關于應急類群體工程項目建設管理模式的思考

萬曉林

(四川華西集團有限公司, 四川成都 610081)

我國幅員遼闊，洪災、地震、泥石流、山體滑坡等特大災害時有發生，尤以西南橫斷山脈由四川盆地向青藏高原抬升的二級階梯區域發生地震等自然災害最為頻繁，由此產生了眾多的搶險救災和恢復重建類的應急性群體工程。眾所周知，此類工程具有社會影響大、數量多、分布廣、施工難、工期緊、條件差等特點，工程建設的難度很大。近十年，筆者先后參與了汶川、玉樹、蘆山、康定等地的地震災后重建以及色達縣五明佛學院洛若撤鄉建鎮等應急類群體工程項目建設，積累了豐富的實踐經驗，也引發了對此類項目建設管控模式的更多思考,探索建立了“五總”管控模式，本文將在深入分析的基礎上提出進一步的改進措施和路徑，以期為今后應急性群體工程建設總結提煉出更科學、更高效的工程管理經驗。

1　“五總”管控模式的概念、形成與發展

1.1　“五總”管控模式的概念

“五總”管控模式是在應急類群體工程項目打捆招標的基礎上，通過對五個主要參與方主體責任——政府總負責、行業主管部門總監管、項目管理機構總管理、勘察設計單位總設計、施工總承包單位總承包——進行有機結合，形成效能共同體，在發揮各自優勢的同時，降低無意義消耗，以更加公開透明、精簡合理、快速高效的方式完成建設任務的工程項目管控模式。

1.2　應急性群體工程建設模式的演變及“五總”管控模式的形成與發展

1.2.1以援建為特征的汶川地震災后重建模式

汶川地震災后重建項目以其他省區市對口援建為基本方式，在程序上沒有較大突破。政府組織完成項目前期要件和要素準備，通過援建方式引入包括勘察、設計、施工在內的建設力量，按照一般工程項目建設管理模式推進，雖然最終實現了建設目標，但其弊端也十分明顯：一是經濟目標和管理目標失控；二是無法避免常規建設模式中通病問題；三是不利于整體統籌；四是對市場秩序構成負面影響；五是遺留事項多，項目難以圓滿收口。

1.2.2常規建設模式在蘆山地震災后重建中遭遇挫折

蘆山地震發生后，政府提出了3年完成恢復重建工作的總體目標。起初仍然沿用一般建設程序，以獨立項目作為實施單元，通過有形市場分別招標，確定承包人，然而問題很快凸顯。一是投標主體實力有限，借用資質的情況比較普遍；二是發包人配合程度差；三是最低價中標導致項目停滯。不少房建項目出現了造價下浮超過20 %的投標報價，出現了中標人強行放棄項目的被動局面。

1.2.3蘆山地震災后重建中開始探索以打捆招標為基礎的“五總”管控模式

在蘆山災后重建工作陷入困境后，政府及時調整思路，化零為整，推行打捆總承包，用市場化手段統一任務、目標和要求，創立了政府、行業主管部門、項目管理機構、勘察設計單位和施工總承包單位五個建設主體有機結合的“五總”管控模式。“五總”管控模式的創立大幅提高了群體工程前期效率，全面優化了各個主體責任方的相互關系，成功追回了時間，圓滿完成了建設任務。

1.2.4“五總”管控模式在康定災后重建及色達縣五明佛學院洛若撤鄉建鎮項目的完善與提升

在康定地震恢復重建和色達五明佛學院項目中， “五總”管控模式作為一項成功經驗繼續得到運用，并結合新條件、新問題進一步深化和完善。康定地震恢復重建和色達五明佛學院項目包含子項目二百余個，多級政府和若干部門參與管理，涉及少數民族地區人民群眾的重大利益訴求，具有政治社會影響大、項目數量多、區域分布廣、個體規模差異大、組織難度大、工期要求緊、施工條件差等特點，是典型的應急類群體工程。當地政府在省委省政府領導下，通過深化“五總”管控模式的理解和應用，取得了良好的管理效果，各方主體的認同度高、權責清晰，合同結構合理，項目推進思路清晰、任務分解明確、實施效率更高、成效卓越。

2　“五總”管控模式特點及優勢分析

2.1　“五總”管控模式能夠實現資源有限的最優配置

應急類群體工程項目多見于災害后期的重建工程、特定區域的重點工程、保密工程等，相較而言經濟社會發展都比較落后，當地的建設資源，包括地方政府工程項目的建管經驗、人才儲備、材料供應能力、當地總承包企業資質、配套產業等都難以滿足大型項目建設的要求。唯有進行打捆招標，推行“五總”管控模式，才能最大程度減少不必要的流程性消耗、管理性內耗，實現資源的最優化利用。

2.2　“五總”管控模式使工程進度和質量得到有效保障

在“五總”管控模式的框架下采取群體工程項目打捆招標，施工總承包單位進場施工可以不依賴于各個項目單獨完成招投標，在合法合規的前提下有效縮短了招投標流程，并根據實際情況科學安排、合理組織人員進場施工，在保障工程項目進度的同時也能確保工程質量不受后續可能超常規趕工帶來的負面影響。

2.3　“五總”管控模式有助于提升施工組織管理水平

“五總”管控模式充分發揮了施工總承包單位所具備的技術能力、管理能力和豐富經驗的優勢。群體工程項目的各個建設環節均在施工總承包單位整體層面的統籌指揮下，責任落實、分解到每項工作計劃和每個實施環節中，有效減少群體項目實施過程中人員和生產要素不穩定的風險，使施工組織管理水平得到全面提升。

2.4　“五總”管控模式可以使建設流程更加規范高效

推行“五總”管控模式，所有的工作任務都有總牽頭、總負責的責任主體，對口的問題由對口的人去解決，可以最大限度實現協同工作和相互支持，將大量重復、交叉的協調工作扁平化、簡單化。在各方共同參與、聯動下，科學精簡了群體工程項目的前期程序，大幅減輕業主方的管理工作量。更為重要的是，扁平化的流程極大程度地減少了腐敗風險源，使各項建設流程更加規范透明，避免了在實施過程中出現暗箱操作孳生腐敗問題的弊端。

3　“五總”管控模式推行中存在的主要問題及改進方向

3.1　地方政府總負責中的問題及改進建議

3.1.1部分政府和部門人員認識不到位、執行有偏差

“五總”管控模式的本質是將現行基本建設程序的幾個主要環節進行有機結合，目的在于提質增效，減少程序性內耗。政府機構在主觀層面存在以下問題：

(1)“上緊下松”現象突出。政府層級越往下，重視程度就越低，時常會出現認識偏差、執行偏差，在主、客觀因素的雙重作用下，抵觸和回避現象時有發生。

(2)責任擔當不足。部分政府和部門人員無法適應工作需要，在責任面前相互推諉；在權力面前則欲望強烈，不顧及參建單位的合理訴求和合法利益，個別人員甚至以阻撓工程推進建設為榮。

(3)個別人員存在非法訴求。“五總”管控模式打破了常規的利益分配格局，客觀上妨礙了當地既得利益團體，對施工總承包單位的各類誹謗和誣陷亂象叢生，對項目的順利推進形成阻礙。

3.1.2改進方向和具體建議

要想充分發揮”五總”管控模式的先進管理優勢，一是要從政策、考核等層面加大對下級政府的規范和約束，統一認識，加深理解，堅決行動；二是要加強對先進管理模式的宣傳和引導，多措并舉方能保障建設任務的順利推進，達成各方預期的管理效果；三是通過人才的合理配置、業務的強化培訓、獎懲機制的建立、溝通機制的完善、容錯機制具體配套政策的推行等多管齊下、逐步解決。

3.2　行業主管部門總監管中存在的問題及改進建議

3.2.1存在的問題

建設行政主管部門在”五總”管控模式框架內主要存在以下需要改進之處：

(1)對行業政策的把握還不夠清晰。以典型的災后重建項目為例，其項目性質兼具搶險救災和應急工程的特點，又具有一般工程項目的屬性，在現有的制度框架體系中，難以準確地劃分歸類，建設行政主管部門往往陷入矛盾，既想項目在非正常市場條件下優質高效地完成，又不愿在制度層面有大的突破和創新，使得參與主體底氣不足、信心動搖。

(2)被授權的責任范圍還不夠清晰，大部分的流程、環節雖有介入，但介入深度不夠。

(3)一定程度上存在前緊后松的現象。在應急類群體工程項目前期工作中推進速度和效果明顯，在中后期的認質認價、結算辦理等環節則不愿主動介入。

3.2.2改進方向和具體建議

在今后的應急類群體工程項目全過程管理中，行業主管部門應當獲得明晰的授權，便于并對其授權范圍內的相關事務及時、有效的協調、解決，為項目達成各方預期的效果提供有力保障。同時要加強立法研究，加快政策出臺速度，充分考慮應急性群體工程項目的特殊屬性，既保證合法性、透明性，又賦予靈活性和可操作性。

3.3　項目管理機構總管理中存在的問題及改進建議

3.3.1存在的問題

項目管理機構(含監理)應依法站在客觀、公正、科學、合理的立場，但從實踐來看其作用發揮受限較為嚴重。

(1)難以保持獨立的立場，導致”五總”管控模式關系的失衡，甚至導致合同關系失穩。

(2)普遍存在管理能力不足。目前市場的項目管理公司和監理公司規模普遍不大，對于大型或者特大型的應急性群體性工程項目的實施經驗不多，無法實現主動管理和綜合管理。

(3)項管與監理被賦予的權限過于狹窄。在不少項目中項管公司和監理單位難以履行或者不愿履行職責的現象。一方面，項管公司和監理單位通過合同被大量壓縮了權力，如價格確認權、工期確認權等；另一方面，對于價格和資金等重要職能，由于涉及政府資金的使用比較敏感，項管與監理均有回避責任的主管意愿。

3.3.2改進方向與具體建議

(1)項目管理(監理)機構自身應提高職業素養、規范執業行為，真正做到客觀、獨立、公正地履行職責。

(2)行業上級主管部門從配套政策方面入手，加大行業引導、促進行業規范，引導、培育具有較強綜合實力的大型咨詢服務企業。

(3)一方面，加強建設、財政、審計、價格等部門的聯動，從法律法規層面明確和項管和監理在項目實施中的法定權限，保證其可以大膽工作、主動工作；另一方面，鼓勵業主單位依法依規充分放權，將工程建設中的專業性事務應放盡放，通過完善合同和法規方面地責任追究體系控制風險。

(4)加大對發包人不正當干預監理或項管人員履職行為的懲處力度。

3.4　勘察設計單位總牽頭中存在的問題及改進建議

3.4.1存在的問題

勘察設計單位是工程項目實施環節的排頭兵，其工作成果直接影響工程施工的組織方式、技術難度和成本控制，直接影響業主方對項目投資的控制效果，直接影響整個工程項目的推進效果。存在的主要問題有：

(1)設計深度不夠。由于時間緊、任務重，其出具的設計成果難免出現偏差、遺漏或不合理之處。

(2)過程服務缺失。設計單位由業主方選聘，其同樣是“拿業主的錢、幫業主說話”，加之業主方缺乏專業技術管理人員，直接導致設計單位從業主方獲得的指令常常缺乏科學性和合理性。

(3)設計質量堪憂。部分業主方在選聘設計單位時，設計費壓得過低，設計工作質量低下，引發一系列問題，諸如無法指導施工、漏項過多導致財評嚴重失真、工程驗收無法順利開展等。

3.4.2改進方向與具體建議

勘察設計問題的解決，可以通過加大重要節點管控力度予以解決，但并非根本性的措施。在目前的政策環境和市場環境下，在“五總”管控模式框架下推行群體工程項目打捆總承包的同時采取EPC總模式發包，通過改進合同體系的方式實現“乙方對接乙方”“專業對接專業”，是最佳的解決途徑。

3.5　建設施工單位總承包中存在的問題

“五總”管控模式推行的基礎在于項目的打捆招標，核心在于吸引大型建設集團的參與，因此總承包單位起到了至關重要的作用。實踐中在總承包環節主要存在以下問題。

3.5.1總承包單位面臨政策難題

應急類群體工程項目的施工總承包單位的集團層面為確保完成高難度的建設任務，會組織下屬多家施工企業參與建設。為保證管理序列清晰、責任落實到位，施工總承包單位集團層面設立工程建設指揮部組織架構，設立指揮部現場辦公室前置機構，抽調各下屬施工企業的相關負責人在指揮部機構內擔任管理職務，便于在集團層面統籌部署的指揮棒下發揮各個下屬施工企業的特點和優勢。但是，總承包單位往往是以一個法人主體參與投標并與政府簽訂工程建設合同，而其下屬單位多數又同時具備獨立法人資格，使得總承包單位在項目組織時必須同時考慮是否構成轉包的問題，由此形成了政策法規難題。事實上，究其根本，真正的原因在于對應急性群體工程的法律性質界定不清，配套制度沒有跟上。

3.5.2項目管理水平參差不齊

受應急類群體工程項目的項目數量多、區域分布廣、工期“短平快”、項目個體規模差異大等特質的影響，在項目管理方面，若按規范一個項目配置一套完整人員，幾乎不可能實現；若按常規項目的安全文明施工標準來衡量，也容易出現瑕疵和缺陷，出現管理短板。

3.5.3項目工期難以科學組織

由于應急類群體工程項目的決策時間短，實施階段上工期要求高。若前期決策時間過長，后期往往要大規模搶工，既不利于保證質量，也不利于控制投資，部分項目的工期甚至違背基本的科學規律、無法通過搶工實現。應急類群體工程項目通常都附有高度的社會影響，其建設成果更須充分體現“百年大計，質量第一”這一理念，上述狀況顯然違背了這一核心宗旨。

3.5.4總承包單位與政府專業機構的配合銜接不足

總承包單位作為乙方，難以實現與政府的平等對接，尤其是在合同、造價和審計工作中 “兩張皮”現象突出。具體表現在：財評失真無法得到及時有效的糾正；認質認價活動的政府參與人員怕擔責；工程增量部分的核量工作推進緩慢，合理的設計變更無法得到及時有效的確認，完成的工作量無法得到及時有效的簽認；跟蹤審計工作受多種因素影響，停留在口號階段；個別業主(政府部門)合同意識淡薄、契約精神缺乏，合同約定的費用在實際發生后卻不予計取，不按合同約定及時、足額支付工程款等狀況。上述狀況直接影響合同價款無法及時確定，進而在工程備案、工程款支付、投資及成本鎖定、竣工驗收、結算審計等重要環節產生一系列連鎖問題。

3.5.5改進方向與具體建議

解決以上問題，一是要完善立法，在充分調研和充分考慮應急性群體工程的特殊性的基礎上，為“五總”管控模式的推行創造健康的政策法規環境；二是施工總承包單位集團層面與下屬施工企業之間要保持充分溝通和步調一致，針對內、外部傳達的各類建設指令應高度保持信息對稱，確保“勁往一處使”以達到“齊力斷金”的效果；三是施工總承包單位集團層面要通過建立和完善內、外部的協調對接機制、考核獎懲機制來系統性的管控龐雜的項目實施體系，確保施工總承包單位從集團層面到指揮部及前置機構，到下屬施工企業甚至到項目部的層層管理不脫節； 五是政府應當進一步壓縮項目前期工作的持續時間，給工程施工預留合理的工期，以保證工程質量不受影響；六是通過“五總”管控模式各主體責任方思想意識的提升、政策制度的完善，工作方式方法等創新，加強政府部門、總承包單位在合同、造價、審計等方面的雙向主動溝通，減少對立心態。

4　展望未來

“五總”管控模式在應急類群體工程中的全面推廣和深化應用取得豐富的、成功的工程項目管理成果和經驗，已演進成一套應急類群體工程項目成熟的管理模式，可為今后的大體量群體工程項目的施工管理提供參考。雖然“五總”管控模式在實踐中還存在著一些值得優化和改進的地方，但經過不斷的實踐探索和優化提升，“五總”管控模式必將成為各類地區、各種環境下應急類群體工程建設的首選模式。