全面推行河長制一年來的進展及思考建議

(中國水利學會，北京　100053)

1　水問題與河長制的產生

我國存在四大水問題。洪水威脅，洪澇災害頻繁，而防御體系脆弱；水資源短缺，干旱缺水，而水利用效率不高；水體污染，水體黑臭、富營養化，而治理效果差；水土流失，洪水暴雨沖刷引起水土流失，面源污染突出。以上四大水問題制約了社會經濟持續發展。水污染防治、水資源保護由國家環保部和水利部協調管理，由于水是流動的，“水臟”這個問題很難徹底解決，因此“水臟”這個問題引發了“河長制”的產生。

工業廢水、生活污水、農業面源，以及水面養殖、內河航運、水體底泥，這6個方面的因素導致河湖水質惡化、水體污染。整體來看，河流水質1/3相對比較差，屬于四類水及之下；湖泊由于流動性差，水質2/3相對比較差，屬于四類水及之下。

1.2　河長制文件的出臺

河長制起始于江蘇省無錫市。2007年5—6月間，太湖藍藻暴發導致無錫市自來水水源遭受污染，這是太湖長期污染之后的必然結果。如何從制度上長效治理并保護太湖水安全，成了社會期待解決的議題。2007年8月，無錫市委辦公室和市政府辦公室印發《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質控制目標及考核辦法(試行)》，將河流斷面水質檢測結果“納入各市(縣)、區黨政主要負責人政績考核內容”。無錫市黨政主要負責人分別擔任了64條河流的河長，真正把各項治污措施落實到位。這份文件的出臺，被認為是無錫推行河長制的起源。無錫實施河長制取得初步成效后，2008年6月，江蘇省政府決定在太湖流域推廣無錫河長制。2012年，江蘇省決定在全省范圍內推廣河長制。2013—2016年，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8省(市)出臺文件，在全省(市)范圍內推行河長制，16個省(區、市)的部分市縣或流域水系實行了河長制。隨著各地的探索不斷深入，全面推行河長制時機已經成熟。

2016年11月28日，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于全面推行河長制的意見〉》(以下簡稱《意見》)，在全國范圍內全面推行河長制。

1.3　河長制文件的剖析

河長制《意見》全文不到3000字，分三部分，共計14條。?總體要求，包括：指導思想、基本原則、組織形式和工作職責；?主要任務，包括：加強水資源保護、加強河湖水域岸線管理保護、加強水污染防治、加強水環境治理、加強水生態修復、加強執法監管；?保障措施，包括：加強組織領導、健全工作機制、強化考核問責、加強社會監督。

河長制是落實地方黨委和人民政府對水環境質量、水域岸線等負責的制度保障，要求建立、健全以黨政領導負責制為核心的責任體系。明確各級河長職責，強化工作措施，協調各方力量。形成一級抓一級、層層抓落實的工作局面。其實質是以流域、集水區或行政區域內水體河段為單元，黨政同責，綜合施策，采用系統思維全面管控，促使突出水問題得到有效解決，河湖水質不斷改善。

我國現有的河湖治理和保護工作中，最大問題是涉及的部門多，環保、水利、發改、財政、國土、交通、住建、農業、衛生、林業等多個部門職責交叉，缺乏對河湖保護管理的統籌規劃和協調管理，不利于河湖長期可持續發展。而實行河長制，能很好地化解這類問題，河長制是對現有水環境水資源管理和保護體系非常有益的補充。這將使我國的河湖管理保護體系由多頭管水的“多部門負責”模式，向“首長負責、部門協作、社會參與”模式邁進。

河長制《意見》要求建立河長會議制度、信息共享制度、信息報送制度、工作督察制度、考核問責與激勵制度、驗收制度。此外，推薦各地建立河長巡查制度、工作督辦制度、聯席會議制度、重大問題報告制度、部門聯合執法制度等，以及各地可根據自己的實際情況自創一些有特色、有亮點的河長制制度。

2　全面推行河長制一年來的進展

河長制《意見》出臺實施一年來，水利部會同聯席會議各成員單位迅速行動、密切協作，第一時間動員部署，精心組織宣傳解讀，制定并出臺實施方案，全面開展督導檢查，加大信息報送力度，建立部際協調機制。地方各級黨委、政府和有關部門把全面推行河長制作為重大任務，主要負責同志親自協調、推動落實。

a.全國各地上下發力，水利、環保等部門聯動。水利部、環保部聯合發布《貫徹落實〈關于全面推行河長制的意見〉實施方案》。特別是水利部及水利系統，各級領導非常重視，水利部成立了“全面推進河長制工作領導小組辦公室”(以下簡稱“部河長辦”)，水利部發展研究中心成立了河長制工作處；除浙江省外，其他省(市、自治區)河長制辦公室設在水利廳。河海大學和華北水利水電大學成立了“河長制研究與培訓中心”，浙江省成立河長學院，掛靠在浙江水利水電學院。

b.水利部黨組高度重視河長制工作，建立了十部委聯席會議機制、河長制工作月調度機制和部領導牽頭、司局包省、流域機構包片的督導檢查機制。水利部組織進行了二次工作督導檢查；2017年5月2日，在京召開全面推行河長制工作部際聯席會議第一次全體會議；7月19日，水利部邀請11個省(自治區、直轄市)(以下統一簡稱省)和新疆生產建設兵團河長制工作牽頭部門負責人座談；從8月份開始，建立了河長制工作月推進會制度；9月7日，水利部印發《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》。

c.水利部河長辦、河海大學舉辦多次“河長制培訓班”；各省、地市或縣區均按各自的需求舉辦“河長制培訓班”；各相關機構聯合舉辦了多場“以河長制為主題的研討會”。上下各級，積極組織宣傳工作。水利部網站建立了河長制專欄，絕大多數省水利廳也在各自網站建立河長制專欄；由水利環保專家策劃倡議的“河長網”也已試運行；中國水利報開設 “河長制專刊”；中國水利雜志設有“河長制專欄”。各地在主要河湖岸邊豎起“河長制牌子”。河海大學、清華大學等大學生利用暑假調研和宣傳河長制工作。

d.信息化建設成為提高河長制工作效率的抓手。2017年7月19日，水利部水利信息中心在北京組織召開“河長制信息管理與服務系統建設研討與試點工作”部署會議。《浙江省河長制管理信息化建設導則與技術要求(試行)》發布。貴州省把河長制信息化建設作為工作方案中一項單獨的任務提出。

e.河長制逐步納入法制化軌道。2017年6月27日修訂發布的《中華人民共和國水污染防治法》第五條寫到：“省、市、縣、鄉建立河長制，分級分段組織領導本行政區域內江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作”。7月28日，《浙江省河長制規定》發布。《山西省汾河流域生態修復與保護條例》《安徽省湖泊管理保護條例》《江蘇省河道管理條例》《山東省水資源條例》《上海市水資源管理若干規定》等在制修訂發布條例中均有涉及河長制的內容。地市級的山東省《濟寧市泗河保護管理條例》也把河長制寫入第七——九條之中。

截止到2017年12月10日，全國31個省和新疆生產建設兵團的省、市、縣、鄉四級工作方案全部印發實施；四級河長達31萬名，15個省的河長制工作方案中提出河長制延伸到村級；村級河長近61萬名；縣級及以上河長制辦公室全部設立；中央要求出臺的六項制度，省級層面全部出臺。

總體來看，14個省由省級黨委和政府主要負責人擔任雙總河長；6個省和新疆建設兵團由省級黨委主要負責人擔任總河長；其余11個省由省級政府主要負責人擔任總河長。至少有23個省，到2017年底已經全面建立了河長制，其他的8個省預計到2018年6月份全面建立河長制，也就是全面建立河長制的時間比要求提前了半年到一年，總體進展超出了預期。全國形成了“水陸共治，部門聯治，全民群治”的氛圍，各地形成了“政府主導，屬地負責，行業監管，專業管護，社會共治”的格局。

3　對河長制工作的一些思考與建議

河湖管理保護是一項長期的、艱巨的任務，全面建立河長制要求的工作方案到位、組織體系和責任落實到位、相關制度和政策措施到位、監督檢查和考核評估到位，即四個到位只是第一步。要解決好當前河湖存在的突出問題，需做好集中力量打好攻堅戰和持久戰的準備。有些問題，如河湖臟亂差的問題可通過一次集中行動很快解決；而河湖的水生態修復、水環境的改善、水體水質變好變優，很難通過一兩次集中行動就能解決，必須按科學規律辦事，科學施策、科技治水，久久為功。

a.利用河長制《意見》及相關政策，盡快建立河湖長效管理和保護機制。盡快制定新的相關規章制度，修訂已有的法律、法規和制度，制定相應的技術標準，把河湖管護的長效機制建立起來。上海市已發布了《中小河道綜合整治和長效管理工作導則》。此外，河湖管理涉及上下游、左右岸，同樣需要建立上下游生態補償機制。如：護林員納入國家財政預算，護水員將來也需納入財政預算，解決長期以來水利工程及設施重建輕管，維護經費得不到支持的現象。

b.解決好河長工作的連貫性與考核問責。河長們會由于工作調動，今年是河長，明年就不是河長了。因此，河長辦需做好前后工作的交接，避免交接期的空檔，河湖無人管或一時接不上，使河湖問題的解決拖延。解決好由于干部調動帶來的河長變更問題，處理好前后河長交接手續及責權利問題，解決好工作連貫性問題。中央明確規定，上級的河長、湖長要對下一級河長、湖長進行考核，如果發現了超標排污、侵占岸線、非法采砂的現象，要予以處理，如果哪一個河段打擊不力，造成河湖管理秩序混亂的，要追究河長、湖長的責任。

c.利用好河長制的“左右手”，即最嚴格水資源管理制度(二十條內容)和水污染防治行動計劃(十條內容)，制度和計劃共計三十條，與河長制工作密切相關。水利部已把河長制工作的考核納入最嚴格水資源管理制度的考核之中，“水十條”更是與河長制的目標一致。

d.強化跨界河湖的監督與考核。針對跨界河湖，需發揮流域機構在推進河長制中的協調、指導、監督、監測作用，提供省界、地界跨界斷面的水質監測結果。鄉、村一級作為河長制最具體的執行者，做好每一個鄉、每一個村的工作非常重要。鄉村跨界河流，有條件的可以在鄉、村跨界處安裝監控設備，沒有條件的，可以互換河長，交叉監督。如：浙江貴門鄉和三單鄉分屬金華與紹興，2017年初兩鄉召開兩地聯席會議，共同協商設立“跨界河長”制度，由兩鄉主要領導擔任鄉級“跨界河長”，兩個村負責人擔任村級“跨界河長”，進一步深化跨界聯合治水模式，打破地域限制，以水為紐帶，兩鄉共護河。

e.從小河、小事、小村、小家即“四小”做起，抓源頭治理。水污染治理不同于發大洪水的控制，涓涓小溪匯成大海，我們把小河、小溪的污染治理好了，村邊、家邊的垃圾污水治理好了，毫無疑問，祖國的江河湖庫自然就會好的。因此，河長制工作需轉變思路，腳踏實地地去整治每一條河、每一個湖，以及小微水體等，做好源頭治理。這方面可以借鑒浙江省已成功的一些經驗。通過實施河長制、湖長制，推進各地產業結構的調整，產業的升級改造，控制好入河湖的排污總量。河長不僅管水里的事，還要管岸上的事，做好源頭治理工作。

f.編制一河一策、一湖一策方案時，列出5個清單，即問題清單、責任清單、任務清單、措施清單和目標清單；遵循五個“得”，即方案得接地氣、調查得有深度、目標得可實現、措施得可操作、群眾得愿配合。未來幾年，河湖河長制的方案編制是重點，切忌方案編制的雷同性，切忌方案不深入調查。此外，編制的方案需結合當地實際，便于落實和操作，且符合當地老百姓的做法和愿意配合河湖治理和保護。

[1]李貴寶.中國水管理問題的一些思考.中國環境管理干部學院學報，2015，25(3)：3-7.

[2]李貴寶.河長制與古代水管理制度.江河，2016，(10)：12.

[3]左其亭，李貴寶.水科學知識.北京：中國水利水電出版社,2014.

[4]李貴寶，鞠茂森.河長巡河記事手冊.北京：中國水利水電出版社,2018.

[5]王圣瑞，李貴寶，張靜蓉.湖泊水環境保護知識問答，北京：中國環境出版社，2015.

[6]水利部網站河長制工作專欄.http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/.

[7]國務院新聞辦公室.介紹實施湖長制等方面情況.2018年1月5日.http://www.mwr.gov.cn/hd/zxft/zxzb/hzz2018015/.