第十五屆“中國改革論壇”分論壇內容綜述創新驅動的體制機制改革

“創新驅動的體制機制改革”分論壇由中國（深圳）綜合開發研究院常務副院長郭萬達主持，主講嘉賓分別為國務院發展研究中心創新發展研究部副部長田杰棠、深圳市南山科技事務所所長王艷梅、摩拜單車首席專家周亞，評論嘉賓為北京師范大學國際金融研究所賀力平教授。

論壇嘉賓們從創新發展的歷史定位，破除體制機制障礙，加快體制機制改革方向等提出了建議，一些嘉賓從企業的視角介紹了近年來政府創新監管模式的新變化。

田杰棠分享了優化創新體制機制建設、全面提升創新質量的思考。他認為中國創新已經從數量積累階段發展到質量升級階段，今后應該從四個方向入手完善創新驅動的體制機制改革。一要集中力量辦大事，提高體制運行效率。現有的國家科技計劃管理部際聯席會議協調的層次和力度仍然有限，要充分發揮國務院科教領導小組的統籌協調作用；對財政科技資源的配置應采取自下而上的方式，更多征求企業意見；對人工智能等新興產業領域也要提前布局；可以探索社會化的專業機構替代政府機構負責創新項目的管理和篩選。二要增強原創能力，加大對基礎研究的投入，成立專業化的技術轉移機構來對接基礎研究成果和市場需求，促進科技成果轉化。我們還需要改革相關的國有資產管理評估辦法，放開對成果轉化的束縛；降低科技成果轉化收益的稅率，優化分配的比率，提高成果轉化的積極性。三要構建鼓勵創新的包容性監管體制和社會氛圍，完善鼓勵創新的政府采購政策。四要優化資源配置和制度環境，提升企業創新動力和能力。田杰棠指出，以前的政策主要著力于降低創新的直接成本，但從市場機制來看，著眼于降低創新的機會成本才更有利于創新。

王艷梅分享了深圳破除體制機制障礙和創新發展的歷程。深圳改革開放以來創新發展遇到的第一個瓶頸就是政策，因為政策的出臺往往是滯后的，所以推動制度創新和創新驅動發展需要精準的政策體系，深圳在這方面一直積極推進，積累了經驗。深圳通過制度創新在區域合作、科技發展、人才計劃、知識產權保護等方面進行謀篇布局，2013年修訂了《深圳經濟特區科技創新促進條例》，2016年深圳出臺了《促進科技創新的若干措施》（7號文），2017年深圳又推出《深圳經濟特區國家自主創新示范區條例》，為創新驅動發展提供了寬松的制度環境和有力的法治保障。

周亞從企業視角介紹了對政府監管模式的觀察和感受。周亞指出，隨著互聯網的普及和智能手機的大規模運用，數字經濟在GDP中的占比大幅度提高。在這種形勢下，摩拜得到了突飛猛進的成長。他發現，創新型企業模糊了政府監管的邊界，對原有的監管模式構成了壓力。政府正以一種開放、包容、合作的態度來調整監管模式。主要反映在五個方面：一是治理主體從一元到多元。更多政府部門參與治理，可以防止由于個別部門權力過度集中可能帶來的阻力。二是治理風格從發號施令到平等對話?，F階段政府會邀請相關企業參與創新監管政策的討論，重視企業意見和建議，在多主體參與、平等對話中完善治理。三是治理方式從粗放型到精細化。從以前的“一刀切”到現在鼓勵創新、鼓勵先行先試，政府以包容的姿態對待創新過程中出現的負外部性，出現問題由政府和企業共同商議，積極應對。四是管理過程從側重事前到注重事中事后監管。五是治理手段從人工治理到大數據治理。周亞建議，隨著新經濟、新業態的出現，應該考慮在法律層面未雨綢繆，做出相應的調整。要更新政府提供公共產品的思路。還要重構適應創新發展的制度環境。

賀力平在點評中提出，要正確看待政府現階段強有力的科技創新激勵機制。這種機制會對科技創新產生極大的推動力，要肯定這種激勵的必要性。但是從經濟學的角度來講，政府給予企業的激勵要適度，過度激勵可能制造出一種新的扭曲。他建議，政府在科技領域的激勵應該有邊界，可以著眼于基礎性、長遠性、公益性的項目，注重對基礎性研究的激勵，而應用技術類激勵交給市場處理。

混合所有制改革研究

“混合所有制改革研究”分論壇由中國體改研究會副會長、深圳創新發展研究院理事長張思平主持，主講嘉賓分別為國務院國資委副秘書長彭華崗、國務院國有重點大型企業監事會原主席季曉南、國務院發展研究中心企業所副所長張文魁、中國社科院工經所所長黃群慧、中國人民大學校務委員會副主任楊瑞龍教授等。

嘉賓們就混合所有制改革展開深入研討，著重分析了混合所有制改革的特點，強調混合所有制改革要注重改革的系統性、整體性和協同性，要推動企業轉換經營機制，重視員工激勵機制和改革動力機制，建立有效制衡的產權結構，同時要分層分類推進改革，促進國有企業民營企業共贏發展。

彭華崗就混合所有制改革的特點、存在的問題和新時代混合所有制改革方向分享自己的見解。他指出，近幾年混合所有制改革呈現四方面特點：混合所有制改革的配套制度更加完善，重要領域的混合所有制改革試點取得了突破，充分運用資本市場推進混合所有制改革，員工持股試點成效初步顯現。混合所有制改革呈現出步伐加快、領域拓寬的態勢，一些國有企業混合所有制改革成效初現。但混合所有制改革推進中出現的問題也需要高度關注，比如存在“國有企業不愿混、民企不敢混、職工不想混”的現象；混合所有制企業不同程度地存在法人治理和市場化經營機制不健全的問題；混合所有制企業黨的領導和黨建工作面臨新情況和新問題等等。推進混合所有制改革的深化深入，他認為要做好五方面工作：一是把握好混合所有制改革的方向；二是注重混合所有制改革的分層分類推進；三是推動國有企業民營企業的共贏發展；四是推動混合所有制改革企業轉換經營機制；五是加強混合所有制改革當中黨的建設。

張文魁指出，國有企業中混合所有制已經占較高的比例，繼續提出把混合所有制改革作為國有企業改革突破口，關鍵在于引入非國有積極股東。為此，他提出四方面建議：一是區分名義性混合所有制和實質性混合所有制，要引入能進入董事會參與決策、發揮制衡作用、提供戰略支持的大股東。只有推進實質性混合所有制改革，企業經營機制、公司治理機制才可能真正轉變。二是國有企業混合所有制改革引入非國有投資者，要保證他們的話語權和決策權等法定權利。三是重點放在國有企業集團公司或者是主業載體的實質性混合所有制改革上，真正實現企業經營機制市場化和公司治理現代化，才能提升大企業的全球競爭力。四是建立改革的推進機制和推進平臺。目前國務院國有企業改革領導小組承載過多任務，可以通過發改委內部機構改革或整合，成立國有企業改革司、財稅改革司、金融改革司、政府職能改革司、社會改革司等機構，完善混合所有制改革平臺和改革機制建設。

黃群慧認為國有企業混合所有制改革要注重改革的系統性和協同性。首先，要注重國有企業改革目標的系統性和協同性。黨的十九大報告提出推動國有資本做強做優做大，從之前突出“國有企業”到如今突出“國有資本”，這意味著除了國有企業自身做強做優做大外，還要創造更加公平的市場環境。其次，要注重國有企業改革推進路徑的系統性和協同性。一是國有企業改革路徑要上下協同，做到上面有改革框架，下面有試點推進；二是國有企業改革的激勵機制和約束機制需進一步協同；三是國有企業改革的試點推進機制要總體協同。當前的試點改革中，為了工作方便把國有企業改革分解為多項試點，每個企業只是進行單項試點，缺乏系統性。最后，推進國有企業改革必須堅持整體協同推進。應對全部國有企業進行分類并向社會公示，明確國有企業功能定位，這個過程要與建立以管資本為主的管理體制相協同，利用國有資本投資公司和國有資本運營公司這兩類平臺實現國有資本合理流動；這個過程還要與建立現代企業治理機制相協同，在戰略規劃制定、經營業績考核、資本運作模式選擇、人員選聘制度建設等方面建立不同的監督管理機制，從而實現精準有效的分類監管。

楊瑞龍就分類改革邏輯下的國有企業混合所有制改革分享了自己的思考。所謂分類改革主要根據國有企業所處行業、所提供產品的性質不同進行分類。如所處行業是競爭性的還是壟斷性的，產品性質是私人產品還是公共產品等。對于提供公共產品、處于壟斷行業的國有企業，應選擇國有國營模式；對于提供私人產品、處于壟斷行業的國有企業，可以進行股份制改造，但國有資本占控制地位；對于提供私人產品、處于競爭性行業的國有企業可以推進產權多元化或者非國有化。本輪混合所有制改革的重點應該集中在處于壟斷行業的國有企業，對這類國有企業要進一步細化分類。他認為，當下混合所有制改革要重點解決改革動力問題，改革的動力足了，“政府在忙，企業在盼，少數人在干，多數人在看，少數企業在試，多數企業在等”的現象才能消失，一部分人存在的顧慮才能消除，部分國有企業內部的“懶政”“慵政”問題才能被消解。

推動政府部門改革，形成改革開放新格局

“推動政府部門改革，形成改革開放新格局”分論壇由中國體改研究會副會長兼秘書長劉浩主持。主講嘉賓分別是華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家賈康、中國行政管理學會副秘書長沈榮華、國家行政學院經濟學教研部主任張占斌，評論嘉賓是國務院發展研究中心對外經濟研究部部長趙晉平。

論壇嘉賓就政府部門改革、簡政放權展開討論，強調相關改革要適應我國主要矛盾的變化，要通過政府部門改革為市場發揮決定性作用提供制度性保障。建議通過供給側改革來推進簡政放權，完善“雙隨機一公開”，加強事中事后監管。

賈康認為在改革深水區的攻堅克難中，制度建設是根本，在政府部門架構改革中切實推行“大部制”和“扁平化”是關鍵。他認為，“大部制”和“扁平化”符合政府架構的精簡、高效原則，可顯著降低行政成本、提升行政效率，從而提升政府公信力。雖然這兩項改革在方向和原則上早已得到認可，但十余年來推進緩慢。公權單位最看重的是審批權，以及派生的設費收費權和設租聚租權，這些權利是企業行政性收費負擔過重和隱形負擔過重的根本原因。“大部制”就是要精簡機構、減少審批、要沖破利益藩籬、要啃硬骨頭，因此實踐中步履維艱?！氨馄交笔抢眄権敊唷⑹聶嗟闹匾e措。該項改革意味著由財政層級“扁平化”，即財政上省直管縣，向行政層級“扁平化”，即行政上省直管縣推進。“扁平化”未來要妥善處理好三個難點：一是在財政上省直管縣后推進行政層級“扁平化”；二是必要的“縣改區”處理；三是適當劃小特大省，增加總的省級行政區數量。

沈榮華就簡政放權創新監管的重點難點問題提出三方面建議。首先，深化簡政放權改革重在降低制度性交易成本，要在五個方面下功夫：實現開辦企業便利化，降低準入門檻，提升辦證效率；破除工程建設許可障礙，探索工程建設項目多評合一、多審合一、多圖聯審、聯合驗收等審批模式；賦予地方更多自主權，將屬地權力下放；擴大事業單位自主權；降低企業經營成本，清理涉企收費等。其次，要以權責清單鞏固改革成果。目前建立權責清單制度已取得明顯進展，下一步應著力在提高清單的科學性、規范性和實用性上下功夫，打造權責清單的升級版。最后，通過創新監管模式提高監管成效。一是變革監管模式。要改造以罰代管、以罰為主的監管模式，在事中更多地采用信用監管、行業自律、社會舉報等方式，以及“雙隨機一公開”抽查、智能監管方式；在事后對各種違法違規行為要依法嚴懲，要建立聯合懲戒機制。二是破除市場壁壘。建議加快反壟斷立法進程，破除地方保護和行業壟斷，營造統一開放、公平競爭的市場環境。三是明確部門監管責任。簡政放權后政府部門要騰出手來抓好監管工作，不僅要明確“誰審批誰監管”，而且要明確“誰主管誰監管”。

張占斌提出新時代行政體制改革五項重點任務。一是統籌推進各類機構設置。需要站在更高層次上統籌考慮各類機構設置，完善科學領導和決策、有效管理和執行的體制機制。二是統籌使用各類編制資源。打破由于傳統編制管理體制造成的人力資源身份壁壘，形成科學合理的編制管理體制。三是深化簡政放權轉變政府職能。進一步提高行政放權的協同性、聯動性，對跨部門、跨領域、跨地域的審批事項，相同或相近類別的審批事項要一并取消或下放，關聯審批事項要全鏈條整體取消或下放。同時要確保承接行政權力的基層政府部門接得住、管得好。四是優化中央與地方權力結構。進一步優化地方各級權力配置，重點推進不同層級政府間權力和責任的合理配置，賦予省級及以下政府更多自主權。五是深化事業單位分類改革，鞏固和深化行政類、經營類事業單位改革成果，理順公益類事業單位與主管部門的關系，探索政事分開、管辦分離的有效實現形式，構建新型政事關系。

雄安新區建設的改革與創新

“雄安新區建設的改革與創新”分論壇的主持人是中國體改研究會副會長、研究員陳劍，演講嘉賓分別為北京社科院副院長、研究員趙弘，河北大學副校長、雄安新區研究院副院長李軍凱，北京市朝陽區政協副主席、北京國際城市戰略研究院院長連玉明，評論嘉賓為河北戰略發展研究會會長、中國體改研究會副會長劉萬玲。

嘉賓們從多維視角探討了雄安新區的建設，如空間布局、交通規劃、產業發展、歷史文脈、生態環境等方面的改革和創新，強調雄安新區之新，關鍵在改革，要義是創新。

趙弘提出以可持續城市理念建設雄安新區。他提出首先空間布局要可持續。其次交通要可持續，公共交通應在整個城市交通中占主導地位，軌道交通在公共交通中占主導地位。此外還需要做到產業發展可持續、歷史文脈可持續、生態環境可持續。以可持續城市理念建設雄安新區，應注意兩方面內容。一方面，要有前瞻性城市規劃，注重分散化、組團式布局。另一方面，雄安新區要實體立區，前期是非首都功能的疏解，但是后期一定要培育自身的創新能力，要靠創新和實體經濟發展支撐雄安新區的發展。

李軍凱分析了雄安新區文化建設和歷史文脈資源。她提出雄安新區文化建設戰略考量的四個方面。一是應樹立“不忘本來、吸收外來、面向未來”的理念。二是采取“文化政策前置、文化要素內置”的策略。三是應堅持“創造性轉化、創新性發展”的原則。要充分吸收社會力量參與，共同推動文化事業和文化產業融合，實現文化傳承創新工作的全民模式，讓大家都來建設雄安、宣傳雄安。四是探索“內聚共識，外塑形象”的路徑。因為雄安新區涉及到原住居民和遷移人口的融合，這個融合的根基就是文化認同，也是黏合群眾最深層的力量，應該以文化價值為先導，構筑城市文化精神，形成一個對內凝聚城市發展共識，對外塑造城市文化形象的良好氛圍。

連玉明通過學習黨的十九大精神和習近平總書記重要講話精神，把雄安新區發展應關注的問題以“負面清單”形式呈現：城市定位不誤歷史機遇，城市規劃不留歷史遺憾，城市建設不負歷史檢驗，城市發展不失歷史耐心。他以“十個嚴”來總結雄安新區規劃建設的“負面清單”。一是嚴格土地和房地產管控，不搞土地批租，不搞土地財政，嚴禁大規模搞房地產開發。二是嚴禁違規建設，鐵腕治理違章占地用地。三是嚴控周邊規劃。四是嚴控入區產業。五是嚴控周邊人口。六是嚴控周邊房價。七是嚴加防范炒地炒房投機行為。八是嚴厲打擊房地產違法銷售、土地違法、違規建房、搶栽搶種等行為。九是嚴肅查處房地產黑中介、炒房團、投機開發商活動。十是嚴肅各項紀律，嚴肅查處違反紀律的行為，搞好輿論引導，做好政策解釋，避免誤讀誤解。

劉萬玲在點評中結合產業創新和機制創新，分享了有關雄安新區建設的思考。一是有序推進雄安新區的產業創新。要通過承接、引進和培育，發展高端高新產業；推進傳統產業轉型升級，要將產區轉移和產業轉型相結合，要堅持市場機制和政府引導相結合，異地生產和雄安研發相結合；優化投資結構，促進產業轉型升級。二是加快雄安新區體制機制創新。比如，以高端高質項目引領產業轉型升級，要注重智慧城市建設，吸取一些地方智慧城市建設條塊分割、各自為政、信息孤島的教訓，構建雄安新區集中統一的信息化應用支撐平臺，滿足全區信息化基礎設施共性需求，推動應用集群化、綜合化、服務化發展。

（中國經濟體制改革研究會漆暢青、南儲新整理）