內蒙古自治區中央財政水利發展資金的幾點思考

王艷彬 張立志 杜金華

赤峰市水利規劃設計研究院 內蒙古 赤峰 024000

正文：

1 中央財政水利發展資金總體情況

1.1 資金管理辦法出臺背景

按照《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71號）、《國務院關于印發推進財政資金統籌使用方案的通知》（國發〔2015〕35號）以及《中央對地方專項轉移支付管理辦法》（財預〔2015〕230號）等相關要求，為優化財政資源配置，推進財政資金統籌使用，避免資金使用“碎片化”，盤活各領域“沉睡”的財政資金，把“零錢”化為“整錢”，2016年12月2日，財政部廢止了《江河湖庫水系綜合整治資金使用管理暫行辦法》（財農〔2016〕11號）、《農田水利設施建設和水土保持補助資金使用管理辦法》（財農〔2015〕226號）等6項關于水利的資金管理辦法，以財農[2016]181號印發了《中央財政水利發展資金使用管理辦法》，該辦法自2017年1月1日起施行。

1.2 資金支出方向

中央財政水利發展資金支出方向包括其廢止的6項資金管理辦法的全部用途，有以下十個方面：農田水利建設、地下水超采區綜合治理、中小河流治理及重點縣綜合整治、小型水庫建設及除險加固、水土保持工程建設、淤地壩治理、河湖水系連通項目、水資源節約與保護、山洪災害防治和水利工程設施維修養護，具體用途參考《中央財政水利發展資金使用管理辦法》。

2 中央水利發展資金使用中存在的誤區

為落實黨中央、國務院關于扶貧工作的決策部署，改革財政涉農資金管理使用機制，賦予貧困縣統籌整合使用財政涉農資金的自主權，形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局，2016年，國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（國辦發〔2016〕22號）。根據22號文件精神，國貧縣可以整合中央財政20大項資金（不包括中央財政水利發展資金）用于扶貧。雖然《中央財政水利發展資金使用管理辦法》出臺時間晚于22號文件，但其支出方向與其廢止的6項資金管理辦法支出方向重合，因此中央財政水利發展資金可以整合用于扶貧。為貫徹落實國辦發[2016]22號文件精神，財政部、國務院扶貧辦印發了《關于進一步做好貧困縣涉農資金整合工作有關事項的通知》（財農[2016]151號），內蒙古自治區人民政府辦公廳印發了《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于貧困旗縣統籌整合使用財政涉農涉牧資金試點工作的實施意見》（內政辦發[2016]101號）。

2.1 關于資金整合范圍的誤區

中央和自治區關于資金整合一系列文件印發以來，各國貧縣有序開展了資金整合工作。但據筆者了解，由于政策了解不夠深入，一些區貧縣也對中央水利發展資金進行了整合，違反了22號文件精神。

針對區貧縣整合中央資金情況，自治區政府辦公廳印發了《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于進一步加強貧困旗縣統籌整合使用財政涉農涉牧資金的通知》（內政辦發[2018]63號），指出：“區貧旗縣不得整合中央資金”；自治區扶貧辦、財政廳印發了《關于做好2018年貧困旗縣涉農涉牧資金整合試點工作的通知》（內扶辦發〔2018〕10號），指出“31個國貧旗縣（含摘帽旗縣）整合中央和自治區資金限制在中央層面20大項資金和101號文件規定的自治區資金整合范圍內；26個區貧旗縣整合自治區資金限制在101號文件規定的整合范圍內，不允許整合中央資金。”

2.2 關于資金分配上的增幅誤區

對于納入涉農整合范圍內的資金，《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（國辦發〔2016〕22號）要求“原則上用于貧困地區、貧困人口的資金增幅不低于該項資金的平均增幅”，《關于進一步做好貧困縣涉農資金整合工作有關事項的通知》（財農[2016]151號）、《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于貧困旗縣統籌整合使用財政涉農涉牧資金試點工作的實施意見》（內政辦發[2016]101號）、《關于做好2018年貧困旗縣涉農涉牧資金整合試點工作的通知》（內扶辦發〔2018〕10號）也要求分配給貧困縣的資金增幅不得低于該項資金的平均增幅。

按照上述文件要求，在自治區對市、市對縣分配中央水利發展資金的過程中，產生了一個問題：分配給貧困縣的資金增幅不得低于該項資金的平均增幅，是指每個貧困縣都不低于還是安排給全省的貧困縣的總規模不低于？財政部《財政扶貧工作“問與答”第一期》（財農便（2016）546號）做出解釋：“原則上分配給每個試點貧困縣的每項資金增幅均不得低于該項資金全省平均增幅”。筆者認為該解釋可操作性不強，原因是原來的各項水利工程規劃并未考慮貧困縣因素，且水利工程是按照項目進行管理和實施，導致實行資金增幅政策的基礎不夠準確，會造成多的越多，少的越少，產生兩級分化，與扶貧初衷不符。

針對上述關于資金分配上的增幅誤區，《財政部關于提前下達2019年水利發展資金預算的通知》(財農〔2018〕122號)指出：“用于832個國家扶貧開發工作重點縣和連片特殊困難地區縣（以下簡稱貧困縣）的資金總體增幅不低于你省水利發展資金總體增幅”。根據該文件，省級在分配資金過程中，只要保證分配給該省全部國貧縣的資金比例大于上一年度即可。筆者認為，這是一種比較合理、具有可操作性的分配方法。《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于進一步加強貧困旗縣統籌整合使用財政涉農涉牧資金的通知》（內政辦發[2018]63號）指出“要嚴格落實中央財政資金分配給國貧旗縣的資金增幅不得低于該項資金的平均增幅的規定，并在指標文件上注明該項資金‘全區平均增幅’”，實際上也是對財農〔2018〕122號的認可。

3. 結論和建議

中央財政水利發展資金整合了原來6項水利項目資金管理辦法，可以被國貧縣整合用于扶貧。《中央財政水利發展資金使用管理辦法》的實施，避免了資金使用“碎片化”，優化了財政資源配置。涉農資金整合政策實施以來，對于扶貧起到了積極效果。

為滿足國務院、財政部、自治區關于整合、增幅要求，各級有關部門在資金分配時要仔細斟酌，不但浪費了行政成本，還容易違反規定。為此，筆者提出兩個建議：一是省級財政和水利部門對盟市直接切塊下達中央水利發資金，同時指明用于貧困縣的比例下限；二是由中央政府統籌安排，從國務院扶貧辦和各級扶貧辦的渠道單獨下達扶貧資金，對于中央財政水利發展資金以及各部門涉農資金不再進行整合。