由一個市容管理條例引發的規劃建設反思

徐伊萌 王林申 王本娟

(1.山東科技大學土木工程與建筑學院，山東 青島 266590； 2.濟南大學土木建筑學院，山東 濟南 250022； 3.濟南市城鄉規劃編制研究中心，山東 濟南 250099)

濟南市人民政府在1991年的時候發布了《濟南市城市容貌管理辦法》(在下文都簡稱為《辦法》)，而在1999年該《辦法》升級為《濟南市城市市容管理條例》。至2016年，在新的形勢下，結合新的需求，修訂形成了新一版的《濟南市城市市容管理條例》(以下簡稱《條例》)。該《條例》加大了管理對象范圍，提出了創新舉措，無疑將為加快提升全城形象提供了法制保障，也標志著濟南市城市市容管理工作的進步。在一直以來的城市發展中，不重視規劃而注重建設與管理的這種現象十分流行。正因如此，城市規劃會因為存在偏差或遺憾而造成城市管理的“先天不足”。為了最大可能的做好前期工作，有必要通過學習《條例》來反思城市規劃建設，謀求二者協同的路徑。《條例》第6條指出：“市城市管理主管部門應當組織編制城市市容和環境衛生專項規劃，經市城鄉規劃主管部門審查同意，報市人民政府審批后納入城市總體規劃。”[1]將兩者協同是無法避免和必須實現的事情。但如何在兩方面不同政府職能之間進行具有可操作性與可行性的工作則需要進一步討論。

1 市容管理應納入城市詳細規劃層次

從前述《條例》第6條可以看出，城市管理最迫切的是將市容和環衛兩項內容納入城市總體規劃。根據《條例》，市容管理的內容為：城市建(構)筑物、道路、橋涵、公共設施、公共場所、照明、居住區、園林綠化、水域、廣告標識等構成[1]；城鄉規劃的層次劃分為總體規劃與詳細規劃，后者進一步分為控制性詳細規劃與修建性詳細規劃。總體規劃層次所包含的系統為：土地用途、空間結構、道路網絡、綠地景觀、配套設施、城市安全；控制性詳細規劃層次內的系統有：土地利用、建造管控、容量控制、城市設計、配套設施和交通行為；而修建性詳細規劃層次內的系統有：開發運作、建筑形態、配套設施、空間組織以及開敞空間[2]。

由此判斷，由于市容管理的對象本質上是外在生活化物質環境的問題，對于城市整體而言，這是微觀尺度上的問題。而在城市總體規劃這一宏觀尺度上，二者契合點難以尋找。以環衛設施為例，根據《城市規劃編制辦法》，城市總體規劃需要完成的“明確能源、給水、排水和垃圾處理等區域性重大市政基礎設施布局和建設要求”。而市容管理當中，建筑物外表的整潔、用地邊界實體墻的完好、城市雕塑等的整潔美觀與臨街機動車輛清洗站(點)的環境清凈才是關注重點。所以，市容管理中的構想向微觀層次城鄉規劃的融入更為重要。

但是，從微觀尺度入手也并不是全無障礙的，以環衛設施中的城市小型垃圾中轉站為例。首先，它顯然不屬于“重大的城市設施”；其次，其占地面積的下限在CJJ 27—2005城鎮環境衛生設施設置標準里也僅僅限制在800 m2。而在總體規劃圖紙里，圖紙比例是1∶10 000，用人眼實在是無法分辨。在控制性詳細規劃1∶2 000的控規圖紙中，也只是符號表達而難以在用地層面最后的環節中“顯現”。到了具體操作的修建性詳細規劃，符號的位置很有可能因為上位規劃沒有明確的約束而出現重大偏差并帶來環境影響問題。就現在的情況而言，垃圾設施、廁所等用地越小，人們越容易忽視規劃層面上的選址意義，但在實際情況中，設施面積的減小并不意味著在絕大程度上減少了對環境影響的程度，特別是那些十分日常的小設施。因此，建議城市管理應該在城市規劃審批中的后半部分入手，力爭能在控制性詳細規劃中以更加確定用地形式而不是符號形式出現，并在修建性詳細規劃的方案審批中介入，全程參與環衛等鄰避設施涉及的地塊開發控制與具體設計中[3]。

2 城市建設中應注重自發空間的營造

城市是在不斷演進的。即使處于城鎮化快速階段的過程中，城市空間演變或變遷的研究也只能是以一個時代尺度衡量。由于只是一種演進而不是演變或變遷，對于生活在其中的大多數普通市民來講，城市空間似乎多多少少變成了一種既定感。而這種既定感，多是精英們(包括政治精英與技術精英)的產品。這種產品最大的特點在于將原本具有鄉規民約的城市空間(如城中村)法定化、制度化、章法化。無論這是否能讓居民喜愛與滿意，被動接受都是城市及其發展要面對的現實。隨之而來的，則是所有的城市空間都被拉大與提高了空間尺度。茶余飯后、宅前院后、鄉里鄉親分別被建筑友好而非人與建筑的友好所代替。人與人還會擁有交換談資的需求，但卻因為建筑尺度的擴大而帶來人與人的尺度的縮小；而隨著身處面積的增加，人們也越來越少的面對面交流。特別是由于城市是因為建筑長高而在縱向上長高，而人與人的交流仍然更習慣于在平面上的面對面。這些都將最終導致城市儼然成為建筑的城市而非人的城市的局面，繼而是讓城市來塑造人的生活而不是讓人作為主體來營造城市。也就是說，人非主動同時城市也非自發。

改變這種局面，可以讓城市更加自發組織，留有更多的自發空間。這些自發空間并不是市容管理可以確定的，而是由規劃建設確定的。不妨大膽嘗試在城市規劃建設中留有留白區域，也就是說，可以在用地規劃布局中提出一種新的用地形式，這不屬于目前的城市用地分類標準中的任何一類，既不是非建設用地也不是建設用地，而是具有很大實驗性、開創性的特殊用地分類。在這類用地中，沒有任何指定的用地功能，甚至就是裸露的土地。如果這處空間被市民“踩踏”用來鍛煉身體，那將來就可以作為游園健身之用；如果某個角落經常出現商販，那也在政策允許的范圍內鼓勵小型的經營。從市容整治角度看，這似乎是一種與其治堵不如治疏的新思路。在市民因為沒有可以任意發揮之地之時的情況下，自然會在自己最為熟悉的一畝三分地中做出可能有違市容要求的行為。隨著社會文明的進步，加上合適的宣傳，想必這種創新式的空間也不會成為垃圾的藏污納垢之地。

3 死角空間通過綠地控制深化而減少

《條例》寫到，“任何單位和個人不得擅自在建(構)筑物、公共設施的外立面張貼、吊掛宣傳品。”“禁止借用臨街建(構)筑物或者樹木在道路兩側拉繩晾曬物品、拉掛條幅。”“任何單位和個人不得擅自在城市道路兩側和公共場地堆放物料，搭建建(構)筑物或者其他設施。”[1]這些似乎是規范市民生活行為，但是并不是與規劃建設毫無關系。如果想要從源頭上就可以易于市容管理，那我們的城市規劃建設中應該拒絕這樣的“死角”。在現有的規劃管理中，建筑“實體”從頭到尾都是要嚴格把握、管理和控制的對象，從審批技術指標如建筑面積等到批后管理手段如放射線等，這些都需要嚴格把控。與此同時，除了綠地率控制以外，綠等等“虛體”鮮有監督和關注。

以前文中的環衛設施為例，當其自身因某些原因無法達成最優布局時，倘若在其周邊明確適宜的綠地形態形成遮擋，周圍公眾也許會有較好的視覺感受并在此基礎上進一步調整心理感受。如果還可以通過恰當的方式針對喬灌木搭配方法進行規范設定，公眾則會因此獲得更好的視覺感受。在這種情況下，綠地防護會起到優化環衛設施“品質”的決定性作用。此外，注重附屬綠地與城市綠地的協同，使院墻內外一體化布局與配置也是合適的方法。而綠地環境與公共基礎設施的一體化“兩規合一”無疑是在規劃制度層面上的一個優選方法，更利于環境的優化和用地的整合。

4 結語

城市管理與規劃建設是可以在微觀城市尺度下的某些方面取得協同的，而二者的協同也對市容管理和規劃建設雙方大有裨益，相互啟發、共促城市美好是二者的同源動力。城市管理部門可以適時的根據城鄉規劃編制進度向城鄉規劃主管部門表達相應訴求并取得支持，尤其在環衛設施和綠地管理等方面，二者有很強的偶合性，應該最終形成制度上的設定；而城市規劃應該從城市管理所帶來的日常生活角度出發，謀求從對城市物質系統規劃到對城市生活系統規劃的關注變化。