從“三農”角度對城鄉規劃編制的建議
——基于鄉鎮（街道）為分析單元上的理論研究

唐雪嬌

武漢現代都市農業規劃設計院股份有限公司 湖北 武漢 430065

正文：

1、我國城鄉規劃體系及編制方法的變化

2007年10月28日，隨著《中華人民共和國城鄉規劃法》的頒布，國家徹底打破了以往將城市規劃和鄉村規劃分別立法的格局，建立了統籌城鄉建設和發展的新格局。新的城鄉規劃體系將鄉、村莊規劃正式納入到法定規劃編制體系之中，從規劃編制層面為城鄉一體化、城鄉統籌發展奠定了一定的基礎。到后來中央城鎮化工作會議提出了“建立統一的空間規劃體系，限定城市發展邊界、劃定城市生態紅線、‘一張藍圖干到底’”的要求；國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部、國土資源部和環境保護部門也聯合發文，在全國層面開展“多規合一”的試點工作，以促進城鄉經濟社會一體化發展。

2、從“三農”角度對城鄉規劃編制的建議

2.1 農業問題對城鄉規劃編制的影響

2.1.1 農業產業的發展方向將影響農民的流動方向

中國現代農業出路在于如何更好地實現農業的適度規模化經營，根據國家的政策，未來農業規模化經營的主體將主要集中在種養殖大戶、家庭農場、農村專業合作社、農業龍頭企業等類型。規劃編制人員在進行產業專題研究的過程中，需結合當地各方面的實際情況，以尊重農民自愿流動方向為前提，通過確定鄉鎮（街道）農業板塊可容納的就業人數，來推導出適合留在農村的最佳農民人口規模，并進一步推導出能夠實現城鎮化的農民人口規模，為鄉鎮（街道）的城鎮化率的確定提供依據。具體的研究路徑如下：

確定出與總體規劃期限相同時間內鄉鎮（街道）的規模化經營率①，并確定規模化經營主體結構②，進一步統計出在規模化經營中以種養大戶、家庭農場、農村專業合作社為經營主體的類型中農民總人數，即可確定在以上3種經營主體形式下能解決的農民就業崗位數量；由龍頭企業為經營主體，并采用返聘農民務工經營模式的規模化經營的園區，應根據園區具體產業類型，按照人均能承擔最大勞作強度對應的種養規模，計算出園區可容納的務工農民數量；未實現規模化經營的農業板塊，應按照農村土地確權登記的實際面積和對應的戶數，確定出可容納的農民就業人數，三者總和既為規劃期限內農村可以容納的最佳農民規模。

2.1.2 農業產業對城鄉產業體系的影響

在鄉鎮（街道）全域總體規劃的編制階段， 應將產業專題研究延伸至整個鎮域范圍內，除了對中心城區工業、服務業規模、產值、布局及容納就業人數等進行相應的研究分析外，還應對農業產業的發展模式、產業體系、生產體系進行深度研究。國家頒布的多個文件均提到要促進一二三產業融合發展，在農業產業的基礎上大力發展休閑農業，促進農業和旅游業一體化發展，增加農業的附加值，并以此促進農民經濟收入的改善和提高。

基于區域范圍內的產業分析，應立足于街鎮自身的發展條件及資源稟賦，綜合考慮街鎮是否需要發展農副產品加工、農副產品物流等產業，是否有市場發展休閑農業產業，并確定各產業的規模、類型及產值等參數，弄清楚農業產業具體情況，將有助于更準確的確定街鎮的產業結構，最后綜合農村及鎮區兩個板塊的產業，得出整個鄉鎮（街道）的產業體系、產業目標、產業布局、分期建設及重點項目庫等內容。

2.1.3 農業產業對城鄉建設用地分配的影響

國土資源部和農業部2014年發布關于進一步支持設施農業健康發展的通知，文件指出為保證設施農業及規模化糧食生產健康有序的發展，為其相應項目可以劃定一定比例面積的附屬設施用地和配套設施用地，用于管理辦公、檢測檢疫監測、設備原料農產品臨時存儲等功能建設，以輔助項目的生產，該類用地為農用地性質，不屬于建設用地范疇。隨著國家對休閑旅游產業的大力提倡，也相續發布了如《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》、《關于支持旅游業發展用地政策的意見》及《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》等文件，提出要做好旅游發展規劃與土地利用總體規劃、城鄉規劃等相關規劃銜接工作，按照旅游項目建設時序給予用地保障，通過開展城鄉建設用地增減掛鉤試點的方式，合理利用好村集體建設用地。

為此，在有條件發展休閑旅游產業的街鎮，要結合其具體規劃，給予其一定規模的配套建設用地規模，以保證其服務設施的建設及休閑旅游功能的開展。對于休閑農業產業，應結合其具體的產業類型，在給其一定的配套設施用地外，也應考慮給予項目一定規模的建設用地，或者探索放寬附屬設施用地和配套設施用地的建設條件，讓其涉及功能范圍及建設強度有所增加，以滿足休閑旅游功能的開發。

2.2 農民問題對城鄉規劃編制的影響

2.2.1 留在農村的農民問題

2.2.1.1 農民居住點布局

農村農民的居民點是在原有保留的村灣上進行改造，還是拆遷并點建設中心社區，總體原則應該是在相比之前不降低農民生活水平的前提下，根據適合當地生產條件的農業生產方式進行合理選擇，并考慮現狀農村居民點分布情況、村莊空心村狀況、村莊居住環境及中心鎮區長遠發展等因素來進行統籌考慮。例如，如果鄉鎮農業規模化經營程度及農業機械化程度相對較高，對農村勞動力需求要求低，那么該街鎮適應現代化農業發展的方式應提高城鎮化率，鼓勵更多地村莊實行拆遷并點，實現中心社區式的居住模式；相反如果當地現代農業發展方式對農村勞動力的需求比較高，或者規模化經營程度偏低，那么就應該考慮農民勞作的習慣及出行距離，盡量選擇對保留村灣進行改造，或者在原有村灣的基礎上進行適當的集并，總體應該是分散組團式的布局模式。在基于農村居民點布局模式的選擇下，應綜合鎮區板塊，合理構建鄉鎮（街道）村鎮體系。

2.2.1.2 農民生活方式

為農民提供的居住環境所產生的一系列生活方式，一定要是適應農民自身生產工作方式的。如果當地的規模化經營中種養大戶和家庭農場所占的比例比較大，那么對這部分農民群體在規劃其居住環境時就要考慮其日常勞作出行、勞作交通工具、生產機器、生產工具等設施的存放問題，那么可能一宅一基、獨門獨戶的居住環境就更適應這部分群體，相應在進行居民點規劃設計時還應考慮其生產機器入戶的交通問題和住房建筑設計中對生產工具、農資、農產品等的儲存空間功能需求。

對于以龍頭企業為經營主體的規模化經營園區，在園區返聘農民務工，支付農民工資的經營模式下，供生產的工具等設施的存儲問題可以統一在園區配套設施用房中解決，那么這部分農民日常的生產工作方式將類似城區上班族，可以考慮將該部分群體實行拆遷并點，采取公寓式中心社區居住模式。當然，無論是采取何種方式，都需要實現城鄉公共服務設施及市政基礎設施的共享，完善道路、給排水、電力電信、中心綠地及園林綠化等配套建設，挖掘當地鄉村文化、保護村莊發展空間，留住青山綠水、系住鄉愁。

2.2.1.3 農民生產能力

隨著現代農業發展水平的不斷提高，“新農人”一詞被提上討論熱點，“新農人”是指科學文化素質相對較高，掌握了一定的現代農業生產技能，且具備一定經營管理能力，以農業生產、經營或服務作為主要職業，以農業收入作為主要生活來源，居住在農村或城市的農業從業人員。“新農人”不局限于農民，也可以是城市居民，主要由種養大戶戶主、家庭農場農場主、農業龍頭企業相關經營管理人員及技術骨干等群體組成。

當然，在一定的時期內從事農業生產經營的不可能全部都是“新農人”，大部分可能還是只能從事一般的勞作生產，并不具備先進的農業生產技術，該部分群體的存在于中國當下農村建設發展水平國情下是合理的，不能一蹴而就、急功近利讓這部分人群消失或讓其能力馬上得到提高，我們能做的只是結合現有的社會經濟發展水平，逐步的對其實行引導，實現職業教育資源向農村的傾斜，并建立針對該部分群體的農村教育體系，幫助其及其下代逐步實現轉變。

2.2.2 實行城鎮化的農民問題

以上提到，要結合當地現代農業發展方式等條件合理確定能夠實行城鎮化的農民人口規模，在確定其規模的情況下，為保證城鎮化工作的順利展開，有以下重要問題也待解決：

2.2.2.1 進城農民安置社區的選址、規模及布局。

規劃應根據國家相關標準，確定出進城農民安置社區所需要的建設用地規模，并結合鄉鎮（街道）總體發展情況進行合理的選址和布局，在村民安置社區的選擇及分配上，應尊重村民意愿，盡量遵循原有村莊人口戶籍進行劃分，以確保鄉村鄰里關系和村民歸屬感的建立。

2.2.2.2 進城農民就業安置問題

鄉鎮（街道）鎮區產業的選擇、發展規模及其用地布局，應考慮進城農民就業安置問題，應保證該部分人群的就業空間。舉例說明，如果一個鄉鎮（街道）城鎮化率高，進城農民數量較多，而該鄉鎮（街道）的主導產業定位卻為高新技術產業或者高端裝備制造業，對就業人員技術、素質要求過高，無疑不利于進城農民的就業保障。所以，鎮區產業的選擇要實事求實，立足與自身發展需求，不可貪大求洋，并積極組織開展進城農民就業培訓工作。另外，也要處理好進城農民居住片區與工作片區之間所帶來的交通問題，不可距離太遠，或者組織上下班專車接送。

2.2.2.3 進城農民的戶口、社會保障等問題

在合理解決進城農民居住及工作的問題上，該部分人群的戶口、子女教育、醫療衛生、社會保險及心理輔導等問題也需要同時解決，應逐步實現其與城鎮居民能夠達到同樣的社會待遇水平，積極組織社會工作者對其開展心理輔導工作，幫助其建立自信心，以更好的融入到城鎮的生活日常之中。

2.3 農村問題對城鄉規劃編制的影響

2.3.1 農村在城鄉發展中價值轉變

新的城鄉統籌、城鄉一體化關系下，“城”、“鄉”不再是純粹的分離，“城”與“鄉”作為兩個獨立存在的個體，相互平行發展而又互相補充、相互影響，為滿足市場不同群體的需要各自實現著自身價值的轉變，這種關系在一定時期內保持穩定，但隨著社會長期發展會產生變化。

城市將渴望走出農村、融入城市生活的農民吸納至城市，鄉村為留在農村生活工作的群體提供物質精神保障，并為希望享受鄉村生活的城市群體提供空間。鄉村價值將實現從滿足農民一元根本生產、生活需求向滿足所有鄉村主客體多元生產、生活需求的轉變，其中鄉村的主體主要包括返鄉創業農民工、到鄉村創業的城市市民、鄉村常住人口；鄉村的客體主要包括城市市民、已經實現城鎮化的農村村民，未來鄉村將根據市場的需要不斷實現自身價值的轉變及創新。在城鄉規劃中規劃編制工作者對鄉村板塊的定位及其功能研究需給予重視。

2.3.2 農村在城鄉發展中社會地位的轉變

相比早期，在工業化和城鄉二元結構的沖擊下，城市處于對鄉村的掠奪地位，鄉村成為落后、愚昧、封閉的代名詞；未來，隨著高速、地鐵、互聯網、物聯網的異軍突起，人類生活的空間距離感或將消失，擁有農田、樹木、河流、青山和新鮮的空氣的鄉村也許會變成地球上的奢侈品，變成人類爭相追逐最適合居住的家園，成為人類享受生活的最佳地方，將真正成為城市后花園，我們將拭目以待。

3、結語

以上是作者結合自身工作經歷，立足于對“三農”問題的思考而對城鄉規劃編制相關內容的一些建議，意在通過城鄉統籌規劃的編制，城鄉關系能夠結合的更加緊密及合理，真正解決留在農村農民及實現城鎮化農民的生產、生活問題，共享、共建城鄉一體化美好局面。