適當調整城市軌道交通申報條件量力而行謀發(fā)展

文/趙東

編者按：

52號文帶來的最為廣泛的“輿論漣漪”，應該就是哪些城市被卡了建設城軌交通的“脖子”。

這是影響最大的一方面，卻不是最關鍵的那一方面。

7月16日，國家發(fā)展改革委官方微信推送題為《適當調整城市軌道交通申報條件 量力而行謀發(fā)展》的署名文章，以“城軌行業(yè)之所以能夠取得今天的發(fā)展成就，離不開國家在不同發(fā)展時期的政策支持和指導”的表述，強調突出了52號文最核心的一個作用：國家政策始終在支持、助力城市軌道交通行業(yè)發(fā)展。

繼如何看待申報條件之后，該文又在如何看待52號文，以及如何解讀國家出臺的行業(yè)政策方面，提供了更為理性的視角。而且，我們也只有立足于此，才能看到國家政策在支持、指導行業(yè)發(fā)展過程中所發(fā)揮的作用，才能切實理解國家政策的導向作用。

《適當調整城市軌道交通申報條件 量力而行謀發(fā)展》一文從國內生產(chǎn)總值（GDP）、地方公共財政預算收入和客流規(guī)模指標等方面，解讀了52號文發(fā)布后的城軌交通申報條件，給我們鋪開了“以繼續(xù)規(guī)范和引導城市軌道交通行業(yè)合理、科學、有序發(fā)展”的藍圖。

與其他公共交通方式相比，城市軌道交通具有安全準點、便捷高效、運量大、公益性強、系統(tǒng)集成度高等特點，是便民惠民的重大民生工程；也是城市發(fā)展中建設周期較長、工程難點較多、后期補貼較大的重大基礎設施工程。近日，國務院辦公廳以國辦發(fā)〔2018〕52號文發(fā)布了《關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》（簡稱《意見》），回答了在當前和今后一段時間內各地各城市如何發(fā)展好城市軌道交通、發(fā)展路徑和模式等核心問題，明確了新時代城市軌道交通的發(fā)展方向。

城軌行業(yè)之所以能夠取得今天的發(fā)展成就，離不開國家在不同發(fā)展時期的政策支持和指導。從規(guī)劃建設北京地鐵1號線開始，歷經(jīng)數(shù)十載，我國城市軌道交通經(jīng)歷了起步、初期發(fā)展和快速發(fā)展階段。進入新世紀以來，為規(guī)范行業(yè)管理，2003年國務院辦公廳以國辦發(fā)〔2003〕81號文發(fā)布了《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（簡稱“81號文”），提出“量力而行、有序發(fā)展”的基本原則，對申報發(fā)展城市軌道交通的城市應具備的基本條件作出如下規(guī)定：申報發(fā)展地鐵的城市需達到地方財政一般預算收入100億元以上，國內生產(chǎn)總值1000億元以上，城區(qū)人口300萬人以上，規(guī)劃線路的客流規(guī)模達到單向高峰小時3萬人以上；申報發(fā)展輕軌的城市需達到地方財政一般預算收入60億元以上，國內生產(chǎn)總值600億元以上，城區(qū)人口150萬人以上，規(guī)劃線路客流規(guī)模達到單向高峰小時1萬人以上。

在81號文的指導下，截至2017年底，國家批復建設城市軌道交通的城市共計43座，規(guī)劃里程超過9000公里，運營里程達到4200公里，近年來年度完成投資在3500億元以上。隨著新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市軌道交通在超大、特大城市中的公交骨干作用日益凸顯，2017年全年完成客運量184億人次。裝備制造不斷突破和掌握核心技術，國產(chǎn)化率顯著提升，目前綜合國產(chǎn)化率達到70%以上，大部分裝備國產(chǎn)化率達到或接近100%，在滿足國內需求的同時，實現(xiàn)了“走出去”戰(zhàn)略。

81號文規(guī)定的城市軌道交通發(fā)展基本條件主要從需求和可能兩個方面，提出了建設地鐵和輕軌的兩種指標。需求方面考慮城市軌道交通要有客流支持，并形成一定的規(guī)模，從而保證運營效益，主要考察城市人口指標和客流指標；可行性方面考慮城市經(jīng)濟實力，主要考察國內生產(chǎn)總值和地方財政一般預算收入水平。隨著“放管服”改革深入推進，國家發(fā)展改革委在2015年初發(fā)布了《關于加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的通知》（發(fā)改基礎〔2015〕49號，簡稱“49號文”），對81號文進行了細化和補充，提出擬建地鐵初期負荷強度不低于每日每公里0.7萬人次，擬建輕軌初期負荷強度不低于每日每公里0.4萬人次，項目資本金比例不低于40%，政府資本金占當年城市公共財政預算收入的比例一般不超過5%。

在過去的15年中，81號文指導和保障了行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。隨著中國特色社會主義進入新時代，經(jīng)濟進入高質量發(fā)展的新階段，《意見》根據(jù)不同城市的發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展狀況、城市交通情況等對81號文進行修訂，以繼續(xù)規(guī)范和引導城市軌道交通行業(yè)合理、科學、有序發(fā)展。

一、關于國內生產(chǎn)總值（GDP）

GDP可以在宏觀上反映城市經(jīng)濟發(fā)展水平。因近年城市經(jīng)濟快速發(fā)展和固定資產(chǎn)投資占GDP比例提高，原有指標已難以反映城市經(jīng)濟發(fā)展實際。如2005年全國只有23個城市GDP超過1000億元，而2017年據(jù)不完全統(tǒng)計，超過170個城市GDP突破1000億元，前100名城市GDP均在2000億元以上，有14座城市GDP達到10000億。因此，需要適當調整該指標標準，客觀反映相關城市經(jīng)濟的發(fā)展水平。《意見》提出申報發(fā)展地鐵的城市GDP達到3000億元以上，申報發(fā)展輕軌的城市GDP達到1500億元以上，符合近年來國家經(jīng)濟社會和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢。

二、關于地方公共財政預算收入

目前城市軌道交通主要采用地方政府主導的投資模式，因此地方政府財力是反映城市建設能力的重要指標。2010年，財政部發(fā)布的《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》（財預〔2010〕88號），規(guī)定將預算外收入全部納入預算管理。而公共財政預算收入是地方政府可用財力的重要組成部分，能夠較好體現(xiàn)出地方政府的出資能力。81號文發(fā)布15年以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城市軌道交通工程造價、原材料等也同步上漲，遠遠超出81號文件發(fā)布時的水平，原標準已不能真實反映城市出資能力。

從城市軌道交通建設經(jīng)驗來看，項目資本金比例達到40%、地方政府出資建設資金在地方財政收入的5%以內時，不會對地方財政構成較大壓力。《意見》提出申報地鐵城市公共預算收入需達到300億元以上，申報輕軌城市公共預算收入需達到150億元以上，符合現(xiàn)階段城市軌道交通發(fā)展的實際情況。

三、關于客流規(guī)模指標

客流量是決定城市軌道交通線路設計運輸能力的重要標準。如果城市軌道交通建設與沿線發(fā)展不協(xié)調，線路建成后客流不足，將會直接影響線路的經(jīng)濟和社會效益。因此，需要強化對線路客流的分析和考察，科學設定反映客流效益的指標。

由于客流預測方法的誤差，遠期客流往往較實際情況存在一定的偏差。在49號文中，提出了線路初期客運強度，該指標與現(xiàn)狀出行結構和客流的關聯(lián)較為密切，實際運用中可靠性較高，也能夠比較客觀反映出線路的運營效益，預測效果準確性較好。因此將擬建地鐵初期客運強度不低于每日每公里0.7萬人次，擬建輕軌初期客運強度不低于每日每公里0.4萬人次寫入《意見》是合理的。

當前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。從“十三五”展望2035年，我國城市軌道交通發(fā)展不只是強調擴大建設規(guī)模，而要用優(yōu)化、引導的思路在“量”的基礎上盡快把發(fā)展重心轉變到提高“質”上來。《意見》的頒布實施，將為城市軌道交通健康持續(xù)發(fā)展提供重要保障，促進城市軌道交通更好地滿足市民安全、快捷、舒適的出行需求。