適時調整準入條件 促進行業健康發展

文/劉遷

編者按：

《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（國辦發〔2018〕52號。下稱52號文）一經發布，最受業內外關注、也是解讀最多的便是申報條件等諸多指標、條件了。

意料之中的熱議，意料之外的“導向”。不得不說，對于81號文和52號文的橫向解讀，大家都做得很細致，分析得也很深入。但在縱向解讀和大局觀上，似乎稍有欠缺和不足。

7月14日，國家發展改革委官方微信推送題為《適時調整準入條件 促進行業健康發展》的署名文章，讓我們看到了撥開“迷霧”的兩大關鍵詞：適時、健康。

52號文的發布、實施，某種意義上，是對81號文的揚棄。畢竟，時隔15年，中國經濟社會已經發生翻天覆地的變化，城市發展、產業結構和技術裝備水平等早已和2003年不可同日而語。指標、條件的提升與調整，是符合實際情況和行業發展規律的，更是立足當下、指導未來的。從這個角度，可以說，適時調整和健康發展是52號文的要義所在。

更科學的指標，需要更理性地解讀。與其“糾纏”于是否達標，是否可以加入城軌城市的大家庭，不如溯本求源：建設城軌交通，是為了服務、引領城市發展，其前提基礎，必然是已然需要，而不僅僅是追求一張參與的“門票”。

那么，52號文中所涉及的指標、條件，就不應該簡單理解為“門檻”了。

2003年9月，國務院辦公廳印發《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發[2003]81號，以下簡稱“81號文”）以來，我國城市軌道交通行業進入快速發展階段，取得了顯著的成就。近日，國務院辦公廳印發《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（國辦發[2018]52號）（以下簡稱“《意見》”），作為新的政策文件，指導未來行業發展。《意見》繼續堅持“量力而行、有序發展”的方針，并在總結行業發展經驗的基礎上，按照“城市有需求、政府有能力、線路有客流、數據易統計”的思路調整了城市軌道交通準入條件。

一、城市軌道交通建設的新舊申報條件對比分析

（一）81號文提出的申報條件

2003年，根據當時的城市發展現狀，81號文件提出，申報發展地鐵的城市應達到下述基本條件：地方財政一般預算收入在100億元以上，國內生產總值達到1000億元以上，城區人口在300萬人以上，規劃線路的客流規模達到單向高峰小時3萬人以上；申報建設輕軌的城市應達到下述基本條件：地方財政一般預算收入在60億元以上，國內生產總值達到600億元以上，城區人口在150萬人以上，規劃線路客流規模達到單向高峰小時1萬人以上。

（二）《意見》提出的申報條件

《意見》在總結近10多年發展經驗的基礎上，結合當前我國經濟社會發展實際情況提出，申報地鐵城市的地方財政一般預算收入在300億元以上，國內生產總值達到3000億元以上，市區常住人口在300萬人以上，擬建線路的初期客運強度不低于每日每公里0.7萬人，遠期客流規模達到單向高峰小時3萬人以上。申報輕軌城市的地方財政一般預算收入在150億元以上，國內生產總值達到1500億元以上，市區常住人口在150萬人以上，擬建線路的初期客運強度不低于每日每公里0.4萬人，遠期客流規模達到單向高峰小時1萬人以上。

兩者對比，《意見》提高了申報城市的財政收入和國內生產總值指標，將人口統計口徑由城區人口明確為市區常住人口，并增加擬建線路的初期客運強度指標。下面，逐項進行分析。

二、關于提高公共財政收入和國內生產總值

公共財政收入和國內生產總值屬于經濟指標，是反映城市建設實力的重要參照。2003年以來，我國經濟社會快速發展，城市的國內生產總值和公共財政收入快速增加。與此同時，材料價格、勞動力成本、征地拆遷費用也在一定程度上上漲，目前城市軌道交通項目造價已經大幅提高。在這樣的背景下，81號文中的國內生產總值和一般預算收入指標已經難以再起到約束作用，需要根據經濟社會發展水平進行適當調整。

《意見》提高了申報建設地鐵和輕軌的城市應達到的國內生產總值和公共財政收入指標標準，符合我國經濟社會和城市軌道交通行業發展實際，體現了“量力而行、有序發展”的方針。同時，從目前國家已批準建設城市軌道交通的43個城市來看，基本上能夠達到新的申報條件，說明調整后的指標既充分考慮了減小對已獲批建設城市軌道交通城市的影響，又兼顧了對新發展城市的“門檻”作用。

三、關于人口指標的統計口徑的考慮

人口指標是論證城市軌道交通建設必要性的重要依據。2003年制定81號文時，發展城市軌道交通的城市主要是經濟較為發達的省會城市和計劃單列市，當時城市軌道交通建設處于形成中心城區骨干線路階段，因此將城區人口作為城市軌道交通服務人口是合適的。

近年來，隨著新型城鎮化戰略加快推進，城市空間和規模不斷增長，超大、特大城市普遍在城市中心城區周邊地區建設新城組團，承擔城區人口疏解功能。這些新城組團與中心城區聯系緊密，成為城市公共交通需求的集中區域。在發展實際中，一些城市的城市軌道交通規劃建設范圍不再局限于中心城區，已經拓展到中心城區周邊與之緊密相連的區域。從我國城市發展特點來看，市區是整個城市范圍內城鎮化水平最高、經濟聯系最為緊密的區域，因此將市區范圍的常住人口作為城市軌道交通的規劃研究和運營服務范圍是合理的。同時，從數據的可得性來看，原使用的城區屬于城市規劃學概念，地理界線不清晰，人口統計數據權威性、準確性難以保證；而市區屬于行政區劃概念，有明確的地理界線，人口數據有官方統計口徑作為支撐。

總的來看，用市區人口作為統計口徑，既考慮了城市發展實際和交通需求，又兼顧了數據可得性和可靠性，是比較合理的。

四、關于增加擬建線路近期客流強度指標

客流強度是反映城市軌道交通效益的主要標準。81號文僅提出了地鐵、輕軌遠期高峰小時斷面流量，由于客流預測周期過長，預測數據較實際情況往往存在較大差異。因此，迫切需要能夠較為準確反映城市軌道交通客流特征的指標。

2015年，國家發展改革委《關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》（發改基礎[2015]49號，以下簡稱“49號文”）提出，綜合考慮運營成本、票務收入等因素，擬建地鐵初期負荷強度不低于每日每公里0.7萬人次，擬建輕軌初期負荷強度不低于每日每公里0.4萬人次的要求。通過近年城市軌道交通運營實踐檢驗，初期客流強度與城市現狀交通特征關聯性較強，預測準確度較高。此次《意見》的出臺，在49號文的基礎上增加了近期客流強度指標，對提高線路建成后的客流需求、保障城市軌道交通線路運營的基本客票收入、提高投資效益具有重要作用。

綜上所述，對城市軌道交通建設申報條件作出調整，是適應經濟社會和城市軌道交通發展形勢的必然要求，將對促進我國城市軌道交通健康持續發展起到重要的積極作用。