政府投資公共項目前期評估淺析

王 鑫 魏旺拴

(山西省投資咨詢和發展規劃院，山西 太原 030009)

0 引言

項目咨詢評價是評估機構或部門根據國家有關政策法規、方法和參數對投資項目進行的綜合性科學論證和評價分析。是工程項目投資建設過程中不可缺少的環節，作用十分重要。通過對投資機會研究、可行性研究報告、項目申請書、資金申請報告等材料的編制進行咨詢評估，可以為項目決策的科學性提供依據，從而可以避免和降低決策失誤造成的損失。

1 發展歷程

項目咨詢評估是順應時代需要而產生、發展的。西方國家在20世紀30年代評估的方法是通過財務分析方法來進行分析的。財務分析方法是以成本效益分析為核心對財務成本和收益方面進行測算和分析，這是項目財務評價的雛形。19世紀80年代，我國與西方國家和國際經濟貿易經濟、技術、貿易往來日益增多，項目建設規模越來越大，采用的技術越來越復雜，對項目前期工作內容的廣度和深度提出了更高的要求。2017年國家發展改革委發布了《關深化經濟體制改革重點工作意見》，對規范政府投資管理、事中事后監管提出了要求，為政府投資項目評估指明了方向。這一系列政策措施完善了我國投資項目決策的各工作環節，使我國政府投資項目咨詢評估在實踐中不斷完善發展，走向規范化。

2 咨詢評估與投資建設的關系

投資建設是經濟和社會發展過程中最重要的助推方式和手段之一，投資建設和咨詢評估的關系主要體現在以下幾個方面。

2.1 咨詢評估是投資建設發展到一定階段的必然產物

隨著投資建設項目的快速發展，分工也逐步細化，咨詢評估也就應運而生，并出現了以咨詢評估為職業的咨詢工程師。在我國隨著改革開放的不斷深入，投資建設領域發展進入了快車道，我國咨詢評估業也隨之蓬勃發展，出現了咨詢評估用語。

2.2 咨詢評估業務主要來源于投資建設

咨詢評估是為投資建設全過程服務的行業，因此咨詢評估業務絕大部分來源于投資領域。咨詢評估單位的業務主要分為工程投資和政府委托事項兩大類，大多評估單位以工程項目咨詢評估為主，也有一些單位承擔政府有關部門委托的課題研究、規劃編制、政策咨詢等咨詢服務。投資規模大，建設項目多，咨詢評估任務量就大，反之亦然。

2.3 咨詢評估范圍和內容隨投資建設制度調整而變化

咨詢評估的評估對象、內容、范圍和成果形式不是一成不變的，咨詢評估隨著投資建設管理制度的變化和調整而適時變化。在我國建立了先評估、后決策制度，要求項目承擔單位在進行項目建設時要按照有關規定編制項目建議書或者可行性研究報告，并需要邀請有關單位或機構對項目建議書、可研報告等進行評估。

2.4 咨詢評估難度取決于投資建設所涉及因素的復雜程度

隨著工程技術發展和經濟水平提高，工程項目的技術含量不斷升級。項目建設的難易程度需要考慮國際和國內的市場情況、經濟發展水平和政策環境。充分統籌分析和考慮資源供給、現實需和匯率、價格、利率等多方面因素。只有通過深入透徹的分析和結合實際的充分論證才能得出科學可靠的評估結論。

2.5 咨詢評估結果的可靠性對投資建設的各階段均產生直接影響

投資項目前期，項目投資人或項目業主單位會委托有關咨詢評估單位或部門就項目前期項目建議書和可研報告編制等情況開展評估，形成評估報告，從而作為決策機構的投資決策依據。在這種情況下，咨詢評估必須符合實際，質量要高、可靠性要好，這樣才能最大限度的降低決策失誤的發生率，為決策提供可靠的依據，避免不必要的損失和浪費。在投資建設準備階段和實施階段也要進行公正、科學、可靠的評估。

3 咨詢評估的步驟及流程

3.1 咨詢評估的步驟

項目咨詢評估工作按照科學、公正、公開、可靠的原則開展。項目咨詢評估涉及各行業各專業的技術與經濟方面的工作，需組織有關的專家學者廣泛開展調研，全面收集整理資料、評價分析、匯總主要評估論點，最后采用評估報告會的形式提出評估結論。一般來說，項目評估程序大致分為如下5個階段：

1)制定評估計劃。

評估步驟的第一步是評估計劃的編制與修訂。評估機構根據有關部門下達的計劃或建設單位委托的評估項目情況提出具體實施意見，編制評估工作實施計劃。

2)準備和組織階段。

對擬建項目進行評估要確定評估人員，成立評估小組。評估小組人員應結構合理，涉及政策分析、土建工程、財務評價和其他專業技術等領域。評估小組成立以后，評估人員先對項目可行性研究進行初步審查，核實資料，而后應成立專家組對報告進行深入審查和分析，并組織評審會議，提出審查意見。

3)匯總評估論點。

在有關專家、學者參與之下，通過專題論證會，將各個評估要點、各項專題評估意見進行匯總，列出主要問題，特別是對不同意見要重點討論，從技術、經濟的角度評價出最佳方案。

4)編寫評估報告階段。

根據評估報告大綱，評估小組負責人應根據專業做出明確分工，各專業負責人開展專業報告編制工作。在對搜集的資料、數據和項目存在的問題進行分析后，各專業負責人開始正式進入編寫階段。在編制過程中，評估人員可與可行性研究報告編制單位、建設單位或主管部門進行溝通，交換意見。

5)論證和修改階段。

項目評估報告初稿編寫完成后，經過評估小組和專家組進行內部研究論證和征求意見，各專業負責人根據意見修改完善后方可完成最終稿遞交主管部門。

3.2 政府投資項目咨詢評估的流程

對于政府投資類項目而言，建設項目一般需要列入部門、行業或者地區發展規劃當中，項目建議書要通過政府主管部門審批核準，確定是否能夠立項，再聘請有關評估咨詢機構對投資項目的可行性研究報告進行評估審查，要按照規定的程序作出決定項目是否建設的決策。為進一步深化投資審批制度改革，國家發展改革委于2015年對《國家發展改革委委托投資咨詢評估管理辦法》進行了再次修訂，進一步完善了委托投資詢評估工作的有關要求和細則，進一步強化了政府投資項目決策的科學性、民主性、客觀性，進一步提高了投資咨詢評估的質量效率和可靠性，該辦法就有關內容和要求作出了明確規定。各級政府、投資主管部門，結合當地咨詢評估實際，也分別制定了入選咨詢評估機構的相應規定。