生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的し律困境與制度跟進(jìn)

張林鴻 葛曹宏陽

摘要：目前我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中存在對賠償磋商的法律性質(zhì)界定模糊、賠償主體地位認(rèn)定混淆、履行磋商協(xié)議的保障不足等困境，而賠償磋商中又缺乏足夠的理論支撐。因此有必要深入闡釋賠償磋商的理論以及分析制度困境原因，并對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的適格主體、磋商協(xié)議內(nèi)容、效力以及程序等進(jìn)行具體勾勒，從而確保生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商發(fā)揮其應(yīng)有的制度功能。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害；損害賠償；磋商協(xié)議；法律困境；制度跟進(jìn)

作者簡介：張林鴻，貴州大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，主要研究方向： 經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境與資源保護(hù)法。葛曹宏陽，貴州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法（貴州貴陽550000）。

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“生態(tài)文明建設(shè)中民族環(huán)境習(xí)慣法的功能研究”（15XMZ021）

中圖分類號：D9126文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-1398（2018）01-0078-08

在中國共產(chǎn)黨第十九次全國人民代表大會中習(xí)近平指出建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。[JP3]新華社：《加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國》，中國政府網(wǎng)，http：//wwwgovcn/zhuanti/2017-10/18/content_[KG-*3]5232657htm（2017/10/18），[2017/10/25]。隨著我國對生態(tài)環(huán)境問題的日益重視，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度作為處理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的新途徑，其涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)挠行男校瑢κ軗p生態(tài)環(huán)境的及時修復(fù)具有重要作用。2015年11 月，中辦、國辦印發(fā)實施了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》新華網(wǎng)：《中國印發(fā)<生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案〉》，中國政府網(wǎng)，http：//wwwgovcn/zhengce/2015-12/03/content_5019585htm（2015/12/03），[2017/10/10]。（以下簡稱《試點方案》），并在2016年8月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的報告》，同意貴州、云南、吉林、江蘇、湖南、重慶等7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點，為此相關(guān)的部門也作出了諸多試點工作。晉海：《生態(tài)環(huán)境損害賠償歸責(zé)宜采過錯責(zé)任原則》，《湖南科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第5期，第90頁。[JP1]在《試點方案》試點原則第三條根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》中試點原則第三條指出：主動磋商，司法保障。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人組織開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等工作，主動與賠償義務(wù)人磋商，未經(jīng)磋商或磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟。中國政府網(wǎng)，http：//wwwgovcn/zhengce/2015-12/03/content_5019585htm（2015/12/03），[2017/10/10]。、試點內(nèi)容之（四）[JP3]根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》中試點內(nèi)容之（四）指出：開展賠償磋商。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)模r償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實與程度、修復(fù)啟動時間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等具體問題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達(dá)成賠償協(xié)議。磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟，賠償權(quán)利人也可以直接提起訴訟。中國政府網(wǎng)，http：//wwwgovcn/zhengce/2015-12/03/content_[KG-*3]5019585htm（2015/12/03），[2017/10/10]。中，為進(jìn)一步開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商提供了總綱性的指導(dǎo)。

上述文件雖提出生態(tài)環(huán)境損害賠償解決的新方式，為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木葷?jì)方式提供了多樣化的導(dǎo)向作用，但并未明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律屬性，也未對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的實體與程序問題進(jìn)行具體勾勒，制度的供給較為簡略，使得磋商制度的開展存在較大的不確定性與模糊性。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件的司法實踐中，主要的糾紛解決模式是由省政府作為賠償權(quán)利人，對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任人提出損害賠償磋商，若磋商不成功，由政府作為賠償權(quán)利人向責(zé)任人提出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。程多威、王燦發(fā)：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的銜接》，《環(huán)境保護(hù)》2016年第2期，第39頁。因此，為了使磋商制度對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件提供切實有效的幫助，有必要進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律屬性及具體內(nèi)容。本文擬從全國首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件入手，追根溯源，剖析存在的問題，為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的開展及制度的構(gòu)建提供幫助。

一全國首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件評析

近年來，我國生態(tài)環(huán)境損害案件頻發(fā)，傳統(tǒng)損害賠償訴訟解決途徑已不能滿足生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的緊迫需求，立法上也未對損害賠償磋商的制度進(jìn)行具體設(shè)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度在實踐中仍處于探索階段。羅麗、王浴勛：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接關(guān)鍵問題研究》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第3期，第123頁。對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的探索，不僅需要法律的逐步完善，同時還需實踐的創(chuàng)新與發(fā)展。因此，有必要從我國首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件入手，對該制度的實踐現(xiàn)狀與理論困境進(jìn)行分析，為完善我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度提供支撐。貴州作為試點省份，根據(jù)改革試點方案并結(jié)合本地試點工作，制定《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作實施方案》（黔委廳字[2016]72號）以及《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商方案（試行）》文件陳松：《貴州省委、省政府印發(fā)<貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠制度改革試點工作實施方案>圖解》，貴州省環(huán)境保護(hù)廳，http：//wwwgzhjbhgovcn/zwgk/zcfg/gzdt/783897shtml（2016/11/08），[2017/10/20]。，省政府授權(quán)省環(huán)境保護(hù)廳作為賠償權(quán)利人，與賠償義務(wù)人在自愿平等的基礎(chǔ)上，共同委托貴州省律師協(xié)會作為第三方組織磋商，以妥善解決“息烽縣小寨壩鎮(zhèn)大鷹田非法傾倒廢渣”生態(tài)環(huán)境損害賠償案，并達(dá)成磋商協(xié)議，由法院出具司法確認(rèn)書。

（一）“息烽縣小寨壩鎮(zhèn)大鷹田非法傾倒廢渣”案情簡介

2016年4月份貴陽市環(huán)保局檢查發(fā)現(xiàn)小寨壩鎮(zhèn)大鷹田附近存在廢渣非法傾倒情況，經(jīng)初步調(diào)查非法傾倒廢渣來源于貴陽開磷化肥有限公司生產(chǎn)的廢渣，該公司委托息烽誠誠勞務(wù)有限公司承擔(dān)廢渣的清運工作，原計劃應(yīng)運送到指定地點集中處理，而誠誠公司卻將廢渣非法傾倒在大鷹田附近，累計堆放廢渣約8萬噸。在貴陽市環(huán)保局立案查處后，根據(jù)貴州省環(huán)境保護(hù)廳的委托，由貴州省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計院會同中國環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計院對大鷹田非法傾倒廢渣造成的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行鑒定評估，并出具鑒定評估報告，提出生態(tài)修復(fù)意見。根據(jù)《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作實施方案》以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，貴陽開磷化肥有限公司、誠誠勞務(wù)有限公司與代表貴州省人民政府的貴州省生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳就環(huán)境損害進(jìn)行磋商，并在雙方一致同意的情況下委托貴州省律師協(xié)會作為第三方主持磋商事宜。磋商主體包括生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人、生態(tài)環(huán)境損害第三方，及貴州省律師協(xié)會以及受邀參與磋商的專家。遵循著自愿、合法、公平等原則進(jìn)行磋商，在鑒定評估報告的基礎(chǔ)上，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《侵權(quán)責(zé)任法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議。

（二）“息烽縣小寨壩大鷹田非法傾倒廢渣”磋商案件的實踐創(chuàng)新

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是試點省份貴州作為環(huán)境損害賠償制度改革的主要任務(wù)之一，為建立生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)機制起到重要的促進(jìn)作用。在生態(tài)環(huán)境損害行為發(fā)生之后，賠償權(quán)利人主動通過生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，制作修復(fù)方案，為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的啟動提供保障。

在貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商方案中提到，啟動磋商應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法、公正、公開、高效的原則，并且啟動磋商應(yīng)當(dāng)符合以下幾個條件：第一，由于損害賠償磋商的自愿性原則，賠償權(quán)利人與義務(wù)人應(yīng)當(dāng)是自愿參加磋商。第二，為了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的順利進(jìn)行，應(yīng)在損害賠償磋商啟動前，完成對損害事實、賠償數(shù)額以及修復(fù)方案等的調(diào)查；第三，完成生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案的編制。貴州省環(huán)保廳通過“息烽縣小寨壩大鷹田非法傾倒廢渣”案的實踐探索，創(chuàng)新設(shè)計一整套的法律文書，其中包括向雙方當(dāng)事人送達(dá)《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商告知書》，向第三方主持磋商的組織送達(dá)《參加生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的邀請函》，向雙方當(dāng)事人的委托人送達(dá)《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商委托函》等相關(guān)法律文書。在磋商會議召開過程中，由相關(guān)人員核對各方當(dāng)事人的基本情況，會議的主持人宣布會議開始，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人分別陳述相關(guān)的證據(jù)材料，并對鑒定評估發(fā)表各方意見，各方當(dāng)事人及參會的專家等提出意見，最后由調(diào)解機構(gòu)對環(huán)境修復(fù)的方案及損害賠償數(shù)額根據(jù)各種因素綜合考慮，提出綜合建議，在達(dá)成共識后，簽訂《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》。若磋商未能達(dá)成合意，可以再次組織磋商，但需對磋商的期限以及次數(shù)嚴(yán)格限制。磋商不成或者司法確認(rèn)前反悔，賠償權(quán)利人可以終止磋商而提起環(huán)境損害賠償民事訴訟。此案中，代表賠償權(quán)利人的貴州省環(huán)保廳與賠償義務(wù)人開磷化肥廠和誠誠勞務(wù)公司在磋商之前，已由貴州省環(huán)保廳委托貴州省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計院等對損害的環(huán)境進(jìn)行鑒定評估，編制相應(yīng)鑒定評估報告，并且提出受損環(huán)境修復(fù)方案，為損害賠償提供了依據(jù)。雙方當(dāng)事人對生態(tài)環(huán)境損害事實、責(zé)任認(rèn)定以及承擔(dān)方式等分別發(fā)表意見并充分磋商，最終簽訂生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議。本案有三點創(chuàng)新之處：其一是生態(tài)環(huán)境損害賠償首次以磋商非訴訟途徑解決生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，并及時對受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)；其二在于生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議引入司法確認(rèn)的形式賦予協(xié)議的強制執(zhí)行力，在《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商方案（試行）》中規(guī)定，賠償權(quán)利人可以到有管轄權(quán)的生態(tài)環(huán)境法院申請司法確認(rèn)，若賠償義務(wù)人違約，賠償權(quán)利人可以提起訴訟，為磋商協(xié)議的履行提供了保障；最后在該案磋商過程中引入第三方組織（即貴州省律師協(xié)會）主持磋商活動，專家的參與既符合民事訴訟法中關(guān)于司法確認(rèn)的規(guī)定，又能保證磋商內(nèi)容與程序的公正合法。

二生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的學(xué)理基礎(chǔ)與法律困境

明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的理論基礎(chǔ)以及其所體現(xiàn)的原則等學(xué)理問題，并對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度所存在的困境進(jìn)行梳理，是構(gòu)建該制度的基礎(chǔ)。

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的學(xué)理基礎(chǔ)

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商理論基礎(chǔ)

從法律與經(jīng)濟(jì)生態(tài)效益考慮，行政執(zhí)法資源有限需要通過生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，促進(jìn)損害賠償?shù)穆男校h(huán)境修復(fù)工作的有效開展。按照哈貝馬斯的法律哲學(xué)觀點，古希臘時期的公共與私人領(lǐng)域是濁涇清渭的，在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域存在一個緩沖區(qū)，在該區(qū)域內(nèi)人們可以就關(guān)心的進(jìn)行討論，發(fā)表批判性意見，提供可行的建議，從中形成可以作為理性討論的依據(jù)。對法律事件達(dá)成一致意見，形成法律尺度，這就是公共意志在公共領(lǐng)域的體現(xiàn)，根據(jù)“法律”尺度，通過協(xié)商的相互對話和理性探討，以實現(xiàn)正義。在此背景下，社會關(guān)系中的公權(quán)力與私權(quán)利通過經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域交換關(guān)系，并在契約理論平等互利、不受等級國家干涉影響下，以實現(xiàn)公共領(lǐng)域與私人利益的最大化，而生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商就是代表公共利益的公權(quán)力與損害賠償義務(wù)人私主體的博弈。

從損害賠償救濟(jì)多元化角度分析，解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題就需要建立一系列高效的多元化救濟(jì)機制，是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的重要環(huán)節(jié)。竺效：《生態(tài)損害綜合預(yù)防和救濟(jì)法律機制研究》，北京：法律出版社，2016年，第158頁。由于生態(tài)環(huán)境損害的社會性以及復(fù)雜性等特點，單一的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟救濟(jì)途徑無法滿足迅速賠償及時修復(fù)環(huán)境的要求，將損害賠償磋商與訴訟有效銜接，發(fā)揮制度之間并行可相交的優(yōu)勢，為生態(tài)環(huán)境損害案件的解決提供多樣選擇。當(dāng)前司法實踐主要存在著兩種解決方式，一是傳統(tǒng)民事訴訟解決機制，民事訴訟的事后救濟(jì)具有其他救濟(jì)方式無法代替的功能，但需要指出的是，私法領(lǐng)域的局限性制約著作用的發(fā)揮。我國當(dāng)前的 《侵權(quán)責(zé)任法》制度體系中，作為認(rèn)定侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件的損害結(jié)果包括人身損害、精神損害和財產(chǎn)損害這三種類型。在環(huán)境侵權(quán)類型中，至少 “對環(huán)境的損害”以及環(huán)境侵權(quán)中非經(jīng)濟(jì)性的生態(tài)利益損害不能納入 《侵權(quán)責(zé)任法》制度中尋求救濟(jì)。劉超：《論環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)功能》，《華僑大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第3期，第113頁。由此作為生態(tài)公共利益的生態(tài)環(huán)境很難得到有效地私法救濟(jì)。二是環(huán)境公益訴訟，環(huán)境公益訴訟需要應(yīng)對的是行為“對環(huán)境的損害”呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟辨析》，《法商研究》2008年第6期，第131頁。， “對環(huán)境的損害”就是對生態(tài)環(huán)境公共利益的損害，與傳統(tǒng)民事訴訟相比，其原告訴訟主體資格寬松，有關(guān)機關(guān)以及非政府的組織都具有訴訟的原告資格。但也存在諸多的弊端，原告主體資格專業(yè)性不強，訴訟耗時費力，不能及時修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境。綜上生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商救濟(jì)方式成為必然理性的選擇。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的原則探討

在我國發(fā)生的諸多生態(tài)環(huán)境損害案件中，不難看出，生態(tài)環(huán)境損害具有公共性、廣泛性、復(fù)雜性的特點。由于在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的構(gòu)建過程中，應(yīng)契合生態(tài)環(huán)境損害的特點，因此生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的基本原則應(yīng)當(dāng)包括以下幾點：

其一是有限性，需要明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的當(dāng)事人一方為行政機關(guān)，就存在公權(quán)力與私權(quán)利的博弈，對行政權(quán)力的控制以及賦予行政權(quán)力都應(yīng)當(dāng)限定在合理的范圍內(nèi)。其有限性表現(xiàn)為：一是不允許行政機關(guān)依其自由意志與賠償義務(wù)人隨意達(dá)成賠償協(xié)議，從而造成受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)不及時而導(dǎo)致的再破壞；二是為了充分修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，在磋商過程中，應(yīng)當(dāng)賦予行政機關(guān)足夠但又有限的行政裁量權(quán)，行政機關(guān)在磋商過程中，達(dá)成的合意應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境內(nèi)，已實現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的最終目標(biāo)。

其二是公眾參與性胡欣欣、史會劍、蘇志慧：《論磋商制度在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的應(yīng)用》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2017年第4期，第18頁。，由于賦予行政機關(guān)的權(quán)力被嚴(yán)格的限制在受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)的目的范圍內(nèi)，不僅需要行政機關(guān)內(nèi)部的控權(quán)監(jiān)督，還需要外部的監(jiān)督督促。外部監(jiān)督則是行政機關(guān)透明相關(guān)的協(xié)商信息，對每個階段性的協(xié)商結(jié)果進(jìn)行及時全面的公開，公開為原則，若涉及國家秘密等可申請不公開。加強公眾及時有效的了解情況，應(yīng)當(dāng)賦予公眾申請參與磋商的權(quán)利，從而構(gòu)建一套內(nèi)外結(jié)合相輔相成的雙重保障模式，完善以政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商監(jiān)督體系。

其三是平等性，在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的過程中，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人為各方利益進(jìn)行博弈，并非代表兩個獨立不相融的主體，雙方當(dāng)事人之間的最終目的都是實現(xiàn)對受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，通過磋商機制解決糾紛具有兩大益處：一是可以破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的怪現(xiàn)象；二是賠償義務(wù)人可以通過與賠償權(quán)利人平等磋商達(dá)成合意，形成損害賠償方案。磋商的過程中地位是平等的，被授權(quán)的機關(guān)作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人責(zé)任主體之間平等協(xié)商，對受損生態(tài)環(huán)境范圍的大小、賠償數(shù)額的多少、修復(fù)生態(tài)環(huán)境的難易等問題達(dá)成合意，最終得出生態(tài)環(huán)境損害賠償方案。

最后是自愿性與合法性，在當(dāng)前的實踐探索中，主要是以行政機關(guān)作為主導(dǎo)，行政機關(guān)主動提出磋商處理的解決方式，賠償義務(wù)人自愿選擇磋商或者訴訟，在此過程中，行政機關(guān)就是作為一種削弱行政管理權(quán)限的賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人之間的合法利益博弈。

綜上所述，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是我國生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)方式的新突破，是賠償方式的創(chuàng)新與豐富。完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的必要性在于，隨著我國社會的高速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境損害日益增多，環(huán)境訴訟案件的迅猛增長，其訴訟舉證難、責(zé)任主體認(rèn)定難、訴訟過程冗長等難題，使得訴訟制度不能滿足生態(tài)環(huán)境損害糾紛處理，而當(dāng)下生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)通常以行政或者民事救濟(jì)為主，忽視受損生態(tài)環(huán)境本身的修復(fù)，重處罰輕生態(tài)環(huán)境利益。磋商是一種以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境損害為目的的救濟(jì)模式，在達(dá)成磋商協(xié)議后，督促賠償義務(wù)人履行義務(wù)，即使未達(dá)成磋商協(xié)議，賠償權(quán)利人也可以利用在磋商過程中收集的相關(guān)證據(jù)，為訴訟程序提供便利。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律困境

1.磋商法律性質(zhì)界定存疑

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商法律性質(zhì)的準(zhǔn)確認(rèn)定是適用磋商的前提條件。學(xué)界主要存在以下兩種爭議：一是從民事自由協(xié)商主義的角度分析，其具有私法的性質(zhì)。私法領(lǐng)域主張的核心理念就是自治，其是私法領(lǐng)域追根溯源的根基思想。在目前的理論與實踐中，對于《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點方案》中磋商制度的理解主要是從民事規(guī)范的角度進(jìn)行的理解與構(gòu)建。在此種角度下，其本質(zhì)就是在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中，把行政機關(guān)作為民事主體，在平等主體之間進(jìn)行磋商，此過程中體現(xiàn)的是平等的民事法律關(guān)系。行政機關(guān)在此關(guān)系中失去了行政主體的地位，通過雙方平等的自由的協(xié)商談判方式，實現(xiàn)對受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)的目的。此種觀點得到了行政機關(guān)的認(rèn)同。黃錫生、韓英夫：《生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析》，《政法論叢》2017年第1期，第20頁。從上述的闡述中可以看出，若僅僅采用私法領(lǐng)域解釋生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，存在一定的片面性與不足。“公法的規(guī)范不得由個人之間的協(xié)議而變更，而私法規(guī)范則是任意性的”周枏：《羅馬法原論（上冊）》，北京：商務(wù)印書館，1996年，第84頁。，在此種背景下，磋商制度中的自由協(xié)商談判被片面的解釋為民事私法領(lǐng)域合同的方式并不妥當(dāng)。二是從權(quán)利義務(wù)當(dāng)事人的角度上分析，又具有行政法公權(quán)力的內(nèi)涵。我國環(huán)保法明確規(guī)定了行政部門保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職權(quán)，我國民事訴訟法又明確規(guī)定了有關(guān)機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格。在《試點方案》中，雖未明確規(guī)定磋商協(xié)議的性質(zhì)與具體內(nèi)容，但從生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的整個環(huán)節(jié)包括磋商啟動與否、磋商啟動的條件、磋商方案的提出、磋商程序等，都能體現(xiàn)行政機關(guān)的職權(quán)性，因此生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商可以理解為是賠償義務(wù)人與行政機關(guān)的平等協(xié)商，并非傳統(tǒng)民事理論中的協(xié)商，蘊含著國家公權(quán)力的背景。

2.磋商權(quán)利主體地位混淆

在“息烽縣小寨壩大鷹田非法傾倒廢渣”磋商案件中，雖然亮點頻頻，但也顯示出其中的問題，即行政管理者與民事求償者的地位混淆問題。從私法層面分析，生態(tài)環(huán)境資源的國家所有與物權(quán)法的所有權(quán)相同；而從公法領(lǐng)域分析，國家被賦予管理、保護(hù)自然資源的權(quán)利。自然資源的國家所有就蘊含著公法的垂直關(guān)系以及私法的水平關(guān)系。最初在此種思想的影響下，解決了政府向私人提供補助引發(fā)爭議的救濟(jì)問題。在此種模式下，政府決定是否向私人提供補助，被視為是公法行為。其次是政府如何向私人提供補助，即履行行為，受私法的約束。嚴(yán)益州：《德國行政法上的雙階理論》，《環(huán)球法律評論》2015年第1期，第91頁。在該案件中作為實施行政管理的行政機關(guān)通過與責(zé)任主體平等的協(xié)商，處理生態(tài)環(huán)境損害案件，正契合了這種思想。這體現(xiàn)了行政除了可以選擇單一的法律行為，甚至可以采取不同的行為形式，即形式上復(fù)雜但多層次的法律關(guān)系，從而實施行政任務(wù)。

3.磋商中環(huán)境生態(tài)利益與其他社會公共利益的保護(hù)難以均衡統(tǒng)一

根據(jù)民事領(lǐng)域雙方當(dāng)事人所代表的利益主體進(jìn)行協(xié)商，各方都具有獨立的支配權(quán)或代理權(quán)，但在《試點方案》中將賠償權(quán)利人規(guī)定為經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的人民政府，其在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過程中，能否代表公共利益與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，實現(xiàn)公共利益與環(huán)境利益統(tǒng)一。以環(huán)境公共信托理論為基礎(chǔ)，強調(diào)公眾對生態(tài)環(huán)境資源的自由利用，而政府是被公眾委托管理生態(tài)環(huán)境資源的主體。在我國長期上下級垂直管理的行政模式下，使得在磋商過程中，政府受其具有的屬性和所追求的利益所限，導(dǎo)致在代表公共利益時可能會出現(xiàn)侵害社會公眾環(huán)境利益的情形。隨著不斷地發(fā)展，在委托的過程中，政府作為受托人，不能按照自己的意愿自由進(jìn)行磋商，必須對其權(quán)限進(jìn)行限制，若不限制其在磋商中享有的權(quán)利，就難以保障環(huán)境與公共利益的均衡。通過對權(quán)限的限制，防止權(quán)利的過度處分，從而實現(xiàn)磋商各方利益最大化，有效地對受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。

綜上所述，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商存在的困境不僅僅涉及制度的理論與法律定性問題，還存在具體實施過程中的問題。為了解決上述的法律困境，有必要從生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的實體與程序設(shè)想入手，對其制度的構(gòu)想提供解決的途徑。

三生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的制度跟進(jìn)

（一）磋商協(xié)議的實體構(gòu)建

磋商協(xié)議的當(dāng)事人。在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的當(dāng)事人中，應(yīng)當(dāng)包括賠償?shù)臋?quán)利人與賠償義務(wù)人。其中《試點方案》明確規(guī)定了賠償權(quán)利人的范圍，即為試點地方省級政府經(jīng)國務(wù)院授權(quán)后，作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，可指定相關(guān)部門或機構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。徐全兵：《檢察機關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問題》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2016年第3期，第168—169頁。從《試點方案》中不難看出，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的權(quán)利人被局限于省級政府，而當(dāng)前學(xué)界有觀點認(rèn)為可以包括環(huán)保行政部門和環(huán)保組織。在試點實踐中，“息烽縣小寨壩鎮(zhèn)大鷹田非法傾倒廢渣”生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件是由省級政府授權(quán)省級環(huán)保廳作為賠償權(quán)利人與相關(guān)責(zé)任人就生態(tài)環(huán)境損害賠償事宜進(jìn)行磋商，經(jīng)過磋商達(dá)成協(xié)議，并由法院出具司法確認(rèn)書。筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商若僅局限于省政府作為賠償權(quán)利人，過于慎重，不便于履行相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，可以將賠償權(quán)利人包括除省級政府之外的相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政部門。學(xué)界認(rèn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織同樣可作為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的賠償權(quán)利人，筆者持否認(rèn)態(tài)度。原因有二：一是我國目前的環(huán)保組織發(fā)展水平不均，大部分的環(huán)保組織專業(yè)技術(shù)水平較弱，對于生態(tài)環(huán)境損害過程中所耗費的大量人力物力，以及技術(shù)水平都無法達(dá)到應(yīng)有的水平；二是環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟原告索賠主體已耗費大量的精力。在目前看來，賦予生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織磋商權(quán)利人的主體資格還需斟酌。

根據(jù)十九大報告中提出的構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，發(fā)展綠色金融，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)等政策導(dǎo)向新華社：《加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國》，中國政府網(wǎng)，http：//wwwgovcn/zhuanti/2017-10/18/content_[KG-*3]5232657htm（2017/10/18），[2017/10/25]。，除了對受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行賠償外，還可以推行生態(tài)環(huán)境損害賠償保險，基金等程雨燕：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度構(gòu)想》，《北方法學(xué)》2017年第5期，第86頁。，將其中的保險人以及基金組織涵蓋在賠償義務(wù)人之內(nèi)。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度所具有的公益性、公共性，引入中立第三方參與磋商，在損害賠償磋商的過程中，邀請公眾、權(quán)威專家、律師等參與磋商，對相關(guān)的專業(yè)技術(shù)提供指導(dǎo)與咨詢幫助，益于磋商的順利進(jìn)行，使磋商協(xié)議及時達(dá)成而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的最終目標(biāo)。

磋商協(xié)議的內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面：第一，在磋商過程中，應(yīng)當(dāng)明確賠償義務(wù)人的生態(tài)環(huán)境損害事實，確定責(zé)任主體以及是否由其損害行為造成；第二，磋商當(dāng)事人是否對生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告存在質(zhì)疑，若無疑問，應(yīng)當(dāng)根據(jù)報告確定受損生態(tài)環(huán)境的范圍、嚴(yán)重程度；第三，在賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人就損害事實以及損害程度達(dá)成一致的情況下，可以就賠償義務(wù)人責(zé)任承擔(dān)方式，以及賠償數(shù)額進(jìn)行磋商。其中對于受損生態(tài)環(huán)境的賠償應(yīng)當(dāng)包括兩個方面，其一是對受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，應(yīng)及時控制損害范圍，減小損害的程度，為后續(xù)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)提供最直接有效的幫助。其二是在修復(fù)過程完成后，對于受損生態(tài)環(huán)境的功能評估，是否恢復(fù)、是否需要繼續(xù)修復(fù)或者無法恢復(fù)原有的生態(tài)功能，根據(jù)不同的情況進(jìn)行賠償數(shù)額的確定。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的效力。上文對磋商法律性質(zhì)的辨析，不難看出，學(xué)界雖對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)存在爭議，但需要確定的是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商就是公法背景下的一種特殊民事行為。即將磋商協(xié)議視為民事合同，具有相應(yīng)的法律約束力，賠償雙方當(dāng)事人按照協(xié)議的相關(guān)約定履行，但問題在于其不具有強制執(zhí)行力。若在賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人履行協(xié)議過程中發(fā)生爭議，賠償權(quán)利人與義務(wù)人雙方都可基于該協(xié)議提起訴訟解決，最終仍通過訴訟途徑解決顯然有悖于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度設(shè)立的節(jié)約司法資源追求及時修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的初衷。受《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商方案（試行）》文件的相關(guān)規(guī)定以及貴州省清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭對該案的處理方式的啟發(fā)，可在達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議后，雙方當(dāng)事人向法院申請司法確認(rèn)，即可使其具有強制執(zhí)行的效力。從而解決在履行協(xié)議過程中出現(xiàn)爭議，而不得不選擇訴訟程序的尷尬境遇。因此，筆者認(rèn)為在達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議后進(jìn)行司法確認(rèn)是一個行之有效的，且符合實際的選擇。

（二） 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的程序設(shè)定

在《試點方案》中，僅規(guī)定提起訴訟之前賠償權(quán)利人與義務(wù)人可以選擇進(jìn)行磋商，并未對磋商具體提出的時間進(jìn)行規(guī)定。需要指明的是，磋商協(xié)議區(qū)別于一般的民事合同完全意思自治的思想，所以磋商的啟動應(yīng)當(dāng)在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任主體、損害行為、損害事實以及損害鑒定評估已經(jīng)完成的情況下，啟動損害賠償磋商。在此情況下啟動磋商，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人僅就損害賠償?shù)膬?nèi)容，賠償?shù)姆绞揭约捌谙捱M(jìn)行協(xié)商。此處可以進(jìn)行一個大膽的假設(shè)，在生態(tài)環(huán)境損害行為，損害事實等并未明確時就引入損害賠償磋商，類似刑事訴訟法中“酌定不起訴”規(guī)定，意在使得損害賠償?shù)呢?zé)任人承認(rèn)損害的行為與事實。在此種條件的設(shè)定下，可使生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)捻樌M(jìn)行，環(huán)境修復(fù)措施的盡快實施，以修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。

磋商主體不僅要明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商啟動的時機，還需明確指出磋商終止的情形以及磋商救濟(jì)的途徑。在磋商過程中如果出現(xiàn)以下幾種情況就應(yīng)當(dāng)立即停止磋商：第一，在磋商活動進(jìn)行一段時間之后，久磋不合。由于理論與實務(wù)中并沒對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商進(jìn)行明確的性質(zhì)界定，不能適用法院強制力使損害賠償責(zé)任人停止侵害，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，則可能錯過生態(tài)環(huán)境修復(fù)的最佳時機。因此，需要明確規(guī)定損害賠償磋商的具體時限，按照生態(tài)環(huán)境損害的程度規(guī)定不同的磋商時限，并且可以特別授權(quán)相關(guān)部門批準(zhǔn)延期的權(quán)力；第二，若在損害賠償磋商過程中出現(xiàn)行政機關(guān)徇私偏袒，濫用職權(quán)以及“和事佬”式的情形下，就應(yīng)對相關(guān)違反法律法規(guī)的責(zé)任人及行為進(jìn)行處罰；第三，如果磋商過程中，一方或者雙方當(dāng)事人放棄磋商，那么就可轉(zhuǎn)為采用訴訟程序的途徑解決。對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的救濟(jì)可分為兩種情況討論，其一是上述的磋商過程中，一方或者雙方當(dāng)事人自動放棄磋商的救濟(jì)，即通過轉(zhuǎn)為訴訟程序的途徑解決。其二是磋商協(xié)議達(dá)成后，賠償義務(wù)人不履行的救濟(jì)途徑。理論界對于其救濟(jì)方式主要存在兩種觀點，一是從行政協(xié)議為出發(fā)點即公法的角度。利在于傳統(tǒng)行政運行模式下，因要實現(xiàn)社會整合的目標(biāo)，就必然需要有一種力量對社會資源進(jìn)行合理配置，化解由利益分化和觀念差異所產(chǎn)生的各種社會矛盾和沖突，而政府就是這樣一種權(quán)威的主導(dǎo)力量。朱前星、李洋森：《社會整合視域的我國法治行政問題與策論》，《華僑大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第5期，第84頁。其通過所具有的職權(quán)依法對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和救濟(jì)，弊端在于生態(tài)環(huán)境利益的廣泛性、特殊性等特征，使得其難以平衡各方的利益訴求。二是從單純民事合同為出發(fā)點即私法角度。在此種角度下，使得生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商權(quán)利人利于表達(dá)訴求，但需指出，雙方當(dāng)事人的平等協(xié)商都是在公法背景下進(jìn)行的，所以對解決生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件不妥。由此可得，磋商的救濟(jì)是融入私法的平等精神，并在公法背景影響下的一種新救濟(jì)形式，即通過司法確認(rèn)的途徑救濟(jì)。“息烽縣小寨壩大鷹田非法傾倒廢渣”案就是在雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，并向有管轄權(quán)的法院申請司法確認(rèn)，以解決賠償義務(wù)人不履行協(xié)議的問題。貴州省還率先成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會，在高級人民法院、貴州律師協(xié)會等有關(guān)單位的推動下，經(jīng)貴陽市觀山湖區(qū)司法局批準(zhǔn)，成立了首家生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會，調(diào)解委員會的建立實現(xiàn)了與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、司法登記確認(rèn)的無縫連接，既節(jié)約了司法資源，還使受損生態(tài)環(huán)境得到及時修復(fù)。

四結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪康脑谟谕ㄟ^人的行為來修整受到損害的生態(tài)環(huán)境的結(jié)構(gòu)和功能劉超：《環(huán)境修復(fù)審視下我國環(huán)境法律責(zé)任形式之利弊檢討——基于條文解析與判例研讀》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第2期，第2頁。而非處罰，損害賠償履行困難，對損害評估的專業(yè)性強要求高，受損的環(huán)境修復(fù)難等問題，可在生態(tài)環(huán)境損害賠償中引入磋商制度。從全國首例“息烽縣小寨壩大鷹田非法傾倒廢渣”生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件可以看出，一方面為后續(xù)的磋商制度發(fā)展完善提供了實踐經(jīng)驗，意義與價值值得肯定；另一方面與生態(tài)環(huán)境損害訴訟相比，磋商更有利于受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的盡快開展。由于生態(tài)環(huán)境損害所具有的特殊特征，且制度仍處于發(fā)展的初級階段，還需對磋商制度進(jìn)行不斷地探討與實踐。人類的生存改變著自然，自然也影響著人類的生活，在建設(shè)完善生態(tài)環(huán)境損害司法救濟(jì)的同時，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商這種新型的救濟(jì)制度同樣具有重要的意義。

Abstract：At present，there exists a dilemma such as the ambiguous definition of the legal nature of compensation negotiation，the confusion of the subject of compensation，and the lack of safeguards for the implementation of the negotiation agreement in the ecological damages in ChinaHowever，there is insufficient theoretical support in compensation consultationTherefore it is necessary to explain theories of compensation consultation and analyze reasons for dilemma of compensation consultation and outline specific subjects consultation agreement content effectiveness and procedures for ecological environmental damages consultationTherefore，ensuring compensation consultation for ecological environment damages plays its proper institutional function

Key words：ecological damage；compensation for damages；negotiation agreement；legal dilemma；institutional perfection

【責(zé)任編輯龔桂明陳西玲】