關(guān)于應(yīng)急類群體工程項目建設(shè)管理模式的思考

萬曉林

(四川華西集團有限公司, 四川成都 610081)

我國幅員遼闊，洪災(zāi)、地震、泥石流、山體滑坡等特大災(zāi)害時有發(fā)生，尤以西南橫斷山脈由四川盆地向青藏高原抬升的二級階梯區(qū)域發(fā)生地震等自然災(zāi)害最為頻繁，由此產(chǎn)生了眾多的搶險救災(zāi)和恢復(fù)重建類的應(yīng)急性群體工程。眾所周知，此類工程具有社會影響大、數(shù)量多、分布廣、施工難、工期緊、條件差等特點，工程建設(shè)的難度很大。近十年，筆者先后參與了汶川、玉樹、蘆山、康定等地的地震災(zāi)后重建以及色達縣五明佛學(xué)院洛若撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)等應(yīng)急類群體工程項目建設(shè)，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，也引發(fā)了對此類項目建設(shè)管控模式的更多思考,探索建立了“五總”管控模式，本文將在深入分析的基礎(chǔ)上提出進一步的改進措施和路徑，以期為今后應(yīng)急性群體工程建設(shè)總結(jié)提煉出更科學(xué)、更高效的工程管理經(jīng)驗。

1　“五總”管控模式的概念、形成與發(fā)展

1.1　“五總”管控模式的概念

“五總”管控模式是在應(yīng)急類群體工程項目打捆招標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過對五個主要參與方主體責(zé)任——政府總負責(zé)、行業(yè)主管部門總監(jiān)管、項目管理機構(gòu)總管理、勘察設(shè)計單位總設(shè)計、施工總承包單位總承包——進行有機結(jié)合，形成效能共同體，在發(fā)揮各自優(yōu)勢的同時，降低無意義消耗，以更加公開透明、精簡合理、快速高效的方式完成建設(shè)任務(wù)的工程項目管控模式。

1.2　應(yīng)急性群體工程建設(shè)模式的演變及“五總”管控模式的形成與發(fā)展

1.2.1以援建為特征的汶川地震災(zāi)后重建模式

汶川地震災(zāi)后重建項目以其他省區(qū)市對口援建為基本方式，在程序上沒有較大突破。政府組織完成項目前期要件和要素準備，通過援建方式引入包括勘察、設(shè)計、施工在內(nèi)的建設(shè)力量，按照一般工程項目建設(shè)管理模式推進，雖然最終實現(xiàn)了建設(shè)目標(biāo)，但其弊端也十分明顯：一是經(jīng)濟目標(biāo)和管理目標(biāo)失控；二是無法避免常規(guī)建設(shè)模式中通病問題；三是不利于整體統(tǒng)籌；四是對市場秩序構(gòu)成負面影響；五是遺留事項多，項目難以圓滿收口。

1.2.2常規(guī)建設(shè)模式在蘆山地震災(zāi)后重建中遭遇挫折

蘆山地震發(fā)生后，政府提出了3年完成恢復(fù)重建工作的總體目標(biāo)。起初仍然沿用一般建設(shè)程序，以獨立項目作為實施單元，通過有形市場分別招標(biāo)，確定承包人，然而問題很快凸顯。一是投標(biāo)主體實力有限，借用資質(zhì)的情況比較普遍；二是發(fā)包人配合程度差；三是最低價中標(biāo)導(dǎo)致項目停滯。不少房建項目出現(xiàn)了造價下浮超過20 %的投標(biāo)報價，出現(xiàn)了中標(biāo)人強行放棄項目的被動局面。

1.2.3蘆山地震災(zāi)后重建中開始探索以打捆招標(biāo)為基礎(chǔ)的“五總”管控模式

在蘆山災(zāi)后重建工作陷入困境后，政府及時調(diào)整思路，化零為整，推行打捆總承包，用市場化手段統(tǒng)一任務(wù)、目標(biāo)和要求，創(chuàng)立了政府、行業(yè)主管部門、項目管理機構(gòu)、勘察設(shè)計單位和施工總承包單位五個建設(shè)主體有機結(jié)合的“五總”管控模式。“五總”管控模式的創(chuàng)立大幅提高了群體工程前期效率，全面優(yōu)化了各個主體責(zé)任方的相互關(guān)系，成功追回了時間，圓滿完成了建設(shè)任務(wù)。

1.2.4“五總”管控模式在康定災(zāi)后重建及色達縣五明佛學(xué)院洛若撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)項目的完善與提升

在康定地震恢復(fù)重建和色達五明佛學(xué)院項目中， “五總”管控模式作為一項成功經(jīng)驗繼續(xù)得到運用，并結(jié)合新條件、新問題進一步深化和完善。康定地震恢復(fù)重建和色達五明佛學(xué)院項目包含子項目二百余個，多級政府和若干部門參與管理，涉及少數(shù)民族地區(qū)人民群眾的重大利益訴求，具有政治社會影響大、項目數(shù)量多、區(qū)域分布廣、個體規(guī)模差異大、組織難度大、工期要求緊、施工條件差等特點，是典型的應(yīng)急類群體工程。當(dāng)?shù)卣谑∥≌I(lǐng)導(dǎo)下，通過深化“五總”管控模式的理解和應(yīng)用，取得了良好的管理效果，各方主體的認同度高、權(quán)責(zé)清晰，合同結(jié)構(gòu)合理，項目推進思路清晰、任務(wù)分解明確、實施效率更高、成效卓越。

2　“五總”管控模式特點及優(yōu)勢分析

2.1　“五總”管控模式能夠?qū)崿F(xiàn)資源有限的最優(yōu)配置

應(yīng)急類群體工程項目多見于災(zāi)害后期的重建工程、特定區(qū)域的重點工程、保密工程等，相較而言經(jīng)濟社會發(fā)展都比較落后，當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)資源，包括地方政府工程項目的建管經(jīng)驗、人才儲備、材料供應(yīng)能力、當(dāng)?shù)乜偝邪髽I(yè)資質(zhì)、配套產(chǎn)業(yè)等都難以滿足大型項目建設(shè)的要求。唯有進行打捆招標(biāo)，推行“五總”管控模式，才能最大程度減少不必要的流程性消耗、管理性內(nèi)耗，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化利用。

2.2　“五總”管控模式使工程進度和質(zhì)量得到有效保障

在“五總”管控模式的框架下采取群體工程項目打捆招標(biāo)，施工總承包單位進場施工可以不依賴于各個項目單獨完成招投標(biāo)，在合法合規(guī)的前提下有效縮短了招投標(biāo)流程，并根據(jù)實際情況科學(xué)安排、合理組織人員進場施工，在保障工程項目進度的同時也能確保工程質(zhì)量不受后續(xù)可能超常規(guī)趕工帶來的負面影響。

2.3　“五總”管控模式有助于提升施工組織管理水平

“五總”管控模式充分發(fā)揮了施工總承包單位所具備的技術(shù)能力、管理能力和豐富經(jīng)驗的優(yōu)勢。群體工程項目的各個建設(shè)環(huán)節(jié)均在施工總承包單位整體層面的統(tǒng)籌指揮下，責(zé)任落實、分解到每項工作計劃和每個實施環(huán)節(jié)中，有效減少群體項目實施過程中人員和生產(chǎn)要素不穩(wěn)定的風(fēng)險，使施工組織管理水平得到全面提升。

2.4　“五總”管控模式可以使建設(shè)流程更加規(guī)范高效

推行“五總”管控模式，所有的工作任務(wù)都有總牽頭、總負責(zé)的責(zé)任主體，對口的問題由對口的人去解決，可以最大限度實現(xiàn)協(xié)同工作和相互支持，將大量重復(fù)、交叉的協(xié)調(diào)工作扁平化、簡單化。在各方共同參與、聯(lián)動下，科學(xué)精簡了群體工程項目的前期程序，大幅減輕業(yè)主方的管理工作量。更為重要的是，扁平化的流程極大程度地減少了腐敗風(fēng)險源，使各項建設(shè)流程更加規(guī)范透明，避免了在實施過程中出現(xiàn)暗箱操作孳生腐敗問題的弊端。

3　“五總”管控模式推行中存在的主要問題及改進方向

3.1　地方政府總負責(zé)中的問題及改進建議

3.1.1部分政府和部門人員認識不到位、執(zhí)行有偏差

“五總”管控模式的本質(zhì)是將現(xiàn)行基本建設(shè)程序的幾個主要環(huán)節(jié)進行有機結(jié)合，目的在于提質(zhì)增效，減少程序性內(nèi)耗。政府機構(gòu)在主觀層面存在以下問題：

(1)“上緊下松”現(xiàn)象突出。政府層級越往下，重視程度就越低，時常會出現(xiàn)認識偏差、執(zhí)行偏差，在主、客觀因素的雙重作用下，抵觸和回避現(xiàn)象時有發(fā)生。

(2)責(zé)任擔(dān)當(dāng)不足。部分政府和部門人員無法適應(yīng)工作需要，在責(zé)任面前相互推諉；在權(quán)力面前則欲望強烈，不顧及參建單位的合理訴求和合法利益，個別人員甚至以阻撓工程推進建設(shè)為榮。

(3)個別人員存在非法訴求。“五總”管控模式打破了常規(guī)的利益分配格局，客觀上妨礙了當(dāng)?shù)丶鹊美鎴F體，對施工總承包單位的各類誹謗和誣陷亂象叢生，對項目的順利推進形成阻礙。

3.1.2改進方向和具體建議

要想充分發(fā)揮”五總”管控模式的先進管理優(yōu)勢，一是要從政策、考核等層面加大對下級政府的規(guī)范和約束，統(tǒng)一認識，加深理解，堅決行動；二是要加強對先進管理模式的宣傳和引導(dǎo)，多措并舉方能保障建設(shè)任務(wù)的順利推進，達成各方預(yù)期的管理效果；三是通過人才的合理配置、業(yè)務(wù)的強化培訓(xùn)、獎懲機制的建立、溝通機制的完善、容錯機制具體配套政策的推行等多管齊下、逐步解決。

3.2　行業(yè)主管部門總監(jiān)管中存在的問題及改進建議

3.2.1存在的問題

建設(shè)行政主管部門在”五總”管控模式框架內(nèi)主要存在以下需要改進之處：

(1)對行業(yè)政策的把握還不夠清晰。以典型的災(zāi)后重建項目為例，其項目性質(zhì)兼具搶險救災(zāi)和應(yīng)急工程的特點，又具有一般工程項目的屬性，在現(xiàn)有的制度框架體系中，難以準確地劃分歸類，建設(shè)行政主管部門往往陷入矛盾，既想項目在非正常市場條件下優(yōu)質(zhì)高效地完成，又不愿在制度層面有大的突破和創(chuàng)新，使得參與主體底氣不足、信心動搖。

(2)被授權(quán)的責(zé)任范圍還不夠清晰，大部分的流程、環(huán)節(jié)雖有介入，但介入深度不夠。

(3)一定程度上存在前緊后松的現(xiàn)象。在應(yīng)急類群體工程項目前期工作中推進速度和效果明顯，在中后期的認質(zhì)認價、結(jié)算辦理等環(huán)節(jié)則不愿主動介入。

3.2.2改進方向和具體建議

在今后的應(yīng)急類群體工程項目全過程管理中，行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)獲得明晰的授權(quán)，便于并對其授權(quán)范圍內(nèi)的相關(guān)事務(wù)及時、有效的協(xié)調(diào)、解決，為項目達成各方預(yù)期的效果提供有力保障。同時要加強立法研究，加快政策出臺速度，充分考慮應(yīng)急性群體工程項目的特殊屬性，既保證合法性、透明性，又賦予靈活性和可操作性。

3.3　項目管理機構(gòu)總管理中存在的問題及改進建議

3.3.1存在的問題

項目管理機構(gòu)(含監(jiān)理)應(yīng)依法站在客觀、公正、科學(xué)、合理的立場，但從實踐來看其作用發(fā)揮受限較為嚴重。

(1)難以保持獨立的立場，導(dǎo)致”五總”管控模式關(guān)系的失衡，甚至導(dǎo)致合同關(guān)系失穩(wěn)。

(2)普遍存在管理能力不足。目前市場的項目管理公司和監(jiān)理公司規(guī)模普遍不大，對于大型或者特大型的應(yīng)急性群體性工程項目的實施經(jīng)驗不多，無法實現(xiàn)主動管理和綜合管理。

(3)項管與監(jiān)理被賦予的權(quán)限過于狹窄。在不少項目中項管公司和監(jiān)理單位難以履行或者不愿履行職責(zé)的現(xiàn)象。一方面，項管公司和監(jiān)理單位通過合同被大量壓縮了權(quán)力，如價格確認權(quán)、工期確認權(quán)等；另一方面，對于價格和資金等重要職能，由于涉及政府資金的使用比較敏感，項管與監(jiān)理均有回避責(zé)任的主管意愿。

3.3.2改進方向與具體建議

(1)項目管理(監(jiān)理)機構(gòu)自身應(yīng)提高職業(yè)素養(yǎng)、規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，真正做到客觀、獨立、公正地履行職責(zé)。

(2)行業(yè)上級主管部門從配套政策方面入手，加大行業(yè)引導(dǎo)、促進行業(yè)規(guī)范，引導(dǎo)、培育具有較強綜合實力的大型咨詢服務(wù)企業(yè)。

(3)一方面，加強建設(shè)、財政、審計、價格等部門的聯(lián)動，從法律法規(guī)層面明確和項管和監(jiān)理在項目實施中的法定權(quán)限，保證其可以大膽工作、主動工作；另一方面，鼓勵業(yè)主單位依法依規(guī)充分放權(quán)，將工程建設(shè)中的專業(yè)性事務(wù)應(yīng)放盡放，通過完善合同和法規(guī)方面地責(zé)任追究體系控制風(fēng)險。

(4)加大對發(fā)包人不正當(dāng)干預(yù)監(jiān)理或項管人員履職行為的懲處力度。

3.4　勘察設(shè)計單位總牽頭中存在的問題及改進建議

3.4.1存在的問題

勘察設(shè)計單位是工程項目實施環(huán)節(jié)的排頭兵，其工作成果直接影響工程施工的組織方式、技術(shù)難度和成本控制，直接影響業(yè)主方對項目投資的控制效果，直接影響整個工程項目的推進效果。存在的主要問題有：

(1)設(shè)計深度不夠。由于時間緊、任務(wù)重，其出具的設(shè)計成果難免出現(xiàn)偏差、遺漏或不合理之處。

(2)過程服務(wù)缺失。設(shè)計單位由業(yè)主方選聘，其同樣是“拿業(yè)主的錢、幫業(yè)主說話”，加之業(yè)主方缺乏專業(yè)技術(shù)管理人員，直接導(dǎo)致設(shè)計單位從業(yè)主方獲得的指令常常缺乏科學(xué)性和合理性。

(3)設(shè)計質(zhì)量堪憂。部分業(yè)主方在選聘設(shè)計單位時，設(shè)計費壓得過低，設(shè)計工作質(zhì)量低下，引發(fā)一系列問題，諸如無法指導(dǎo)施工、漏項過多導(dǎo)致財評嚴重失真、工程驗收無法順利開展等。

3.4.2改進方向與具體建議

勘察設(shè)計問題的解決，可以通過加大重要節(jié)點管控力度予以解決，但并非根本性的措施。在目前的政策環(huán)境和市場環(huán)境下，在“五總”管控模式框架下推行群體工程項目打捆總承包的同時采取EPC總模式發(fā)包，通過改進合同體系的方式實現(xiàn)“乙方對接乙方”“專業(yè)對接專業(yè)”，是最佳的解決途徑。

3.5　建設(shè)施工單位總承包中存在的問題

“五總”管控模式推行的基礎(chǔ)在于項目的打捆招標(biāo)，核心在于吸引大型建設(shè)集團的參與，因此總承包單位起到了至關(guān)重要的作用。實踐中在總承包環(huán)節(jié)主要存在以下問題。

3.5.1總承包單位面臨政策難題

應(yīng)急類群體工程項目的施工總承包單位的集團層面為確保完成高難度的建設(shè)任務(wù)，會組織下屬多家施工企業(yè)參與建設(shè)。為保證管理序列清晰、責(zé)任落實到位，施工總承包單位集團層面設(shè)立工程建設(shè)指揮部組織架構(gòu)，設(shè)立指揮部現(xiàn)場辦公室前置機構(gòu)，抽調(diào)各下屬施工企業(yè)的相關(guān)負責(zé)人在指揮部機構(gòu)內(nèi)擔(dān)任管理職務(wù)，便于在集團層面統(tǒng)籌部署的指揮棒下發(fā)揮各個下屬施工企業(yè)的特點和優(yōu)勢。但是，總承包單位往往是以一個法人主體參與投標(biāo)并與政府簽訂工程建設(shè)合同，而其下屬單位多數(shù)又同時具備獨立法人資格，使得總承包單位在項目組織時必須同時考慮是否構(gòu)成轉(zhuǎn)包的問題，由此形成了政策法規(guī)難題。事實上，究其根本，真正的原因在于對應(yīng)急性群體工程的法律性質(zhì)界定不清，配套制度沒有跟上。

3.5.2項目管理水平參差不齊

受應(yīng)急類群體工程項目的項目數(shù)量多、區(qū)域分布廣、工期“短平快”、項目個體規(guī)模差異大等特質(zhì)的影響，在項目管理方面，若按規(guī)范一個項目配置一套完整人員，幾乎不可能實現(xiàn)；若按常規(guī)項目的安全文明施工標(biāo)準來衡量，也容易出現(xiàn)瑕疵和缺陷，出現(xiàn)管理短板。

3.5.3項目工期難以科學(xué)組織

由于應(yīng)急類群體工程項目的決策時間短，實施階段上工期要求高。若前期決策時間過長，后期往往要大規(guī)模搶工，既不利于保證質(zhì)量，也不利于控制投資，部分項目的工期甚至違背基本的科學(xué)規(guī)律、無法通過搶工實現(xiàn)。應(yīng)急類群體工程項目通常都附有高度的社會影響，其建設(shè)成果更須充分體現(xiàn)“百年大計，質(zhì)量第一”這一理念，上述狀況顯然違背了這一核心宗旨。

3.5.4總承包單位與政府專業(yè)機構(gòu)的配合銜接不足

總承包單位作為乙方，難以實現(xiàn)與政府的平等對接，尤其是在合同、造價和審計工作中 “兩張皮”現(xiàn)象突出。具體表現(xiàn)在：財評失真無法得到及時有效的糾正；認質(zhì)認價活動的政府參與人員怕?lián)?zé)；工程增量部分的核量工作推進緩慢，合理的設(shè)計變更無法得到及時有效的確認，完成的工作量無法得到及時有效的簽認；跟蹤審計工作受多種因素影響，停留在口號階段；個別業(yè)主(政府部門)合同意識淡薄、契約精神缺乏，合同約定的費用在實際發(fā)生后卻不予計取，不按合同約定及時、足額支付工程款等狀況。上述狀況直接影響合同價款無法及時確定，進而在工程備案、工程款支付、投資及成本鎖定、竣工驗收、結(jié)算審計等重要環(huán)節(jié)產(chǎn)生一系列連鎖問題。

3.5.5改進方向與具體建議

解決以上問題，一是要完善立法，在充分調(diào)研和充分考慮應(yīng)急性群體工程的特殊性的基礎(chǔ)上，為“五總”管控模式的推行創(chuàng)造健康的政策法規(guī)環(huán)境；二是施工總承包單位集團層面與下屬施工企業(yè)之間要保持充分溝通和步調(diào)一致，針對內(nèi)、外部傳達的各類建設(shè)指令應(yīng)高度保持信息對稱，確保“勁往一處使”以達到“齊力斷金”的效果；三是施工總承包單位集團層面要通過建立和完善內(nèi)、外部的協(xié)調(diào)對接機制、考核獎懲機制來系統(tǒng)性的管控龐雜的項目實施體系，確保施工總承包單位從集團層面到指揮部及前置機構(gòu)，到下屬施工企業(yè)甚至到項目部的層層管理不脫節(jié)； 五是政府應(yīng)當(dāng)進一步壓縮項目前期工作的持續(xù)時間，給工程施工預(yù)留合理的工期，以保證工程質(zhì)量不受影響；六是通過“五總”管控模式各主體責(zé)任方思想意識的提升、政策制度的完善，工作方式方法等創(chuàng)新，加強政府部門、總承包單位在合同、造價、審計等方面的雙向主動溝通，減少對立心態(tài)。

4　展望未來

“五總”管控模式在應(yīng)急類群體工程中的全面推廣和深化應(yīng)用取得豐富的、成功的工程項目管理成果和經(jīng)驗，已演進成一套應(yīng)急類群體工程項目成熟的管理模式，可為今后的大體量群體工程項目的施工管理提供參考。雖然“五總”管控模式在實踐中還存在著一些值得優(yōu)化和改進的地方，但經(jīng)過不斷的實踐探索和優(yōu)化提升，“五總”管控模式必將成為各類地區(qū)、各種環(huán)境下應(yīng)急類群體工程建設(shè)的首選模式。