鄉村振興背景下的北京山區鄉鎮發展模式研究

宋陽

華通設計顧問工程有限公司 北京 100034

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1 引言

近年來，隨著我國城鎮化進程的進一步推進，城鄉二元結構逐漸被打破，越來越多的鄉鎮通過就地城鎮化或者農業人口向城市集中的方式，實現了從農村向城市的轉變。但是，除緊鄰中心城區的近郊地區以外，北京西部、北部以及東北部大部分遠郊地區，都被群山環繞，形成了天然的綠色屏障，也對山區鄉鎮發展產生了很大影響。缺少建設用地、產業發展不均衡、生態保護與經濟發展不協調等問題都制約了山區鄉鎮的發展。本文選取以北京市山區鄉鎮比較集中的延慶區為例，分析延慶區山區鄉鎮的發展特點，對于山區鄉鎮發展遇到的問題進行梳理，并從產業、用地、生態、設施等方面提出發展策略。

2 山區鄉鎮發展特征及問題梳理

2.1 常住人口較少，年齡結構失衡

延慶區共計四個位于生態涵養區的相對獨立型山區鄉鎮。對2013年-2018年延慶區各個鄉鎮常住人口及戶籍人口進行統計，四個山區鄉鎮均呈現常住人口小于戶籍人口的現象。并且隨著與延慶新城的距離增加，這種現象更加明顯，鄉鎮發展動力較弱。

山區鄉鎮城鎮化率普遍較低，城鎮人口較少，且鄉鎮主要勞動力以選擇到城市中居住為主，使得異地城鎮化現象較嚴重。以本次研究的四個山區鄉鎮為例，現狀城鎮化率均低于30%，小于延慶區的平均水平56%。

2.2 一二三產發展不均衡,三產發展緩慢

山區鄉鎮受建設用地較少、交通出行距離較遠等因素影響，對產業發展制約較大。其中第一產業占比較大，以傳統農業種植、養殖為主。第二產業發展水平較低，以農副產品粗加工為主。第三產業處于起步階段，旅游服務接待設施相對較低端；旅游景點開發，以傳統門票售賣為主，產品特色及體驗性較差；旅游體系建設，對自身資源發掘力度不夠，未形成完善的旅游產品體系。

延慶區的四季花海溝域，依托溝域形成了大地花海景觀，以此為旅游發展的切入點，形成了產業發展的主要動力。但是組成溝域的幾個山區鄉鎮的旅游業以獨立發展為主，其中景區、配套設施等均獨立建設、聯動性較差，服務缺乏標準化、設施重復建設等問題突出。

2.3 沿山谷呈線性發展，村莊建設用地分散

山區鄉鎮的各個村莊大多沿山谷的平坦用地進行建設，但是山區適宜建設用地較少，各個行政村一般由多個較小的自然村組成，呈散點式分布。以珍珠泉鄉為例，全鄉15個行政村，分布36個自然村，每個自然村規模均較小，最少的僅有幾戶居民。

由于山區鄉鎮因為建設用地較分散，因此各個村莊的配套設施相對不足，特別是教育、醫療等設施無法滿足村莊設施建設標準。常見的發展模式是在鄉鎮中心區進行集中配套，包括教育、醫療、防災等設施。但是，這種模式相對山區鄉鎮來說，各類設施與各個自然村的距離較遠，無法滿足設施配置的服務半徑需求。

2.4 生態資源豐富，保護與發展之間的矛盾

山區鄉鎮的生態環境相對較敏感，例如延慶區各山區鄉鎮林地等自然資源占總用地比例的90%以上，且多數山區鄉鎮還需要兼顧生態涵養區、自然保護區等用地需求，既是山區鄉鎮的主要優勢，一定程度上也制約了山區鄉鎮的發展。

習近平總書記在中央城市工作會議中提出城市建設要“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”，鄉愁就是對歷史文化的記憶與傳承，最直接的體現在鄉村風貌與山水之間的關系上。但是，目前很多北方山區鄉鎮的建設擯棄了傳統的建筑風貌，采用或南方樣式、或歐式建筑風格，與北方的山水風韻非常違和。

3 山區鄉鎮發展策略研究

3.1 優化產業結構，推動產業轉型

山區鄉鎮多位于生態涵養區， 產業發展應以生態保護為出發點，對現狀優勢資源進行整合，實現一二三產協調發展。其中第一產業應向規模化、特色化方向轉型。第二產業應摒棄低效、高污染的傳統工業，發展農業配套產業鏈，做大做強本地品牌。第三產業應加強現代服務功能，提升鄉村服務水平，重點發展養生休息等產業類型，實現旅游產業的差異化發展。

應以生態資源為基礎，以區域性乃至全國性的大事件為契機，發展鄉村特色旅游，形成全產業鏈的旅游產業服務體系。例如，延慶區的珍珠泉鄉在旅游產業發展過程中，就以世園會與冬奧會為重要發展機遇，提出重塑“珍珠十景”的旅游發展策略，并且將旅游服務歸納為“好看、好玩、好吃、好客、好聽”的發展策略，優化服務品質，提升第三產業的質量與比重。

山區鄉鎮特別是緊鄰的鄉鎮通常位于同一溝域內，自然地貌等環境資源特征十分相似，造成了旅游產業發展模式雷同，同質化競爭嚴重等問題。山區鄉鎮在發展過程中，不應僅僅立足自身資源，更應將周邊資源進行統籌優化，包括景區、服務設施、服務標準等。例如延慶區的四個山區鄉鎮將溝域內資源進行整合，形成大的旅游服務體驗游線，進行統一資源配套，發展全域旅游。

3.2 集約利用土地，實現減量增質

山區鄉鎮大多沿過境的主干道呈點狀發展，村莊規模小，各類公共設施、市政設施配置分散，重復投資現象嚴重，資源的利用率不高。在發展過程中應對空間結構進行優化，將重要的資源配置在產業發展、區域交通等重要節點位置，形成區域公共服務核心；其他一般村莊根據實際發展需求，合理配置資源；最終實現資源利用的高效、集約。

在山區鄉鎮之前的發展中，以自發生長的模式為主，出現了土地利用規劃、城鄉規劃等多個規劃相沖突的問題。在鄉鎮發展中，必須對“兩線三區”進行明確界定，嚴守村莊建設用地控制線、永久基本農田保護控制線，劃定生態保護紅線區、集中建設區和限制建設區，實現多規合一。

根據山區鄉鎮村莊用地分散、易受災害威脅等問題，實現用地整合。將村莊分為遷村原址拆除、遷村部分保留作為集體產業用地、原址整修、吸納周邊自然村上樓、原地整村上樓等五種類型進行整體控制。通過遷并、上樓等方式，對村莊住宅用地進行整體，同時梳理出部分建設用地作為村莊集體產業用地，并將部分建設用地進行置換合并，實現用地的減量提質。

山區鄉鎮一般都位于生態涵養地區，動植物等生態資源豐富，但是同樣面臨生態本底脆弱，易受自然災害影響等生態問題。因此，應加強對生態紅線的控制，包括基本農田、自然保護區、河流水系等，進行切實保護，控制建設用地邊界，協調發展與保護之間的關系。

3.4 完善基礎設施，提升村莊質量

山區鄉鎮在基礎設施建設中最突出的問題就是對外聯系較弱，道路交通不成體系，是制約山區鄉鎮發展的主要問題之一。因此，應該以全域旅游為契機，優化交通體系，增強內外交通聯系，實現進的來，出行易的發展目標。例如，珍珠泉鄉的道路交通規劃中，就將道路分成了縣道、鄉道、村道等多個級別，并且建設不同類型的騎行道路，滿足不同人群的需求。

根據山區居住分散的特點，應根據重要設施集中設置，一般設施分散設置的原則，以幾個重要的居民聚集區為中心，設置學校、衛生院等重要服務設施。其他的小型污水處理、給水等設施可結合美麗鄉村建設分村設置，打造設施完善、人民生活便捷的美麗鄉村。

4 總結

山區鄉鎮一直以來就是我國城鎮化發展的薄弱地帶，而且受區位、用地、生態等發展條件制約，很多山區鄉鎮一直沒有形成明確的發展路徑。同時，受地域特征影響，南方、北方山區鄉鎮，大城市及周邊地區鄉鎮、偏遠地區山區鄉鎮，在發展過程中都呈現不同的發展特征。因此，山區鄉鎮在發展過程中，應首先明確自身發展優勢，從產業發展、用地整合、生態保護、設施完善等方面入手，形成適合自身需求的發展道路。通過鄉鎮發展，最終完成農業強、農村美、農民富的宏偉目標，實現鄉村的全面振興。