遼寧省江河治理建設(shè)項(xiàng)目管理模式研究

(遼寧省江河流域管理局，遼寧 沈陽 110003)

1 政策依據(jù)和總體背景

2014年，中央1號文件提出“通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等方式，探索農(nóng)田水利基本建設(shè)新機(jī)制”。一段時(shí)間以來，上海、重慶、四川、河北、云南等地陸續(xù)在小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村河道建設(shè)等領(lǐng)域?qū)嵭小跋冉ê笱a(bǔ)”模式，取得了一定經(jīng)驗(yàn)。

2016年以來，為加強(qiáng)中央和省級財(cái)政水利發(fā)展資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性，促進(jìn)水利改革發(fā)展，財(cái)政部、水利部和遼寧省財(cái)政廳、水利廳先后印發(fā)了《中央財(cái)政水利發(fā)展資金使用管理辦法》和《遼寧省水利發(fā)展資金管理暫行辦法》，針對全口徑水利工程建設(shè)項(xiàng)目，明確指出“水利發(fā)展資金鼓勵(lì)采取先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助等方式”；提出了“遵循‘先建機(jī)制、后建工程’原則，堅(jiān)持建管并重”的原則，要求“具體辦法由地方自行制定”，并“支持水利工程建管體制機(jī)制改革創(chuàng)新”。

2017年水利部印發(fā)《關(guān)于調(diào)整水利工程建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)備開工條件的通知》，規(guī)定水利工程建設(shè)項(xiàng)目可研批復(fù)后，項(xiàng)目法人即可開展開工建設(shè)工作。

在此背景下，遼寧省自2017年開始，對“十三五”規(guī)劃內(nèi)的大江大河主要支流及獨(dú)流入海河流防洪治理項(xiàng)目、中小河流治理項(xiàng)目、中小河流治理重點(diǎn)縣綜合整治項(xiàng)目和山洪溝防洪治理項(xiàng)目等4類江河治理建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“先建后補(bǔ)”管理，在充分發(fā)揮財(cái)政資金效益和引導(dǎo)作用、確保如期實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)、保障工程質(zhì)量和資金安全、加快形成整體防洪效益等方面取得了一定成績。

2 遼寧省實(shí)行“先建后補(bǔ)”管理的主要做法

遼寧省江河治理建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“先建后補(bǔ)”管理模式是指:納入國家和遼寧省“十三五”期間各項(xiàng)規(guī)劃的江河治理建設(shè)項(xiàng)目，在現(xiàn)有基本建設(shè)程序不變的前提下，由項(xiàng)目法人和本級水行政主管部門申請，經(jīng)省級水行政主管部門核準(zhǔn)，在工程資金計(jì)劃下達(dá)前，提前開展招投標(biāo)和工程建設(shè)工作。工程建成后，由項(xiàng)目法人和本級水行政主管部門申請，省級水行政主管部門核準(zhǔn)后下達(dá)資金計(jì)劃。“先建后補(bǔ)”管理模式的目的是:充分發(fā)揮財(cái)政資金效益和引導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)地方積極性，推動(dòng)全省江河治理建設(shè)項(xiàng)目整體進(jìn)度，促進(jìn)水利工程建管體制機(jī)制改革創(chuàng)新。

2017年以來，遼寧省共組織實(shí)施了一批“先建后補(bǔ)”江河治理建設(shè)項(xiàng)目，共計(jì)2類24項(xiàng)，項(xiàng)目總投資50670萬元，其中中央財(cái)政投資29273萬元，省級財(cái)政投資11658萬元，市縣級配套資金9739萬元。項(xiàng)目覆蓋遼寧省9市18縣(市、區(qū))。在核準(zhǔn)第一批“先建后補(bǔ)”項(xiàng)目過程中，著重選取了歷年來江河治理工作完成較好、建設(shè)管理水平較高的市、縣(市、區(qū))。

a.項(xiàng)目資金來源明確，規(guī)劃有據(jù)可查。實(shí)行“先建后補(bǔ)”管理模式的項(xiàng)目應(yīng)為“十三五”期間，中央和省級水利發(fā)展資金支出范圍內(nèi)，即國家和遼寧省各專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)的江河治理建設(shè)項(xiàng)目。目前遼寧省江河治理建設(shè)項(xiàng)目主要集中在國家《加快災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)實(shí)施方案》和《全國山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目實(shí)施方案》中錄入的專項(xiàng)規(guī)劃中，各類項(xiàng)目的中央、省和市縣各級資金來源和比例已經(jīng)確定，規(guī)劃控制投資規(guī)模和控制治理范圍也已明確。實(shí)行“先建后補(bǔ)”管理模式的所選項(xiàng)目必須符合規(guī)劃文件中的資金規(guī)模和治理范圍，做到有據(jù)可查。

b.地方政府支持，配套工作齊備。由于“先建后補(bǔ)”項(xiàng)目需要市級或縣(市、區(qū))級政府投入較大規(guī)模的自籌資金，為避免拖欠農(nóng)民工工資等類似事件發(fā)生，在項(xiàng)目申請實(shí)行“先建后補(bǔ)”管理模式前，必須得到地方政府支持。“先建后補(bǔ)”項(xiàng)目所在地政府應(yīng)出具落實(shí)自籌資金的有關(guān)文件，并根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，承諾組織實(shí)施項(xiàng)目征地拆遷、移民安置和林木砍伐等有關(guān)事宜。

c.項(xiàng)目前期工作完備，嚴(yán)把審批質(zhì)量。遼寧省江河治理建設(shè)項(xiàng)目普遍使用中央、省和市縣財(cái)政資金，是各級政府對防洪安全的投入，“先建后補(bǔ)”管理模式又是項(xiàng)目先行實(shí)施，建成后下達(dá)全部資金計(jì)劃。因此，項(xiàng)目前期工作質(zhì)量尤為重要。遼寧省在組織編制各類江河治理建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案、可研報(bào)告和初步設(shè)計(jì)報(bào)告過程中，堅(jiān)持做到嚴(yán)格審核實(shí)施方案內(nèi)容，杜絕重復(fù)投資；嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資規(guī)模和治理范圍，符合各專項(xiàng)實(shí)施方案要求；著重審查工程建設(shè)內(nèi)容和資金支出方向，符合各專項(xiàng)管理辦法要求。各級水行政主管部門層層落實(shí)，明確責(zé)任分工和時(shí)限，保證前期工作進(jìn)度和質(zhì)量。

d.強(qiáng)化工程建設(shè)管理，保證質(zhì)量安全。項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)審批后，經(jīng)省級水行政主管部門核準(zhǔn)，以“先建后補(bǔ)”的形式安排實(shí)施，由項(xiàng)目法人組織招投標(biāo)和施工工作。在實(shí)施過程中，各級水行政主管部門堅(jiān)持定期到工程一線督導(dǎo)，加強(qiáng)現(xiàn)場和內(nèi)業(yè)檢查，要求項(xiàng)目法人完工后及時(shí)組織驗(yàn)收，全程跟蹤項(xiàng)目實(shí)施，確保工程進(jìn)度和質(zhì)量。

工程完工后，由項(xiàng)目法人和同級水行政主管部門組織驗(yàn)收，并上報(bào)資金請示，經(jīng)各級水行政主管部門逐級審核后，下達(dá)工程資金計(jì)劃。

3 遼寧省實(shí)行“先建后補(bǔ)”管理取得的主要成效

a.充分調(diào)動(dòng)市、縣(市、區(qū))兩級水利部門的主觀能動(dòng)性。江河治理建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“先建后補(bǔ)”后，可以充分發(fā)揮市、縣(市、區(qū))兩級水行政主管部門的主觀能動(dòng)性，不受年度資金額度限制，不受計(jì)劃下達(dá)和任務(wù)完成時(shí)間制約，先申請先建、先建成先補(bǔ)，切實(shí)解決了一些急難險(xiǎn)重項(xiàng)目的實(shí)際困難，與項(xiàng)目所在地區(qū)的總體規(guī)劃更好地結(jié)合起來，更大地發(fā)揮資金效益。

b.靈活安排工期，盡早發(fā)揮工程效益。在正常實(shí)施的情況下，各江河治理建設(shè)項(xiàng)目需前一年末上報(bào)資金申請，當(dāng)年3—4月下達(dá)資金計(jì)劃，然后開展招投標(biāo)和進(jìn)場施工工作，而招投標(biāo)階段往往耗時(shí)較長，工程汛前開工難度較大。加之遼寧省冬季漫長，有效施工期短，因此工程建設(shè)進(jìn)度受到了一定制約。

江河治理建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“先建后補(bǔ)”后，項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)一經(jīng)批復(fù)即可招標(biāo)，資金下達(dá)前即可開展建設(shè)，充分利用了有效施工期，能夠盡早發(fā)揮工程效益，避免洪災(zāi)造成的社會(huì)不穩(wěn)定因素。

另外，項(xiàng)目實(shí)行“先建后補(bǔ)”后，實(shí)施時(shí)間靈活，一些當(dāng)年汛期發(fā)生水毀的河段，汛后即可組織修復(fù)建設(shè)，及時(shí)提高整體防洪能力。

c.保證項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)時(shí)效性，避免重大設(shè)計(jì)變更。因全省年度資金總額有限，一些前期工作完備的江河治理建設(shè)項(xiàng)目需要等待一至數(shù)年才能安排實(shí)施，而河道情況復(fù)雜，經(jīng)歷汛期后河勢容易出現(xiàn)較大變化。延后實(shí)施的項(xiàng)目其初步設(shè)計(jì)指導(dǎo)意義不強(qiáng)，容易產(chǎn)生重大設(shè)計(jì)變更，阻礙了項(xiàng)目正常進(jìn)度。實(shí)行“先建后補(bǔ)”后，此類重大設(shè)計(jì)變更問題可以避免，項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)的時(shí)效性得到增強(qiáng)，進(jìn)一步保證了項(xiàng)目的順利實(shí)施。

d.改善地方財(cái)政部門擠占專項(xiàng)資金的現(xiàn)狀，降低形成存量資金風(fēng)險(xiǎn)。遼寧省部分市、縣(市、區(qū))財(cái)政部門存在擠占專項(xiàng)資金的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目法人無法按照合同要求支付工程款，且常因此形成存量資金，滯留財(cái)政，增大了資金風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行“先建后補(bǔ)”管理模式后，此類問題基本得到了解決。

e.有效避免移民占地問題，成為省級建管部門的工作抓手。遼寧省江河治理建設(shè)項(xiàng)目常面臨移民、征占林地、耕地等問題，一些地區(qū)擅自改變工程建設(shè)內(nèi)容和資金用途，因此導(dǎo)致工期延后或停滯，嚴(yán)重影響當(dāng)年建設(shè)和資金完成進(jìn)度，甚至產(chǎn)生“爛尾工程”。管理部門收回項(xiàng)目建設(shè)資金非常困難，監(jiān)管十分被動(dòng)。

“先建后補(bǔ)”是先建設(shè)、再驗(yàn)收、后下達(dá)工程計(jì)劃，較好地破解了這一難題，有效保證了項(xiàng)目效益發(fā)揮和財(cái)政資金安全。“先建后補(bǔ)”管理模式成為了省級建管工作的重要抓手。

4 “先建后補(bǔ)”管理模式存在的問題

a.各地對政策理解差異較大，部分建設(shè)程序執(zhí)行困難。根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)法》：“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)有進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)資金或者資金來源已經(jīng)落實(shí)，并應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中如實(shí)載明。”遼寧省實(shí)行“先建后補(bǔ)”的江河治理建設(shè)項(xiàng)目均為“十三五”期間國家和省各專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)的江河治理建設(shè)項(xiàng)目，其各級資金來源和比例均已明確，符合招標(biāo)法的有關(guān)要求。

在實(shí)施中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)有關(guān)部門對政策的理解和執(zhí)行過于保守，要求項(xiàng)目必須下達(dá)工程資金計(jì)劃才可開展招投標(biāo)工作。因此導(dǎo)致部分地區(qū)招標(biāo)程序執(zhí)行困難，無法實(shí)行“先建后補(bǔ)”管理模式。

b.地方政府積極程度影響較大，部分地區(qū)完成防洪治理任務(wù)存在困難。根據(jù)遼寧省江河治理建設(shè)項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”實(shí)施的前提條件，項(xiàng)目所在地政府應(yīng)出具落實(shí)自籌資金、承諾組織實(shí)施項(xiàng)目征地拆遷、移民安置和林木砍伐等有關(guān)文件。地方政府的積極程度直接影響本地江河治理建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展。部分地區(qū)的水行政主管部門和地方政府在項(xiàng)目建設(shè)方面比較謹(jǐn)慎，態(tài)度消極，直接導(dǎo)致本地區(qū)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度整體緩慢，按期完成“十三五”期間的各項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)存在困難。

5 進(jìn)一步完善“先建后補(bǔ)”管理模式的建議

a.樹立正確認(rèn)識。遼寧省江河治理建設(shè)項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”管理模式是水利工程建設(shè)機(jī)制體制的一大創(chuàng)新，對推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)管理再上新臺階具有明顯意義。“先建后補(bǔ)”是項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)上的創(chuàng)新，不是對既有基本建設(shè)程序的否定和廢止。因此，各級水行政主管部門應(yīng)當(dāng)樹立正確認(rèn)識，嚴(yán)格遵守有關(guān)管理辦法和建設(shè)項(xiàng)目基本程序，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。

b.科學(xué)規(guī)范管理。省級水行政主管部門應(yīng)根據(jù)第一批“先建后補(bǔ)”項(xiàng)目實(shí)施情況，仔細(xì)研究、準(zhǔn)確預(yù)判、合理分配次年“先建后補(bǔ)”項(xiàng)目和正常實(shí)施項(xiàng)目的補(bǔ)助資金額度。要將全省范圍內(nèi)“先建后補(bǔ)”項(xiàng)目和正常實(shí)施項(xiàng)目有機(jī)地結(jié)合起來，鼓勵(lì)有條件地區(qū)先干多干，拉動(dòng)滯后地區(qū)建設(shè)進(jìn)展，為全面完成“十三五”期間的各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)提供決策保障。

c.完善相關(guān)制度。在第一批“先建后補(bǔ)”江河治理建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，省、市、縣(市、區(qū))三級有關(guān)部門要共同探討，發(fā)現(xiàn)和解決問題，配合“先建后補(bǔ)”管理模式，在計(jì)劃下達(dá)、會(huì)計(jì)核算、質(zhì)量監(jiān)督、建后管護(hù)等方面推行配套制度，保證各級監(jiān)督管理和指導(dǎo)工作有序進(jìn)行；主動(dòng)引導(dǎo)扶持落后地區(qū)開展建設(shè)，充分發(fā)揮各級水利發(fā)展資金效益和導(dǎo)向作用，形成“先建后補(bǔ)”管理模式常態(tài)化制度化運(yùn)作新局面。