憑什么判定他們玩忽職守

文/楊洪波

2016年1月，中國煤炭工業(yè)協(xié)會《關(guān)于做好2016年春節(jié)期間煤礦放假工作的通知》得到了神華集團(tuán)、開灤集團(tuán)、大同煤業(yè)集團(tuán)等15家大型煤炭企業(yè)的響應(yīng)。當(dāng)全面實行節(jié)假日正常休假、停產(chǎn)檢修制度還僅僅處在倡議階段時，部分地方政府已經(jīng)開始依靠行政命令強(qiáng)制轄區(qū)內(nèi)的煤礦在節(jié)日和重大政治活動期間放假停產(chǎn)。湖南省婁底市漣源市斗笠山鎮(zhèn)騰飛煤業(yè)有限公司祖保煤礦“2·14”重大煤塵爆炸事故（以下簡稱“2·14”事故）就發(fā)生在春節(jié)復(fù)產(chǎn)之后。

祖保煤礦爆炸事故現(xiàn)場 視覺中國供圖

“2·14”爆炸事故回放

2017年2月2日（正月初六），祖保煤礦礦長劉四侯組織召開礦領(lǐng)導(dǎo)會議，決定于2017年2月4日（正月初八）祖保煤礦正式上班，并組織井下安全大檢查。2月8日，煤礦開始安排作業(yè)人員下井維修整改和工作面采煤。同日，漣源市、斗笠山鎮(zhèn)相關(guān)部門駐礦人員為阻止煤礦生產(chǎn)，采取了絞車上鎖措施。2月9日，劉四侯安排絞車司機(jī)啟動絞車，拉斷鎖鏈，同時他又安排人員切斷煤炭生產(chǎn)視頻監(jiān)控監(jiān)測系統(tǒng)電源，繼續(xù)組織生產(chǎn)。同日，祖保煤礦向漣源市煤炭管理辦公室（以下簡稱“煤管辦”）提出復(fù)工復(fù)產(chǎn)申請報告，漣源市煤管辦駐祖保煤礦監(jiān)管組組長周克嘉簽署“情況屬實，同意上報”的意見。2月10日，斗笠山鎮(zhèn)主管安全生產(chǎn)工作的人大主席郭煌簽署“同意監(jiān)管組意見，請予受理”的意見。

2月14日0時，煤礦當(dāng)班的29人照常下井作業(yè)。1時32分左右，暗主斜井下部車場信號把鉤工從前往后依次連接重車（1輛）、材料車（1輛）、重車（8輛）共10輛礦車后，向上部車場絞車房發(fā)出提升信號。當(dāng)?shù)V車提升到上部車場變坡點時，顛簸突然加劇，出現(xiàn)了跑車現(xiàn)象：脫軌的礦車急速撞向供電電纜，跑車過程中，礦車中的煤炭拋出，導(dǎo)致煤塵飛揚(yáng)達(dá)到爆炸濃度。跑車時礦車撞擊井筒左側(cè)供電電纜，電纜短路產(chǎn)生火花引起煤塵爆炸，只聽一聲巨響，巨大的沖擊波將現(xiàn)場的多名工人掀翻在地，一股濃濃的煙霧從井底涌出，整個礦井瞬時間陷入一片黑暗。這就是祖保煤礦“2·14”重大煤塵爆炸事故，事故造成10人死亡，2人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失2 015萬元。

事故調(diào)查中，祖保煤礦未如實上報傷亡情況，采用冒名頂替、弄虛作假的方式，瞞報1名遇難人員，引起了媒體鋪天蓋地的報道。

鎮(zhèn)駐礦人員被追責(zé)

2016年12月30日，婁底市人民政府辦公室發(fā)文：自2016年12月14日至2017年3月31日，對轄區(qū)內(nèi)所有保留煤礦實行逐礦盯守盯防措施。……縣市區(qū)煤礦每礦要明確1名縣級領(lǐng)導(dǎo)、1名監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)、1名以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、1名及以上駐礦安監(jiān)員逐礦盯守檢查。為確保特護(hù)期間煤礦安全生產(chǎn)，在“兩節(jié)兩會”期間，全市煤礦安全監(jiān)管將采取以下特別措施：全市證照不齊的礦井（含證照暫扣）；9萬 t/a以下突出礦井（不含9萬 t）；6萬 t/a以下的非突出礦井（不含6 萬t），自2017年元月11日起一律放假，所有煤礦必須在元月21日前放春節(jié)假，2月11日后，經(jīng)開工復(fù)工復(fù)產(chǎn)驗收方可生產(chǎn)作業(yè)。

后來，漣源市人民政府辦公室、漣源市斗笠山鎮(zhèn)安全生產(chǎn)委員會也分別發(fā)文規(guī)定，祖保煤礦春節(jié)放假時間為2017年1月21日至2月11日，2月11日后經(jīng)開工復(fù)工復(fù)產(chǎn)驗收后，方可生產(chǎn)作業(yè)，放假期間煤礦必須停止井下生產(chǎn)作業(yè)活動，只允許通風(fēng)排水及地面值守。煤礦在未取得復(fù)工復(fù)產(chǎn)或恢復(fù)整改通知單前，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐礦監(jiān)管組為主入礦監(jiān)管。各駐礦監(jiān)管人員要嚴(yán)格落實盯守責(zé)任，嚴(yán)防煤礦在未取得復(fù)工復(fù)產(chǎn)批復(fù)前進(jìn)行井下采掘作業(yè) ，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即匯報并采取主提升絞車上鎖或地面煤軌道上鎖等措施。

為落實相關(guān)部門文件要求，斗笠山鎮(zhèn)對祖保煤礦設(shè)立了駐礦監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組，鎮(zhèn)長曾瑞輝、鎮(zhèn)長助理劉時城、斗笠山鎮(zhèn)綜合安監(jiān)站站長鄧?yán)h、安監(jiān)員劉勇和危威為小組成員。

2017年2月4日，祖保煤礦在沒有得到有關(guān)部門批準(zhǔn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的情況下，擅自開工進(jìn)行井下作業(yè)。2017年2月8日，漣源市副市長接到漣源市統(tǒng)征辦公布祖保煤礦出煤信息后，立即轉(zhuǎn)發(fā)給斗笠山鎮(zhèn)黨委書記曾智軍等人，要求查明原因并采取措施。曾智軍及斗笠山鎮(zhèn)原鎮(zhèn)長曾瑞輝當(dāng)天即要求人大主席郭煌帶駐礦干部對祖保煤礦上鎖，并安排24 h駐礦盯守到位。

中午1時許，郭煌帶領(lǐng)駐礦干部鄧?yán)h、危威、劉勇來到祖保煤礦，對祖保煤礦的絞車進(jìn)行上鎖，要求駐礦人員盯守到位。鄧?yán)h安排自己與駐礦干部危威、劉勇24 h輪流駐礦盯守，每日8時交接班。鄧?yán)h、劉勇、危威沒有按規(guī)定24 h駐礦，在各自值班期間均發(fā)現(xiàn)了祖保煤礦違規(guī)生產(chǎn)，但均沒有采取有效措施進(jìn)行制止，致使祖保煤礦持續(xù)違規(guī)生產(chǎn)，直至“2·14”重大煤塵爆炸事故發(fā)生。

事故發(fā)生后，檢察院以斗笠山鎮(zhèn)安監(jiān)站的3名駐礦盯守人員危威、劉勇、鄧?yán)h在駐礦期間未認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，致使國家和人民利益遭受重大損失為由，指控他們構(gòu)成玩忽職守罪。另案起訴斗笠山鎮(zhèn)人大主席、主管企業(yè)安全生產(chǎn)工作的郭煌，屬地監(jiān)管責(zé)任不落實，對事故的發(fā)生負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，構(gòu)成玩忽職守罪。漣源市安監(jiān)局的相關(guān)駐礦盯守人員也因這次事故被追究刑責(zé)。

2017年9月13日，一審法院判決3名被告人玩忽職守罪成立，分別判處劉勇有期徒刑3年6個月、危威有期徒刑3年、鄧?yán)h有期徒刑3年。判決作出后，郭煌玩忽職守案件隨即開庭，目前庭審已經(jīng)結(jié)束，判決結(jié)果未出。

強(qiáng)制煤礦春節(jié)放假停產(chǎn)是否合法

追究駐礦盯守人員的刑事責(zé)任，源于地方政府要求春節(jié)期間煤礦停產(chǎn)的文件。庭審中，被告人危威的辯護(hù)人辯稱，涉案煤礦證照齊全，其在春節(jié)期間的生產(chǎn)合法，被告人危威不具有制止涉案煤礦停產(chǎn)停業(yè)的法定職責(zé)，矛頭直指兩份文件的合法性問題。然而，一審法院對兩份文件的合法性不做評判，直接依據(jù)文件認(rèn)定被告人未正確履行職責(zé)，制止被監(jiān)管對象違法生產(chǎn)的措施不力，判決3名被告人玩忽職守罪成立。目前，3名被告人對一審判決不服已提起上訴。

筆者作為斗笠山鎮(zhèn)人大主席、主管企業(yè)安全生產(chǎn)工作的郭煌的辯護(hù)人也在庭審中指出：玩忽職守罪中要求履行的“職責(zé)”必須具有合法性。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，責(zé)令停產(chǎn)都是在企業(yè)有嚴(yán)重違法情形下才可以適用，“兩節(jié)兩會”期間強(qiáng)制煤礦放假停產(chǎn)沒有法律依據(jù)，斗笠山鎮(zhèn)駐礦盯守人員對祖保煤礦采取主提升絞車上鎖強(qiáng)制措施，更沒有法律依據(jù)。沒有權(quán)力，就談不上追究責(zé)任。

對煤礦強(qiáng)制放假后還要經(jīng)開工復(fù)工復(fù)產(chǎn)驗收方可生產(chǎn)作業(yè)，系在法律之外變相設(shè)置行政許可和審批，辯護(hù)人認(rèn)為這同樣沒有法律依據(jù)，地方政府機(jī)關(guān)要依法行政，制訂的管理性文件不能與國家法律、法規(guī)相沖突。

對郭煌作為鎮(zhèn)人大主席，被賦予主管全鎮(zhèn)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的行政職能，辯護(hù)人也提出質(zhì)疑：根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，鎮(zhèn)的人民代表大會主席不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)的職務(wù)，如果擔(dān)任，必須辭去主席職務(wù)。另外，辯護(hù)人認(rèn)為，即使拋開2份文件的合法性不論，2份文件針對的也是駐礦監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人，指控郭煌沒有按照文件規(guī)定督促落實駐礦干部的履職情況，沒有對盯守人員進(jìn)行日常監(jiān)督和問責(zé)，沒有明確專門人員每日匯總檢查盯守情況也缺乏依據(jù)。

我國的安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和規(guī)章確實沒有規(guī)定“兩節(jié)兩會”期間煤礦需要放假停產(chǎn)，也沒有規(guī)定放假停產(chǎn)后還要經(jīng)過煤礦安全監(jiān)管部門復(fù)工復(fù)產(chǎn)驗收。針對節(jié)后煤礦復(fù)工復(fù)產(chǎn)問題，2017年2月5日，國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安全監(jiān)察局頒布的《關(guān)于切實做好春節(jié)后煤礦復(fù)工復(fù)產(chǎn)驗收工作的通知》（以下簡稱《通知》）作出了相應(yīng)規(guī)定。《通知》要求煤礦于復(fù)工復(fù)產(chǎn)前要全面排查治理隱患，隱患治理完畢，煤礦企業(yè)要先行組織驗收。對于自行停產(chǎn)停工或停產(chǎn)檢修的煤礦，由煤礦企業(yè)主要負(fù)責(zé)人或礦長簽字確認(rèn)后方可復(fù)工復(fù)產(chǎn)；對于長期停工停產(chǎn)、被責(zé)令停產(chǎn)的煤礦，在先行組織驗收合格后，向相應(yīng)級別的煤礦安全監(jiān)管部門申請驗收，經(jīng)驗收合格并履行局長（市長、縣長）簽字手續(xù)后，以正式文件通知煤礦復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

《通知》同樣存在于《行政許可法》外變相設(shè)置行政許可、審批之嫌，不過，從《通知》將節(jié)后復(fù)工復(fù)產(chǎn)的煤礦區(qū)分為兩大類，對前一類煤礦，規(guī)定由煤礦企業(yè)主要負(fù)責(zé)人或礦長簽字確認(rèn)后即可復(fù)工復(fù)產(chǎn)；據(jù)此，第一，國家安全監(jiān)管總局沒有強(qiáng)制要求煤礦春節(jié)期間放假停產(chǎn)；第二，總局也并沒有要求春節(jié)期間停產(chǎn)礦井一律由煤礦安全監(jiān)管部門驗收合格后才能復(fù)工復(fù)產(chǎn)，只有長期停產(chǎn)或被依法責(zé)令停產(chǎn)的礦井才需要經(jīng)驗收合格后才能復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

本案中的祖保煤礦既非長期停產(chǎn)的礦井，也不是依法被責(zé)令停產(chǎn)礦井，春節(jié)期間放假只能歸于自行停產(chǎn)停工或停產(chǎn)檢修的煤礦，因此，即便按《通知》要求也不需要履行煤礦安全監(jiān)管部門驗收程序。

“違規(guī)生產(chǎn)”是否導(dǎo)致事故發(fā)生

“2·14”事故調(diào)查報告認(rèn)定，事故的間接原因中包括“祖保煤礦違規(guī)組織生產(chǎn)，企業(yè)主體責(zé)任不落實”，以及斗笠山鎮(zhèn)駐礦盯守人員沒有切實履行住礦盯守職責(zé)，對祖保煤礦違規(guī)生產(chǎn)行為未及時發(fā)現(xiàn)和查處。檢方也是基于這一點，指控危威、鄧?yán)h、劉勇構(gòu)成玩忽職守罪，進(jìn)而以領(lǐng)導(dǎo)不力為由指控郭煌構(gòu)成玩忽職守罪。祖保煤礦“違規(guī)生產(chǎn)”是否為事故發(fā)生的原因，斗笠山鎮(zhèn)駐礦盯守人員制止不力是否與事故發(fā)生存在刑法意義上的因果關(guān)系，成為認(rèn)定他們能否成立玩忽職守罪的又一關(guān)鍵。

庭審中，筆者為郭煌辯護(hù)指出：事故調(diào)查報告中的原因不能等同于刑法意義上的原因，否則相關(guān)人員就不會被區(qū)分行政責(zé)任、刑事責(zé)任和黨紀(jì)政紀(jì)處分，而是全部被追究刑事責(zé)任。根據(jù)事故調(diào)查報告，祖保煤礦信號把鉤工超掛礦車（祖保煤礦規(guī)定：提煤時，串車8輛，事發(fā)當(dāng)天實際串車10輛），在沒有檢查各車連接情況、礦車安全性能的情況下，即發(fā)出提升信號。當(dāng)?shù)V車提升到上部車場變坡點時，顛簸突然加劇，導(dǎo)致牽引拉力驟然加大，材料車下部碰頭插銷孔上部斷裂，插銷竄出造成跑車現(xiàn)象。跑車過程中礦車中的煤炭拋出，導(dǎo)致煤塵飛揚(yáng)達(dá)到爆炸濃度。跑車時礦車撞擊井筒左側(cè)供電電纜，電纜短路產(chǎn)生火花引起煤塵爆炸，造成人員傷亡。

辯護(hù)人認(rèn)為，事故發(fā)生的隱患在于祖保煤礦信號把鉤工違章作業(yè)，超掛礦車，沒有檢查各車的連接情況，材料車帶病運(yùn)行沒有及時更換，暗主斜井串車提升沒有加裝保險繩，暗主斜井敷設(shè)電纜沒有可靠的保護(hù)措施等。煤礦的這些隱患如果不能得到治理，遲早都會發(fā)生事故。違規(guī)生產(chǎn)和盯守不力與事故發(fā)生并不存在刑法意義上的因果關(guān)系。

“2·14”事故是由于祖保煤礦沒有落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任、隱患排查治理工作不到位造成的，與違規(guī)生產(chǎn)、盯守不力并無關(guān)系，政府監(jiān)管部門需要建立健全重大事故隱患治理督辦制度，嚴(yán)格督促生產(chǎn)經(jīng)營單位消除重大事故隱患，而不能把事故的消除寄希望于煤礦的停產(chǎn)放假上、寄托在駐礦人員的盯守上，這才是從事故中本該得出的血的教訓(xùn)。

危威3人的上訴案件還沒有結(jié)果，郭煌案件一審判決也還沒有做出，他們都在焦急地等待著法院能夠給他們一個公正的結(jié)論。（本文作者楊洪波系北京策略律師事務(wù)所律師）