小城鎮水環境治理長效機制研究

閆莉莉

(建昌縣水利局，遼寧 葫蘆島 125300)

隨著國民經濟的迅速發展，城鎮化進程不斷加快，伴隨而來的是大量工業和生活污水造成的水環境污染問題。相關研究表明，我國小城鎮的廢水處理率僅有27%，遠低于大城市的平均水平[1]。當前，我國小城鎮水環境污染物的主要來源是生活污水、工業污水、化肥農藥廢水以及養殖業廢水。由于小城鎮經濟規模不大，財政收入水平較低，在環境設施方面投入不足，政府主導的單一治理模式難以滿足水環境治理需求。因此，要提升小城鎮水污染治理效果，必須要構建多元治理主體的長效機制。

1 小城鎮水環境特征

小城鎮是農村地區的政治、經濟和文化中心，是連接大城市和鄉村的紐帶，是我國農村城市化建設的重點，具有重要的政治、經濟和社會價值[2]。

近年來隨著農村地區城鎮化進程的加速，小城鎮得益于相對低廉的勞動力獲得了快速發展，而生產技術和管理方式的落后，也使得小城鎮在水環境治理方面面臨著新的問題。

1.1 區位特點造成水環境面污染嚴重

我國小城鎮一般處于城市和鄉村結合部，由于緊鄰農村，不僅會產生大量的工業和生活污水，養殖業、種植業、農藥、殺蟲劑、化肥等面污染也十分嚴重，對小城鎮的飲水安全和生活環境造成明顯的負面影響，制約了小城鎮經濟社會的可持續發展[3]。

1.2 人口構成復雜

我國的小城鎮是農村地區城鎮化發展的產物，雖然主要由非農人口構成，但是其前身均是以農業為基礎的集鎮發展而來，農業人口仍然占據較大比例，使人口結構呈現出比較復雜的特點[4]。另一方面，由于我國的小城鎮發展起步較晚，基礎設施建設相對落后，污水處理系統難以配套，沒有形成規范、完善的排水設施。

1.3 經濟發展與環境保護之間矛盾突出

由于我國的小城鎮仍處于迅速發展時期，部分地區政府追求經濟增長，引進污染嚴重的生產工藝技術，加重了區域水污染狀況。環保法指出，當經濟發展和環境保護之間產生不可調和的矛盾時，必須要將環境利益放在首位，但是部分小城鎮政府對環境保護的重要性認識不足，很難在經濟發展和環境保護之間做出正確的選擇。

2 小城鎮水環境治理效果歸因分析

2.1 部門職責劃分不清晰

受宏觀管理體制特征影響，我國小城鎮水環境治理領域的主要問題是“多龍治水”導致的各職能部門權責界定不清晰，并由之造成明顯的公共資源浪費[5]。近年來，為了破解上述問題，部分地方政府提出了“五水共治”、“河長制”等一系列應對舉措，但是由于涉及的管理機構眾多，經常會陷入橫向權力分散的“碎片化治理”盲區。例如，水利部門和環保部門都會對轄區內的河道進行水質監測，由于兩部門之間缺乏必要的溝通的機制，可能導致數據重復或缺失現象，不利于信息資源共享和數據利用率的提升。

2.2 經濟利益驅使

在傳統的粗放型經濟模式下，對地區GDP的追求，獲取短期經濟利益，而忽視經濟與環境的和諧發展。在這種思想的指導下，小城鎮地方政府在環保與經濟之有可能降低環保標準或以罰代管的方式變相允許企業排污。如果繼續沿用上述傳統治理模式，水環境惡化問題必然會不斷積累并最終爆發。因此，小城鎮政府必須要樹立綠色GDP觀念。

2.3 缺乏多元主體協同治理

在水環境治理過程中，政府、市場和社會公眾是密不可分的三個治理主體，但是在現實中卻存在管理體制封閉的特征[7]。對小城鎮而言，由于其人口結構比較復雜，農村人口仍占相當比重，因此構建多元主體協同治理的難度更大。就小城鎮政府而言，其工作重心主要在水環境的末端治理方面，而在信息開放和引導社會公眾參與方面的工作力度較小。此外，由于政策和資金的供給有限，也無法實現水環境治理的長遠效果。從社會公眾角度來看，由于小城鎮居民中存在大量農村人口，受制于其文化素質，其水環境保護意識不高，也缺乏參與水環境保護和治理的意愿。從污染企業角度來看，由于小城鎮政府采取以罰代管的政策，普遍認為治理水環境是政府的責任和義務，繳納罰款之后就可以繼續排污。

2.4 治理成本高治理效果不理想

近年來，在黨和政府的支持和引導下，我國小城鎮水環境治理力度不斷加大，在工業和養殖業領域投入大量資金整改，但是治理效果仍然較差，究其原因，主要有幾個方面：一是沒有因地制宜，采用適合小城鎮污水處理技術和設備，造成農忙季節或旅游旺季產生的過量污水不能及時處理；二是小城鎮的污水來源比較復雜，污染物的濃度時空變化明顯，給污水處理帶來了相當的難度；三是小城鎮水環境治理資金投入不足，特別是污水處理設施的后期運行維護資金投入不足，難以維系設施的正常運轉；四是缺乏專業的人員配備，管理經驗不足；五是部分小城鎮存在一些高污染行業，必須進行產業結構調整、改變行業屬性，僅依靠環境整治只能是治標不治本。

3 小城鎮水環境治理長效機制的構建路徑

3.1 構建完善的部門合作機制

針對當前我國“多龍治水”機制的弊端，在小城鎮水環境治理過程中，當地政府需要采取有效措施，保證水環境治理主體的一致性，通過管理資源整合改善現有的管理體制缺陷，明確部門權責，構建水環境治理領域的部門合作機制。基于上述認識，建議小城鎮政府建立統一的治水工作小組，小組成員應來自各個職能部門，基于協作聯合思想，對各部門的職責權限進行界定，進而實現合作協調治理，共同推進小城鎮水環境治理的長效化。建議構建區域性水環境治理信息數據資源平臺，積極探索實行“互聯網+監管”模式，專人負責管理，實現部門之間的信息共享和信息使用效率的最大化。為保證各部門之間的長久合作，需要相關制度和管理機制約束，強調合作共享、資源共享以及互相信任，最終形成合作共識。

3.2 構建完善的部門追責機制

目前，在小城鎮水環境治理過程中，尚未形成完善的部門追責機制，一旦水環境出現問題，各職能部門不能主動承擔責任[8]。建議從以下幾方面入手，構建起以小城鎮地方政府為主導的水環境部門追責機制。一是構建注重環境質量、環保投資、排污治理的綠色政績考核制度，并將其作為地方政府官員績效考核的重要依據。二是建立健全水環境治理責任問責制，對造成水環境污染、水環境治理不達標的責任人實行一票否決制。三是在建立考核問責制度的基礎上，建構起反饋上報制度，并根據上報結果分析，及時制定整改措施。四是建立健全績效管理制度，保證考核結果的客觀性、真實性和準確性。

3.3 強化水環境治理規劃管理

在小城鎮水環境治理過程中要堅持規劃先行，著眼長遠、通盤考慮、統籌設計、突出重點，切實提高污水收集率和治理水平。第一，要根據小城鎮的排污狀況，制定相應的水環境治理規劃，確保污水處理設備與污水量之間的匹配性。第二，要針對小城鎮水污染中的不同污染源，采取合適的控制措施。例如，對農業面污染問題，應該提倡病蟲害防治，盡量減少農藥使用；針對工業污水問題，在強化工業污水處理的同時，積極調整產業結構，減少污水產生量。第三，要積極拓寬水環境治理資金籌措渠道，在發揮政府投資主體作用的前提下，積極使用杠桿作用，撬動社會資金支持水環境治理。

3.4 積極構建多中心治理模式

以當地政府為主導的單一主體治理模式不利于小城鎮水環境治理問題的解決，建議整合當地政府、市場以及社會公眾三方面力量，構建多中心治理模式。具體而言，政府作為權利向導，應該積極與轄區內的企業、社會公眾建立共存并治的合作治理模式，積極引導社會各方力量進入水環境治理過程，以保證小城鎮水環境治理的長效性。此外，要保證社會公眾的參與度，有必要建立水環境信息公開制度，通過手機APP、網絡、電視、報紙等多種傳播手段實施水環境治理信息公開，保證社會公眾的知情權，確保水環境治理信息受到社會公眾的監督。

3.5 充分發揮市場競爭機制的作用

在小城鎮水環境治理過程中，政府與市場直接關系到治理的持續性和有效性，而政府的主要作用是彌補市場缺陷，直接擔負起提供公共物品的職能。在小城鎮水環境治理過程中，要積極引入市場機制，有效融合政府的有形之手和市場的無形之手，不斷提升水環境治理效率。例如，在水環境治理過程中，政府要積極倡導和實施碳排放權、排污權、水權交易制度等資源有償使用制度，通過政府的政策導向和市場競爭調節相結合，實現可持續的水環境治理。

4 結語

小城鎮不同于大城市，普遍存在污水治理水平低、基礎設施和管理滯后的問題。面對經濟發展和污染壓力的矛盾，必須重視和構建小城鎮水環境長效治理機制。政府是水環境治理的唯一主體，企業、社會組織和公眾的參與十分薄弱和被動。小城鎮在今后的水環境治理過程中，要積極嘗試引入多中心治理模式，集全社會之力從根本上解決小城鎮水環境治理的長效化問題。具體措施一定要基于小城鎮的自身狀況，因地制宜，切不可急功近利、操之過急。