合同金額在15～20萬元之間的合同占合同總數的14%,金額卻占到全年小額零星采購總金額的50%；金額10～15萬元的合同數占比和金額占比基本持平；金額5～10萬元的合同占合同總數的30%,金額占比24%；2～5萬元的合同數量最多,占合同總數的41%,金額占比14%；0～2萬元的合同數量和金額最少,其合同占合同總數6%,金額占總金額的1%。

圖2 合同數量占比及合同金額占比分布

結合圖1、圖2可以得出:由于各學院經費情況不同,小額零星采購發生的頻次不同,15～20萬元之間的合同總金額大,滿足了學院采購高質量的產品用于教學和科研的需求,但也存在規避招投標、私自拆分合同的隱患；2～5萬元的采購合同數量最多,說明這部分物資對教學科研具有重要的支持作用,確保其到貨時間和質量是合同簽訂的重點。

2 高校小額零星采購中合同管理存在的問題

由于國家對小額零星采購缺乏嚴格的要求,加上各高校缺乏嚴密的機制與監督體系來保障有足夠的采購專業人員和采購的公開透明,從而影響了采購合同質量和有效性；同時,缺乏統一的合同模板和大數據合同檔案管理,小額零星采購成了采購管理風險防控的難點和薄弱環節。

2.1 專業人員缺乏,影響采購合同有效性

受人員編制限制,目前熟悉高校采購合同的專業人員缺乏,各院系的小額零星采購工作采取“誰購買誰簽合同”的方式,擬定合同的相關工作直接由采購教師等非專業人員承擔。采購工作的繁雜性和需求的緊急性導致重視采購速度而忽略價格、質量,使得購買回來的低值易耗產品和實驗材料等性價比較低。此外,由于不熟悉合同法規、業務欠精通,導致工作中存在較大的主觀性,甚至有時違規操作而不知。一些采購人員由于抵擋不住各種利益的誘惑,甚至與供應商“商量好”通過虛報產品價格等方式從中獲取利益,存在潛在舞弊風險[4]。

2.2 缺乏統一的合同模板

高校各二級單位所使用的合同文本五花八門,影響采購的效果。比如,合同模板只是將關鍵信息用表格的形式在模板中予以體現,但合同中關于交貨日期延期、合同變更等方面的規定,還應根據實務操作中遇到的問題不斷加以補充。目前還有一些高校沒有針對小額零星采購制定統一的合同模板,還存在合同不規范的現象,如合同大小寫金額不一致、法人信息不全、質保期規定含糊不清等問題,不利于監管部門的監督。

2.3 合同簽訂過程缺乏公開透明,導致合同質量參差不齊

盡管高校的小額零星采購工作量大,采購業務多元化,但是多數高校還停留在傳統采購模式上:購買時缺乏貨比三家,公開透明和有效監管難以實現[5],無形中增加監督管理部門的工作的難度。采用傳統的管理方式,“放下去”則“管不住”,要求管理部門對所有設備的市場行情了如指掌并不現實；“收上來”則效率低下,增加管理成本和采購成本[6]。在“互聯網+采購”時代,利用信息技術進行網上采購的模式在高校中利用率仍然很低,小額零星采購管理水平和服務質量需要依靠先進的科技手段,例如,網上競價、電子賣場、電商系統等在高校小額零星貨物采購中的作用,保證采購的經濟效益和安全性,從而提高合同質量。

2.4 面對“互聯網+”時代,大數據合同檔案管理有待加強

小額零星采購合同的歸檔也是采購管理中重要的一環,歸檔是否及時、檔案管理分類是否科學對進一步加強合同管理具有重要的意義。目前大數據合同檔案管理還處于起步階段,統計分析功能尚未全面應用,諸如無法對同一教師多次購買同一品目的商品情況進行統計比對,不易識別出是否存在化整為零、規避招投標的行為；不能分析對比歷年購買數據,不利于快速統計全校經常購買的小額儀器設備以及最受師生歡迎的品牌型號,影響有效提供下一年較為準確的采購計劃信息。

3 高校小額零星采購合同的全過程管理

合同簽訂前的準備、合同簽訂中、簽訂后的各項事宜及合同歸檔,構成高校小額零星采購合同管理的全過程。找準小額零星采購合同全程管理中的關鍵風險點、設計科學可控的合同管理流程、構建內控體系、有效利用小額零星采購網上競價制度和定點采購制度,是完善小額零星采購合同全過程管理,降低小額零星采購風險的有效舉措。

3.1 小額零星采購合同審核關鍵風險點

根據上述小額零星采購合同的全過程管理,從可操作性考慮將小額零星采購合同分為4個一級指標,10個觀測點,若干個考核指標,進行風險控制。具體情況見表1。

表1 小額零星采購合同審核關鍵風險點控制

3.2 小額零星采購合同風險點控制

雖然政府采購工作改革一直走在“放管服”路上,但高校落實“放管服”,政府采購要永遠走在路上,做到踏石留印,抓鐵有痕。正如李克強總理在十二屆全國人大五次會議作的政府工作報告中指出的:“這是政府自身的一場深刻革命,要繼續以壯士斷腕的勇氣,堅決披荊斬棘向前推進。”因此,對小額零星采購合同全過程風險點控制勢在必行。

3.2.1 做細合同簽訂前的“三審”工作

審用途、審資質、審金額是合同簽訂前必須做好的“三審”工作,這項工作既可彌補因專業人才缺乏影響采購合同的有效性,又可規范合同模板。由于2～5萬元的采購合同占比41%,數量大,以此為基礎做細合同的“三審”工作。

審查采購合同用途重點在于確定采購標的是否符合學校發展戰略規劃,科研人員是否根據當時采購預算和計劃來進行采購。審查資質,主要審查供貨商資信,看合同標的是否超出經營范圍,如果采購標的物為特種設備的,需要對方提供特種設備制造或者經銷許可證等,從而確保其真實、合法、手續齊全。審查合同金額應重點關注是否屬于招投標范圍以及是否有化整為零的嫌疑。

3.2.2 跟蹤合同簽訂中的動態信息

設備采購合同是保證設備采購的質量、進度和售后服務等符合用戶要求的基礎性文件,高校合同管理不再是簡單的要約、承諾、簽約等內容,而是全方位的、系統性的、動態性的管理,涉及效益、風險和技術等多個方面,是全過程的管理。合同應優先采用學校規范的合同格式,高校要對采購合同流程進行梳理、優化,對每一進度跟蹤檢查。對于合同管理的基本流程要執行有效的報告制度,定期分析合同執行情況,從而進行有效管理,提高效率。

3.2.3 做實合同簽訂后的“三項管理”工作

合同驗收管理:凡屬學校的儀器設備,無論其經費來源及進入渠道(購置、捐贈、調撥、自制等),均應經過驗收并登記入賬。用戶試運行后一段時間,設備的整機性能穩定后,可申請組織資產管理部門、財務部門進行設備驗收,大型設備的驗收還需要聘請校內外專家組成專家組。合同變更管理:在合同執行過程中若出現合同變更,應本著解決問題和規避風險的態度,通過協商盡量減少變更的風險。貨款結算管理應避免無預算、無資金、無計劃的設備購置和超預算的設備購置,價款支付應嚴格審核,堅持驗收后付款,杜絕超審批權限的付款。

3.2.4 做好合同檔案的大數據管理工作

要高度重視小額零星采購合同檔案的信息化管理,避免因量多而遺失合同,造成提取不便。對于紙質版本的合同,確保合同印章清晰、用印手續齊全；對于電子版合同統計,管理部門應定期分類統計,準確掌握全校以及各主要院系采購信息,便于歸集采購,利用大數據思維展開針對性的監督和檢查工作,提高合同管理水平。

3.3 小額零星采購合同內控體系建設

完善小額零星采購內控體系建設,健全驗收制度,明確采購驗收程序和責任主體,保證小額零星采購的任何活動在法律的范圍內進行、合同簽訂過程公開透明、提高合同質量和資金使用效益、遏制小額零星采購領域腐敗發生的有效管理手段。

3.3.1 嚴格采購付款程序

在小額零星采購中,招標采購會計管理和核算系統控制不完善、會計記錄與相關采購記錄不一致可能導致學校資金安全性風險及財會信息失真,造成后續管理隱患。因此,應該嚴格按照國家財經支付規定和采購實際情況合理選擇付款方式以全面真實記錄和反映采購各環節資金流和實物流情況,嚴格付款程序,如付款審核、付款金額控制等。

3.3.2 健全小額合同管理的相關內部控制制度

建立健全招標采購驗收制度,明確采購驗收程序、標準和責任主體;同時,按照招標采購合同內容及時驗收,保證驗收質量和資產移交用戶單位;保證招標采購業務的會計核算真實、完整、準確,嚴格資金支付的審核及授權批準;做好項目驗收檔案立卷、歸檔和保管[7]。

3.4 探索新型小額零星采購方式

高校每年小額零星采購的金額不斷創新高,快速增長的采購規模對于管理能力和規范運行均提出了更高要求。僅僅依靠傳統的工作方式方法,顯然已經不能適應推進政府采購改革與發展、促進廉政建設的要求。只有通過“制度+科技”的方式才能夠在政府采購管理中更好地落實中央“放管服”的治理理念,管住采購中“亂伸的權力之手”,實現“物有所值”的政策目標。

3.4.1 對科研儀器設備實行網上競價制度

網上競價運用反向拍賣原理,充分發揮互聯網的作用,邀請數家供應商在限定的時間內輪番報價,最終確定最低報價者為中選供應商[8]。這種采購方式不僅帶來了采購流程的優化,同時降低了采購的成本,增加了采購透明度,實現了采購效率的提高。在更多高校加入到“高校網上競價采購平臺”之后,許多科研儀器設備實現了同型號可比、同配置可比，極大方便了采購監督、管理和執行[9]。網上競價以其操作簡便、快捷的特點讓規范與效率、效益有機地結合在了一起,有效地解決了高校零星采購活動中如何既簡便快捷,又能規范操作的問題[10]。

3.4.2 對通用類設備實行高校電商直采平臺制度

高校應當依托國家“互聯網+”戰略和現代電子商務的機遇,與京東、蘇寧等國內大型綜合電商合作,通過大數據和云平臺技術建設高校網上商城平臺,實現“市場可買、價格可比、便捷高效、公開透明”的目標[11-12]。這種采購方式,是積極響應國家“進一步加大政府利用電子商務平臺進行采購的力度”(國發[2015]24號)的政策要求。對于通用類的貨物,如目錄外的產品、電視機等,建立高校自己的商品庫,校內師生通過校園門戶網站的統一身份認證登錄,按照政采優惠價,直接向電商下單訂購；通過綁定公務卡在線支付,一并解決師生報銷的煩惱,其交易全流程公開和在線交易的特點,將高校政府采購信息化建設帶入了新階段[13]。

3.4.3 對低值易耗品實行定點采購制度

在高校實驗室的管理中,低值易耗品由于單價低,種類多且雜等諸多因素,往往不易引起采購部門的注意,使得在采購這類小額零星材料時不能充分發揮其應有的效益。高校應首先將常用的低值易耗品進行具體的分類,如醫學實驗用的玻璃器皿、試劑、實驗氣體類、電子實驗用的電子元件類等,將每一類型的低值易耗品作為一個包件,由學校招投標管理部門按照公開招標的方式,將每個包件遴選出一定數量的定點供應商,在有效年度內,師生從入圍供應商處按照優惠價格購買相關材料。由高校組織遴選并管理供應商,不僅能克服具體采購過程中質次價低對科研活動的影響,還能保證學校遴選到更優質的供應商[14]。

4 結語

隨著“雙一流”高校的建設和發展,小額零星采購合同的數量與采購金額都會隨之增加,采購工作的公開、透明,成為政府采購管理部門不能忽視的重要工作。通過做細高校小額零星采購合同的全過程管理,找準采購合同風險點、實施采購合同風險點控制、建設高校小額零星采購合同內控體系、探索新型小額零星采購制度、大數據檔案管理等措施,加強對小額零星采購方式的全程監管,對保障高校采購資金的安全性和提高資金使用效率大有裨益,有效提升相關管理部門對建設“雙一流”高校的保駕護航能力。

References)

[1] 宗鑫.陸軍試行小額零星物資網上采購[N].解放軍報，2016-06-06(002).

[2] 黎嫻.“互聯網+政采”力解高校小額零星之需[N].政府采購信息報,2016-06-06(009).

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[4] 宗莉.淺談中職學校小額零星采購存在的問題及對策[J].大眾科技,2016(4):135-137.

[5] 林明河,賈延江.網上競價,高校物資零星采購行之有效的創舉[J].實驗技術與管理,2013,30(12):1-5.

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[10] 吳冠儀,陳巍.基于全生命周期管理的小額設備自行招標探索[J].實驗技術與管理,2017,34(8):262-265.

[11] 王春暉,曹越.內部控制視角下對高校經濟合同管理的思考[J].會計之友,2016(19):87-91.

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[14] 譚祖印,張尚坤,譚敏,等.低值易耗品定點采購及信息化管理[J].實驗科學與技術,2014,12(3):163-164,190.