淺論PPP模式在中國的發展

陳 衛 群

(上海市基礎工程集團有限公司，上海 200002)

目前世界銀行、歐美發達國家對PPP模式都沒有明確的定義，公私合作為公眾提供服務的模式都屬于PPP范疇，我國將PPP定義為在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。PPP的特征為伙伴關系、利益共享、風險分擔。參與PPP的合作各方必須是平等協商的主體，所以伙伴關系是PPP的第一特征，也是實施PPP項目的基礎。基于PPP項目的公益性和壟斷性(特許經營)，通過共享項目來做到利益共享。第三是風險分擔，PPP模式中的每一個風險都應由具備風險規避能力的一方承擔，從而使整個項目風險最小化。PPP項目中的政府和社會資本具有截然不同的利益訴求，政府關注公眾需求的滿足，而社會資本則強調通過參與項目的建設和運營獲取經濟收益。因此，PPP項目的盈利模式是吸引社會資本進入公共領域的關鍵因素。依據國家的政策性文件，社會資本可通過三種盈利模式參與到項目中，包括使用者付費模式、可行性缺口補助模式以及政府付費模式。

1 PPP模式相對傳統模式的優勢

隨著我國加大在城市水污染治理、地下綜合管廊、海綿城市等基礎設施項目上的投資，單靠政府投融資的方式的弊端越來越明顯，主要面臨著資金短缺，融資困難，債務高企，效率低下的問題。在這種形式下，PPP模式具有獨特的優勢，政府可以引導社會資本參與公共服務投資，鼓勵社會資本參與到公共建設領域，為公眾提前提供服務，發揮私營部門競爭優勢。PPP模式為政府提供了更寬的融資渠道和更合理的融資平臺，充分利用BOT，TOT，BOOT等進行融資，實現投融資主體多元化，減輕對政府財政的依賴。同時因為PPP模式引入了社會資本和市場競爭，可以充分利用社會資本在技術、管理、資金、效率上的優勢，發揮企業的創新能力和能動性，促進了投融資體制改革，轉變政府角色，打破公共項目傳統建設模式效率低下的弊病。

通過利用PPP的優點，使得社會資本在前期就參與項目的識別、可研、設計，為降低項目的總費用打下基礎，政府也可通過投入一定資本金的方式參與項目的建造、運營等全過程，利用社會資本在融資、方案設計、建造、運營上的效率和成本優勢，政府和社會資本在這一模式下發揮各自優勢，彌補各自不足，長期共贏實現更高的經濟效率，為公眾提供更好的服務。PPP在項目初期就可以實現風險分配，由政府和社會資本共同承擔風險，比BOT，TOT，BOOT等風險分配更為合理，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在PPP合作中擁有項目的控制權和一定的收益，社會資本的收益則根據PPP合同的約定模式會在項目建設期完工并投入運營后才能獲得收益，這樣社會資本就有動力優化設計與建造，縮短工期，提高效率和降低工程造價，減少項目完工風險和資金風險。長期可以使政府從基礎設施供應者轉變為監督管理者，充分利用社會資本的作用，為“一帶一路”的發展開辟蹊徑，推進我國基礎建設領域的進一步發展，為公眾提供更合理、更高質量的公共服務產品，實現社會效益最大化。

2 PPP模式面臨的風險

PPP項目由于是政府部門和社會資本的合作，項目周期長，變化多，也會面臨一定的風險，主要包括以下幾點。

2.1 政府風險

政府決策程序不規范、不科學，缺乏PPP運作經驗與能力；審批程序繁多，時間長，一旦批準后因項目需要調整再審批比較困難；政府工作人員在PPP建設過程中利用政府優勢地位獲取不合法利益，造成計劃外成本增加；政府方因項目不切實際導致種種原因違反合作協議，拒絕履行或難以執行合同約定的責任和義務，危害項目各方利益；政府在項目中的角色既可能是投資方又是項目監管方，容易在合同內設置不利于社會資本方的條款，界限不清，或者過度干預，違背PPP模式初衷。

2.2 市場風險

如果PPP項目運營時缺乏科學的規劃與風險管理、受國家政策、地區環境變化、人口數量和結構變化等因素的影響導致市場變化，最終使得項目盈利低下或者虧損后的收益不能滿足合理額投資回報和預期的收益。

2.3 違背公益性風險

社會資本方的最終目的是追逐利潤，而PPP項目大都帶有一定的公益性質，資本的逐利性與項目的公益性是矛盾的，有違背公益性預期，這就要求在合作協商時就考慮這一不利因素，約束資本方行為，因為一旦提供帶有公益性質的公共服務讓資本方無法盈利且損失得不到政府補貼，那么社會大眾的利益就會受到損害。例如，某污水處理項目中社會資本方為了獲取最大化利潤，將污水直接偷偷排放野外，污染環境，對大眾生存環境造成威脅，導致項目中斷，政府不得不中途接手或重新商談合作。

2.4 政策風險

政府會對PPP項目在整個社會中的運行情況做出評估，動態調整相關政策、重新修訂法律法規，造成項目的合法性發生變化，我國目前針對PPP的專門法律僅有2017年頒布的《PPP實行條例》，可以預見隨著針對PPP法律法規的完善，已簽證合同的項目必然會隨著法律法規的完善需要做出改變，走上良性軌道。

2.5 投融資風險

我國一般要求社會資本投資中資本金應占總投資的30%，某些缺少資金的承包公司為了中標和符合政策規定，會通過和基金公司合作來爭取項目，中標后成立項目公司的資本金投入變成由基金公司承擔，眾所周知基金公司的錢是投資人的錢，這樣實際變成明股實債，大大增加項目風險，政府應強化對資本金的管理，投入的必須是自有資金，降低投融資風險。此外，銀行作為純粹的資金投入方，缺乏對項目指標、合規性和項目收益的專業預測，銀行在這一階段如果沒有進行全面評估和詳細分析，容易出現難以預測的風險。

2.6 其他風險

包括技術風險、運營風險、匯率風險、政治反對等。技術上的設計等原則上由社會資本方負責，PPP項目在前期對技術風險的考慮不足，容易因實施過程中與實際情況不符需要修改，造成技術上重大變化；如果PPP項目在國外，還會因當地的匯率變化、貨幣貶值等給項目的盈利預期造成影響；由于PPP項目的運營是一個長期過程，前期往往無法做到全過程精確預測，項目的經營狀況受各種因素影響，比如市場縮小、人流改變、收費降低，運營創新手段不足，效率低下、管理不善等，造成盈利下降或虧損；公益性的項目會因收費不合理造成大眾不滿，或者政治派別的反對等造成政治風險，一旦發生，會給項目造成很大風險，往往損失也會很大。

3 PPP模式存在的主要問題

3.1 投資規模缺乏論證，與財政承擔能力不匹配

項目盲目投資，跟風建設，目前很多地方政府在PPP項目上喜歡搞大而全，規模過大，缺少詳細科學的論證及論證過程不嚴謹，這樣的項目勢必帶來資金投入過大，鋪張浪費的后果。政府的財政承受能力是有限的，違反市場需求，規模過大，不合理的項目最終會給政府帶來沉重的公共預算支出壓力，造成債務風險。

3.2 盲目選取項目，無法產生穩定收益

許多政府在不考慮項目自身的特性的情況下就將項目包裝成PPP項目進行整體打包，這類項目通常建設和運營期長，資金緊張，后期無法通過運營獲取資金收益或者收益很難彌補成本。有些項目幾乎無運營期收入，其實更類似BT項目，只是披了PPP的外衣，最后只能依靠政府購買。這種運作方式在后期會給政府帶來巨大財政負擔和政府債務風險，沒有考慮中遠期利益，只緩解了政府前期資金緊張，無法真正從PPP模式中受益。

3.3 重視前期項目建設，忽略市場化運營環節

PPP項目目前在國內主要有建筑承包商承接，其中的大多數公司是傳統的施工企業，往往缺少全局觀，只顧及項目建設期，忽略了運營。重建設、輕運營是我們國內目前遇到的主要問題，必須改變傳統思路，用PPP思維進行整體考量，在運營時可以采用合作等方式，讓專業的人來負責運營，使得項目利益最大化。

3.4 缺乏PPP復合型人才

PPP最近幾年才在國內推廣開來，懂得PPP原理和具備實際操作的復合型專業人才較少，給PPP的發展造成困難。

4 PPP模式對造價咨詢業的影響

1)遇到的機遇。

PPP模式在國內快速發展，項目越來越多，產生的咨詢服務費用很多。同時，PPP項目數量的增長速率遠遠超過做PPP咨詢業務的造價咨詢業的增長速率，所以需求量是巨大的。政府急需專業的咨詢服務，社會資本急需專業的項目投標輔助決策，在整個項目前期決策、實施和運營期等提供專業的咨詢服務，市場缺口大，前景廣闊。

2)面臨的挑戰。

基礎設施領域的PPP項目要求咨詢機構的綜合業務能力強，能夠較好地處理跨專業的交叉問題，需要復合型人才，傳統咨詢行業的劣勢越來越凸顯，因此，PPP項目大量的出現無意間將工程行業的咨詢服務全面放開，對咨詢能力的要求越來越高，加劇了咨詢行業間的競爭。全過程咨詢服務增多，對咨詢企業人才、技術、管理等形成挑戰。PPP項目數量激增帶來了新的需求，不論是政府還是社會資本都需要專業的PPP人才協助他們完成整個PPP項目。隨著信息技術的飛速發展，“互聯網+”成為了實現工程造價管理現代化，數字化的基本手段，是快速提升工程造價咨詢業市場化，國際化的重要因素。為此，工程造價咨詢業應該加速工程造價管理信息化和網絡化的建設以及BIM的推廣應用，最終實現PPP項目給全壽命周期的造價咨詢服務。因此，面對PPP模式日益火爆，PPP項目數量劇大的新的市場形勢，造價咨詢業應該以數字化、信息化為基本工具，在宏觀上創新商業模式、在微觀中優化業務單元。

5 結語

以上是目前PPP項目在我國的發展現狀，PPP模式的優勢、風險與問題并存。只有清醒的認識到這些實際情況，政府才能在今后制定更符合實際的政策、法律，社會資本才能充分發揮自身優勢，揚長避短，在PPP浪潮中破浪前行。