安徽省淮河干流“一河一策”實踐與探索

趙以國

（1.水利水資源安徽省重點實驗室，233000，蚌埠；2.安徽省·水利部淮河水利委員會水利科學研究院，223300，蚌埠）

全面推行河長制是黨中央、國務院為加強河湖管理保護做出的重大決策部署，是完善水治理體系、保障水安全的制度創新。根據《安徽省全面推行河長制工作方案》及全省第一次總河長會議“聚焦六大任務精準發力，全面解決體制、管理、考核問題”的部署與要求，為推進河長制盡快落地取得實效，由安徽省河長辦組織，省水利科學研究院承擔淮河干流省級“一河一策”實施方案編制任務。

作為全國七大江河之一和國務院確定的“三河三湖”水污染綜合治理重點河流之一，淮河因其特殊的地理位置、復雜的河流特性以及突出的水資源、水污染、水生態問題，實施“一河一策”受到省委、省政府高度重視。淮河干流省級河長多次召開淮河河長制專題會議研究布置 “一河一策”工作，在省級13家河長會議成員單位和沿淮五市的大力支持下，“一河一策”實施方案于2017年9月下旬編制完成。該方案圍繞“維護淮河干流健康生命，實現河流功能永續利用”的總體目標，系統分析了淮河干流管理與保護的突出問題，按照“問題導向、干支統籌、行業統籌、區域統籌”的總體要求，明確河長制管理保護范圍，設置監測斷面與控制指標，落實管護責任，提出多項重點管護措施。

一、淮河干流管理與保護存在的突出問題

安徽省淮河干流地處淮河中游，涉及蚌埠、淮南等五市19個縣（區），24條主要支流和12座重要湖泊。經過多年治淮建設，干流沿岸已建成堤防981 km，二級以上水功能區11個，水源地10處，取水口119處，排污口66處，干流管理與保護體系日趨完善。但是，按照全面推行河長制和“五大發展”美好安徽建設要求，仍然存在諸多問題，突出表現在4個方面。

1.水資源管理體制機制不完善形成的供需矛盾問題

干流沿岸分布省級及以上工業集聚區42處，火電、化工等重點用水企業近100家，取水計劃管理是沿淮各市實施最嚴格水資源管理的重點工作之一。但由于未出臺淮河干流水量分配方案，阜陽、淮南無市級水功能區劃，取水口計量監控能力不足，導致干流取水管理任務不清，最嚴格水資源管理未能起到應有效果。2016年淮河干流沿岸五市萬元GDP用水量是全國平均水平的1.6倍，部分城市供水管網漏損率高達29%，農業用水方式粗放，地區與行業之間用水矛盾突出，已經嚴重制約淮河沿岸地區經濟社會持續健康發展。

2.點源面源污染處理能力不足導致的水環境問題

截至2017年7月底，沿淮42家省級及以上工業集聚區有23家未完成污水集中處理設施建設，鄉鎮（街道）污水處理率平均僅為35%，畜禽規模養殖場配備糞污處理設施比例不足50%，27個港口作業區和32家修船廠基本無污染防治設施。由于點源面源污染處理處置能力嚴重不足，大量污水直排導致部分主要支流仍存在重度污染現象，洪河、北淝河下段、濠河、潁河等主要支流部分河段水質常年為劣Ⅴ類，沿岸五市分布黑臭水體達42條，水環境問題尤為突出。

3.監管機制不健全導致的違法違規開發利用問題

由于未出臺水域岸線保護規劃、河湖管理劃界確權工作進度滯后，管理保護法規體制、執法機制不健全、導致河流管理事權不清、責任不明，非法侵占河湖水域岸線、非法船只、非法堆場和非法采砂行為等屢禁不止。根據調查，僅干流蚌埠段現狀200條采砂作業船中有150條 “三無”船只，非法砂石裝卸碼頭75處，非法堆場50處，岸線占用長度近城區河段的50%，嚴重影響干流河勢穩定、行洪安全和社會穩定。

4.“重開發、輕保護”導致的河湖水生態問題

淮河干流沿岸人口眾多，工礦企業發達，“重開發、輕保護”思想普遍存在，水資源供需矛盾突出，干流河道內被擠占生態環境用水量達17.7億m3，生態需水保障嚴重不足，加之沿岸河湖水系人為隔絕，局部河湖濕地開發過度，水污染問題突出，導致水生生物生境嚴重退化，水域濕地內魚類、沉水植物等多樣性顯著降低，水生態問題已經引起社會普遍關注。

二、淮河干流“一河一策”的總體要求

1.堅持問題導向

立足于淮河特點，根據工作方案要求，圍繞河湖治理保護管理工作實際，抓住河流河段管護的主要矛盾，重點解決影響河湖健康的突出問題，落實相關目標和要求，做到“有的放矢”。

2.堅持干支統籌

立足于淮河干流，統籌干支流關系，重點把控干流上的跨界斷面、取水口、排污口、支流入河（湖）口，通過分級分段設置河長，落實分級責任，實現省對市、對河湖沿岸的管控考核。

3.堅持行業統籌

立足于行業統籌、水域與陸域統籌，以最嚴格水資源管理制度、水污染防治行動計劃、環境保護規劃、濕地規劃等各行業規劃，以及正在實施的排污口整治、農村三大革命等重點工作為依據，合理制定目標指標與任務措施，確保方案的針對性和實效性。

4.堅持區域統籌

立足于區域統籌，建立省市縣鄉四級組織體系，加強上下游、左右岸聯防聯控，明確管護責任，確保水面、岸線、堤防、灘地、建筑物等全面覆蓋。

三、淮河干流“一河一策”管理與保護體系

1.管理與保護范圍

“一河一策”是河長治河、巡河、管河、護河的重要依據，明確管理范圍與保護范圍是落實各級管護責任、細化問題清單、制定管護措施的基礎工作。管理范圍依據《安徽省水工程管理和保護條例》等法律法規，結合沿岸主要支流、湖泊、堤防和行蓄洪區分布合理劃定。河道范圍有堤防段以臨淮崗北副壩、淮北大堤、城市防洪圈堤和行蓄洪區堤防等重要堤防為界，無堤防段以設計洪水位為界；24條主要支流入河口（沿淮湖泊），有控制工程以最后一級控制工程為界，無控制工程以接近入河口處現狀和增設的監測斷面為界。考慮行蓄洪區地理位置和重要性，干流沿岸14處行洪區和蒙洼蓄洪區劃為管理范圍。

保護范圍是解決 “根源在岸上”問題的重要落腳點，原則上是為取水口、排污口向陸域延伸的用水單元與納污對象。但考慮到省級“一河一策”是省級河長對全省淮河流域進行全面管護，尤其是解決流域突出的水資源供需矛盾、支流水污染和水環境問題，保護范圍包括干流沿岸五市境內淮河流域（見表1）。

2.監測斷面與水質目標

按照干流與主要支流入河口“水十條”國控考核斷面、國家重要水功能區和省市水功能區監測斷面現狀分布，并結合支流河口管控要求，共設置監測斷面32個，其中干流8個，支流入河口24個；“水十條”國控斷面13個，水環境國控斷面2個，水功能區監測斷面12個，新設斷面5個。結合各斷面現狀水質、水功能區與國考目標要求，除潁河、淠河和鮑家溝水質目標為Ⅳ類外，其余均為Ⅲ類（見表 2）。

3.管理與保護控制指標

根據“行業區域統籌、水域陸域共治”工作要求，圍繞水資源保護、水域岸線管護、水污染防治、水環境治理和水生態保護5項任務，共細化分解控制指標31項，其中分解到干流和支流入河口的河流型指標10項，分解到沿淮五市淮河流域的面上型指標21項。對于分解至各市的面上型指標，或依托監測斷面、排污口和現場勘查資料，可以明確管護責任的排污口整治、岸線功能分區和確權劃屆等4項河流型指標，將嚴格作為省級河長考核下一級的主要依據。對于控制斷面水質達標率、飲用水水源地水質達標率和入河污染物化學需氧量、氨氮削減比例等4項河流型指標，由于職責界定難度大，經計算分析后近期將作為推進河長制工作和年度考核參考指標（見表3、表4）。

四、淮河干流“一河一策”重點措施

根據河湖管理保護總體要求，按照“細化管控要求、實化項目措施”的思路，經統籌各行業相關規劃與方案成果，圍繞六大任務，制定淮河管理與保護重點措施。

1.水資源保護

出臺《安徽省淮河干流和主要支流水量分配方案》，加快推進節水型社會建設和縣域水資源監測預警機制建設；開展入河排污口整治和取水口監控能力建設，推進市級水功能區監測評價全覆蓋。

2.水域岸線管理保護

出臺 《岸線保護與開發利用規劃》《河湖與水利工程管護范圍劃定工作方案》，修訂《淮河干流河道采砂規劃》；開展非法采砂、碼頭、堆場、違章建筑等專項整治，構建河湖管理保護長效機制。

3.水污染防治

開展入河污染源排查，加強工業污染、城鎮生活、農業面源與農村生活、船舶港口污染防治；加快推進不達標水體達標治理建設；強化水污染聯防聯控，確保支流水質顯著好轉。

表1 “一河一策”管理范圍

表2 “一河一策”監測斷面與水質目標

表3 “一河一策”控制性指標（河流型）

表4 “一河一策”控制性指標（面上型）

4.水環境治理

開展飲用水水源地規范化建設和備用水源建設；消除城市黑臭水體，建設親水生態岸線；開展農村水環境集中整治，加快推進農村生活污水和生活垃圾處理設施建設。

5.水生態修復

落實《生態保護紅線劃定方案》，制定 《干流及主要支流生態用水調度方案》；開展濕地保護與恢復、水土保持與綠化造林，加強水生生物養護和水產種質資源保護；建立省際上下游、省內市與市之間生態補償機制。

6.執法監管

建立健全淮河干流水域占用補償、涉河項目建設等行政許可制度，建立河湖監管、河湖健康評價制度；健全聯合執法機制，完善行政與司法銜接機制；建立跨省跨市河流聯席會議制度，完善跨界聯防聯控機制；建立全省“一河一策”管理保護信息系統。

五、結 語

淮河干流“一河一策”實施方案是各級各部門全面推行河長制、加強淮河治理與保護工作的重要抓手，是各級河長部署、調度、考核河湖管理保護的主要依據。通過逐漸推行河長制，實施“一河一策”，將有效破解“九龍治水”的頑疾，對推動全社會共同保護淮河，促進淮河流域生態文明建設和經濟社會持續健康發展具有重要意義。

[1]安徽省委辦公廳、省政府辦公廳.安徽省全面推行河長制工作方案［R］.2017.

[2]安徽省河長辦.貫徹落實《安徽省全面推行河長制工作方案》實施意見［R］.2017.

[3]安徽省河長辦.安徽省淮河干流“一河一策”實施方案工作大綱（試行）［R］.2017.

[4]水利部淮河水利委員會.淮河流域綜合規劃 （2012—2030 年）［R］.2013.