海綿城市建設的“萍鄉答卷”
——萍鄉市海綿城市試點建設的做法和成效

□ 葉華林

建設海綿城市，是習近平總書記在中央城鎮化工作會議上布置的一道命題作業。萍鄉市于2015年4月成功獲批全國首批試點城市，試點之初，萍鄉市便把完成好總書記布置的作業，解決好海綿城市建設中存在的難題，回應好社會對海綿城市建設的期盼當成己任，進行了大量的探索與實踐，績效考評連續兩年獲全國第一，交出了一份可復制、可推廣、可借鑒的“萍鄉答卷”。具體體現為“五個一”：

一、構建了一個全域的海綿體系

海綿城市建設并無經驗可尋，不同國家、不同省市各有各的做法。萍鄉市在全國率先發力，以系統思維推進海綿城市建設，創新提出了全域管控、系統構建、分區治理的構建思路。

（一）全域管控。萍鄉不僅僅把海綿城市建設局限在32.98平方公里試點范圍內，而是擴大到3802平方公里全市域范圍，且全市域范圍內的所有開發建設項目，都通過規劃管控等制度予以落實，并逐步建立起了“山、水、林、田、湖、城”空間管制格局，協調統籌空間資源，保護全域生態本底，構建全域尺度海綿體，打破了海綿城市建設就是鋪設滲透地磚、管道及蓄水罐的認識誤區。

（二）系統構建。萍鄉市在流域尺度上建設“上截—中蓄—下排”的排水體系。五豐河上游建設赤山隧道，截流五豐河水至赤山河，減少五豐河城區段防洪排澇壓力。五豐河和萍水河中游分別打造玉湖（調蓄庫容50萬立方米）、萍水湖（調蓄庫容300萬立方米）兩大景觀水體，調節五豐河與萍水河洪峰流量。下游建設五豐河與鵝湖連通工程、鵝湖排澇閘泵站、五豐河排澇閘泵站，增強城區排澇能力。“上截—中蓄—下排”排水體系，城市防澇可達30年一遇標準。同時在城區河道增設防浪板，改造防洪堤4.36㎞，確保萍水河干流實現50年一遇防洪標準、支流實現20年一遇防洪標準。

（三）分區治理。基于大排水系統的總體構架，按照城市排水分區、豎向特征、功能特征、問題特征、建設條件等因素劃分項目片區。新城區以目標為導向，利用自然肌理，保護河流、湖泊、塘堰、灘涂等自然蓄滯空間，奠定新城區海綿城市格局的本底基礎。結合河湖水系、公園綠地、市政道路總體布局，構建城市的大海綿骨架。通過網絡狀的海綿體系，實現各分區雨水的層層消納。其他新建小區、公建等開發項目通過規劃管控手段，嚴格按照海綿城市建設相關要求逐步推進實施。老城區以問題為導向，劃分為萬龍灣、螞蝗河、西門、白源河四大內澇整治項目片區，重點解決城市內澇積水點和水環境治理等問題。

二、制定了一套健全的工作標準

按照海綿城市建設“自然積存、自然滲透、自然凈化”和“恢復水生態、改善水環境、涵養水資源、提高水安全、復興水文化”的目標和要求，萍鄉市在工作中進行了大膽實踐和補充豐富，創新了一套健全的工作標準。

（一）工作目標上抓實“五個水”。 在試點建設過程中，把“五水共治”有機融入海綿城市建設總體要求中。一是水安全方面，重點解決城市內澇問題。利用已建成的海綿系統及時調控，使43個小區的1.2萬戶、超過4萬名居民免受內澇之苦，而且年節水達到256萬噸。二是水環境方面，重點解決徑流懸浮物、水系水質問題。通過海綿化改造，懸浮物去除率基本達到50%以上，全面消除劣五類水體，主要河湖水質達到或接近四類水標準。三是水生態方面，重點恢復水生態系統。目前，萍水河及各支流、玉湖、萍水湖等水體水生植被數量與多樣性顯著增多，示范區年徑流總量控制率從改造前的30%提高到了75%以上。四是水資源方面，主要解決水資源的循環利用問題。通過海綿建設，雨水利用率達到8%，雨水廣泛用于市政清潔用水、園林澆灌用水、景觀水體補充。五是水文化方面，重點解決“鄉愁回歸”問題。海綿化改造，萍鄉水清岸綠的生態景觀正在重現，依水而筑的傳統城市形態正在延續。

（二）工作要求上抓實“六個全”。一是全流域管控。從“山、水、林、田、湖、城”等六個維度進行全域管控，充分發揮自然肌理，保護河流、湖泊、塘堰、灘涂、山體等自然蓄滯空間作用。二是全方位定標。在規劃、設計、施工、驗收中進行全方位的標準制定，解決海綿城市建設項目在試點過程中無規劃引導、無技術參數、建設后竣工驗收無標準的問題。三是全過程植入。全市所有新建、改建、擴建工程項目都必須按照海綿城市建設要求進行建設。四是全域性鋪開。我市在建設過程中，將原32.98平方公里的示范區面積擴展到全市地域范圍，非試點區域縣區全部按照試點區域的建設標準和技術規范開展建設。五是全社會參與。項目建設由政府主體變為社會主體。通過設立補助資金，把小區項目下放給社區和單位，政府只負責道路、廣場、濕地等大型項目建設，有力促進了社區和單位的建設熱情。六是全鏈條跟進。海綿產業鏈條從透水磚、透水混凝土等海綿產品生產，向人才培訓、規劃與設計、雨水生態收集利用系統構件制造、新技術新材料研發制造及運營管理維護等全產業鏈延伸。

（三）工作舉措上抓實“三個變”。一是變“終端治理”為“系統構建”。以往在解決城市防洪防澇等各類問題時，普遍采取改善終端排水系統來解決，但效果卻并不明顯。我市在海綿城市建設過程中，提出了系統解決方案——在全市域、中心城區、示范區三個空間尺度上分層構建海綿城市體系。二是變“碎片建設”為“分區打包”。我市在建設過程中，將新老城區159個海綿項目整合成為7個項目片區，把小區、道路、廣場、濕地等一個個碎片化項目連成一體，進行系統化建設。三是變“政府單打”為“市場共贏”。先后引入中國水利水電第八工程局、山東省路橋集團等社會資本推進萬龍灣、螞蝗河、山下等PPP項目包建設，形成了“品牌效應”和“擴散效應”，眾多大實力企業競相逐鹿。

三、建立了一套長效的管理機制

海綿城市建設是項龐大繁雜的系統工程，如何快速落地、快速推進、長效管理，萍鄉市在頂層設計、制度體系、運營維護、技術服務、監測評估等方面積極探索，率先建立和完善了一套長效管理機制。

（一）在頂層設計上。制定了《海綿城市專項規劃》等七項規劃，并納入了全市城鄉總體規劃和城市總體規劃；制定了《規劃設計導則》《低影響開發雨水工程圖示》《低影響開發雨水系統施工與質量驗收導則》等三個標準，并納入了全市控制性詳細規劃。

（二）在制度體系上。萍鄉市制訂出臺了《海綿城市管理暫行規程》《海綿項目管理暫行辦法》等行政管理、技術管理、資金管理制度，從規劃、立項、土地、建設等全過程實施監管。

（三）在運營維護上。萍鄉市設立了海綿設施管理處，為副處級機構，制訂了一系列工作規劃、制度、流程，并安排了專業人員、專項經費，對7個片區159個海綿工程進行統籌管控。

（四）在技術服務與監測評估上。實行技術服務及監測評估一體化，聘請北京清控等專業院所作為海綿城市技術服務（監測平臺和技術咨詢）單位，建設統一的海綿城市建設項目指標體系和一體化管理模型平臺。

四、拓展了一個多維的籌資空間

海綿城市建設是個“燒錢”的事，同時建設周期非常長，如何破解資金難題、提高建設效率，萍鄉市通過“三種渠道”籌措資金，為項目建設搭起了快車道。

（一）對上，積極爭取資金。除中央財政3年12億獎補資金外，還獲取銀行貸款26億；政府建設基金投入2億元；此外，與國開行和農發行達成了100億元貸款意向，為海綿城市建設提供資金保障。

（二）對內，統籌整合資金。積極統籌發改、財政、城建、水務等各條線資金10億元投入海綿城市建設。對縣區實施低影響開發的建設項目給予補助，有力調動了全市各級參與海綿城市的熱情。

（三）對外，采取PPP模式。對新城區海綿體建設這類有回報的項目，組織有實力的相關企業，采用總承包的方式統籌組織實施。其中，老城區和安源區4個PPP項目預算投資18.72億元，吸引社會投資15.35億元。

很多城市誤以為海綿城市建設必須大拆大建，建設成本很高，經過測算，在同樣目標情景下，萍鄉市采用海綿城市建設模式的投資總量比傳統建設模式至少節省10%以上。

五、探尋了一條創新的發展新路

城市轉型是很多資源枯竭的老工礦城市亟待破解的發展難題，萍鄉通過海綿城市試點建設，為資源枯竭型城市創新發展提供了良好的路徑參考。

（一）城市建設創新轉型。規劃設計單位已基本掌握海綿城市建設設計方法，專業人才團隊已初步建立，已能提供市內外海綿技術服務，萍鄉市城市發展理念、建設思路、建設方式發生了根本性的改變，海綿城市為工礦型城市轉型發展提供了路徑指引。

（二）海綿產業升級壯大。我市制定出臺了《海綿產業發展規劃》《鼓勵發展海綿經濟的實施意見》等文件，通過海綿城市建設，促使傳統的陶瓷、商混、管道等建材企業成功轉型，一批海綿產品研發生產企業正在發展壯大，透水磚、透水混凝土、滲排管等海綿材料不僅滿足了本土市場需求，而且遠銷省內外，為萍鄉這座資源枯竭型城市提供了一條科學的產業轉型發展道路。目前，海綿產業上下游相關企業達41家，總產值達20億元。

（三）特色小鎮初具雛形。在全國率先啟動海綿小鎮建設（安源區五陂鎮），使“海綿城市”與“特色小鎮”相融合，依托“山水林田城”生態資源，構建一個“產城人文”與美景旅游的復合載體，為海綿城市創新發展、特色發展、持久發展提供不竭動力。

目前，萍鄉海綿城市試點建設項目完工85個，完成投資55.25億，投資完成比例87.70%。通過兩年的扎實推進，海綿試點建設已初顯成效。在城市修補方面，城市排水系統更加完善，老城區溢流污染得到有效控制，新城區逐步實現雨污分流。在生態修復方面，通過公園、濕地、城市綠道等的海綿化改造，有效緩解了熱島效應，改善了空氣質量，棲息生物種類增多，人居環境得到顯著提升。在“五水共治”方面。水生態進一步得以恢復、水環境進一步得以改善、水資源進一步得到涵養、水安全進一步得以提高、水文化正在逐步復興。今年6月，萍鄉城區遭遇歷史罕見的持續強降雨，為常年來6月降雨量均值的2.3倍，但萬龍灣、五豐河等傳統內澇區卻未發生一次內澇，海綿城市建設成功經受住了大雨的檢驗，良好地回應了社會的質疑。今年7月，新華社組織采寫了“今年主汛期為何這里無內澇”的國內動態清樣，并在8月6日《新華每日電訊》頭版刊登報道；7月8日《人民日報》、9月6日《經濟日報》分別用近整版篇幅推介了萍鄉經驗和做法；9月24日央視《新聞聯播》又對萍鄉全力打造海綿城市的情況進行了2分鐘的單條報道；10月14日，萍鄉市受國家住建部邀請在全國城鄉建設系統廳局長培訓班上作專題講課。海綿城市建設的“萍鄉答卷”，正逐步由“試點”走向“示范”。