談新時代的水利規劃設計工作

劉志明

(水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

水利關系到國計民生，其公益性特點十分明顯，黨中央、國務院十分重視水利事業。自2011年“水利一號文件”和中央水利工作會議以來，國家加大了水利建設的投入。2014年5月，國務院召開常務會議，部署加快推進節水供水重大水利工程建設，要求在2020年前分步建設172項重大水利工程；2018年8月，國務院召開國務院西部地區開發領導小組會議，部署深入推進西部開發工作，提出推進滇中引水、桂中抗旱二期、引黃濟寧、引洮二期等重大引調水工程。2018年10月，中央財經委員會第三次會議，研究實施防汛抗旱水利提升工程，提出完善防洪抗旱工程體系等9項任務，目前水利部正部署和落實有關工作。至今年8月底，已經開工建設130項節水供水重大水利工程，在建工程投資規模達到1萬億元。

當社會今正處在大變革時代，理念在變化、流程在再造、手段在創新、標準在調整等。理念變化方面體現在“節水優先，空間均衡，系統治理，兩手發力”的新的治水思路；流程再造方面體現在“放管服”，即下放權力、加強監管、優化服務；手段創新方面體現在BIM技術應用，即勘測設計單位由CAD出圖到應用BIM技術開展設計；標準調整體現在新的標準化法出臺，標準體系和強制性標準的調整，出臺了許多新標準。本文將就有關影響勘測設計方面內容進行梳理，并提出建議和對策措施。

1 新治水理念的理解

習近平總書記于2014年提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，既是實踐經驗的總結，也是思想理論的發展，對推進中華民族治水興水大業具有重大而深遠的意義。

1.1 節水優先

水利工程立項中節水優先應體現在以下幾方面：在農業灌溉用水方面，加快農業用水方式轉變，控制和減少大水漫灌，改變種植結構、合理的用水定額和輸水方式，積極推廣先進節水技術；在工業節水方面，鼓勵使用循環用水，控制高耗水產業發展并對高耗水產業進行節水改造；城市供水方面，要以水定城，控制城市發展規模和用水定額，提高污水處理和中水利用率。還應開展節水型社會建設，加強節水宣傳，樹立公民節水意識。目前，新的水利部成立了節水司，還要求新立項的水資源配置項目開展節水評價專題，這是水利部貫徹落實“節水優先”的重大舉措。

1.2 空間均衡

我國東西南北中具有降水時空分布不均、河流自我調節能力不足、水資源與人口、耕地及產業分布不匹配等特點，其特點決定了必須通過修建水庫大壩和跨流域調水工程等水資源調配工程來調控水資源時空分布，優化水資源配置，提高區域水資源承載能力，以保障我國經濟社會的快速均衡發展。

1.3 系統治理

新的水利項目要體現“確有需要，生態安全，可以持續”的原則，通盤考慮、審慎決策，無論是缺水地區，還是水量豐沛地區，都要把水利工程作為保障水安全的重要措施，要統籌水的新老問題，做到水資源短缺、水生態損害、水環境污染三大新問題與傳統的水旱災害問題統籌治理，三大新問題主要是人的因素，水旱災害問題主要是大自然的因素，統籌自然生態各種要素，改變人的行為方式，實現山水林田湖草系統化治理，實現水利、環保、產業等協調發展。

1.4 兩手發力

要充分發揮政府和市場的作用。政府要在落實嚴格的水資源管理制度、加強用水額定和計劃管理、建立水生態補償機制、強化水功能區監管等方面做好相關工作；發揮好市場機制作用，堅持公益性和經營性水利建設分離，吸引企業和社會資金參與水利項目建設和運營管理，充分發揮水價杠桿作用等，最近中央還進一步擴大開放范圍，允許國外資本參與水利市場。

2 “放管服”對勘測設計的新要求

按照國務院“放管服”改革的要求，國家發展改革委2015、2017年兩次改革政府投資水利項目審批程序，通過下放部分地方政府投資水利項目審批權限、加強規劃約束性作用和事中事后監管，進一步提高審批效率，優化服務。水利部也作出了相應的政策措施。

2.1 流程再造的內容

2.1.1 減少中央審批事項

審批權限下放后，除新建庫容10億m3及以上或壩高大于70m的大型水庫、大型引調水、大江大河(大湖)干流重點河段治理、重要蓄滯洪區建設，以及其他涉及跨國界河流、跨省(區、市)水資源配置調整和按規定需報國務院審批的重大項目外，其余項目一律由地方審批。

2.1.2 設計階段變化

對按規定國家發展改革委審批或國家發展改革委核報國務院審批的重大水利項目，凡在國務院或國家發展改革委批準的水利發展建設規劃中明確工程建設必要性和開發任務的，原則上不再審批項目建議書，直接審批可行性研究報告(代項目建議書)。也就是說由三階段改為兩階段，即由項目建議書、可行性研究階段、初步設計階段改為可行性研究階段、初步設計階段。

2.1.3 取消初設概算審核

對所有安排中央預算內投資補助的地方項目，國家發展改革委一律不再復核項目初步設計概算；根據有關規定應由國家審批可行性研究報告的中央補助地方項目，在審批可行性研究報告時嚴格執行相關政策，合理確定中央投資補助額度，由地方包干使用，超支不補。

2.1.4 嚴格概算調整

因項目建設期價格大幅上漲、政策調整、地質條件發生重大變化和自然災害等不可抗力因素等原因導致原核定概算不能滿足工程實際需要的，可以向國家發展改革委申請調整概算；向國家發展改革委申請概算調增幅度超過原核定概算百分之十及以上的，國家發展改革委原則上先商請審計機構進行審計。

2.1.5 取消開工審批

文獻[4]中指出，“取消將初步設計已經批準作為開展施工準備的條件。今后，水利工程建設項目可行性研究報告已經批準，年度水利投資計劃下達后，項目法人即可開展施工準備、開工建設。”

2.1.6 環評不再作為可研審批前置條件

根據文獻[5]中第九條規定：依法應當編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，建設單位應當在開工建設前將環境影響報告書、環境影響報告表報有審批權的環境保護行政主管部門審批；建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。

2.2 對勘測設計工作的影響和對策

2.2.1 工程規模論證制約停建令下達

由于取消了項目建議書階段，直接編制和審批可行性研究報告，造成水庫樞紐項目淹沒范圍在審查前無法確定，工程建設范圍封庫令下達和編制移民規劃大綱沒有依據。對于可研報告，若前期投入不夠，工程規模、移民實物調查等工作深度、設計質量難以滿足可研階段要求，按新的質量管理條例規定可對設計單位進行處罰。為了滿足相關要求，在可研正式審查前，需提前介入，對工程建設的必要性、工程規模等進行專題討論或咨詢。待工程規模基本確定后，由地方政府組織下發停建令。

2.2.2 可研階段成為關鍵階段

國家發展改革委以可研投資作為國家投資的控制依據，不再進行初設核概，且初設增加的投資應由地方承擔。從目前已經審查的項目來看，勘測設計工作盡可能提前深入開展，將各方的訴求盡可能在可研報告考慮的足些，初設時盡量少增加投資。對初設增加的投資，水利部批復時需取得地方政府對增加投資處理的承諾函。由此可見，可研前取消了項目建議書，其后又取消了初設核概，因而可研階段成為勘測設計的重要階段，而且可研報告一旦批復工程即可開工建設，對可研工作深度要求更高，可研階段工作應達到初設深度要求，其工作壓力是非常大，對設計的要求也是非常的高。從已經審查的項目和目前水利行業管理的現狀，特別是在水利工作前期經費明顯不足的情況下，要達到以上要求是十分困難的，設計質量和工程隱患存在非常大的風險。因而需要全行業共同努力，切實做好前期工作，把握工程特點和關鍵技術問題，前期工作經費的保障到位尤其重要。

2.2.3 環評批復影響工程可研報告成果

環境影響評價報告不再作為可研報告審批的前置條件，在開工前完成環評審批即可，造成生態環境部批復環境影響報告書遲于可研報告的批復。由此導致可研報告環境影響篇章內容與環境影響評價報告審批不一致的現象，有的甚至影響到工程建設規模和投資。如內蒙引綽濟遼文得根水庫、小臺子水庫和陜西東莊水庫的環境影響評價報告書審批意見與可研報告中環評內容差異較大。引綽濟遼文得根水庫多年平均調水量減少了1.11億m3，水庫正常蓄水位下降1m。其主要原因是核減了煤化工用水量，和為滿足下游濕地補水和魚類產卵需要而改變了下游生態用水過程增加了生態用水量。東臺子水庫依據環境影響報告書的審查意見，灌溉面積由62.4萬畝核減到40.16萬畝，水庫規模不變，將節省的水量用于生態補水，即在水量較豐時段考慮增加下游海日蘇閘及臺河口閘生態流量泄放，以及為滿足下游魚類產卵和下游河道漫灘需要改變了下游用水過程增大了河道內生態環境補水用水量。東莊水庫也存在類似的問題，即水庫規模不變，而將減少的供水量用于增加下游生態用水量。由此可見，需加強可研環境影響評價內容與環境影響報告書審批意見的協調，從目前實際操作來看，環境影響報告書的審批作為可研報告審批的前置條件可能會更有利于項目立項。

2.2.4 因地制宜把好項目審批關

審批權限下放后，壩高小于70m的大(2)型水庫和大型灌區等工程由地方審批，而這些水利項目普遍存在建設條件復雜等問題。由于我國地域間差異比較大，各地的技術力量參差不齊，特別是西部地區目前的技術力量相對較弱，承擔審查審批存在一定困難，因此更需要放開市場，引進內地實力較強的勘測設計單位，做好前期勘測設計工作，以保障勘測設計成果質量，同時加強市場管理，保障有序競爭。

3 工程項目特點和對策

3.1 工程項目特點

3.1.1 水資源配置項目多

工程任務以供水、灌溉、防洪為主，著力解決人民群眾基本生產生活用水需求，為脫貧攻堅創造條件。調水工程多，且規模大，引江濟淮、滇中調水、引綽濟遼、新疆供水等都是幾百億的投資項目。

3.1.2 經濟指標偏差

在西部省份，由于自然地理條件的原因，山高坡陡，河谷深切，人高水低，取水困難；居民分散、土地不連片，工程建設投資大，效益低，若僅從經濟合理性論證建設的必要性是難以立項的。但這些項目大都關系到民生問題，關系到扶貧攻堅和脫貧后的可持續發展問題，因而仍然需要立項建設。

3.1.3 征地移民投資占比大

隨著我國經濟社會的快速發展，基礎設施建設和農村生活水平的提高，部分水庫工程淹沒量較大，有些項目的征地移民投資占工程總投資的60%～70%，個別項目高達80%以上。

3.1.4 生態環境要求越來越高

有些項目涉及到生態環境問題，對此加大對生態環境影響的評價及投入，如對于水質不能滿足供水要求的項目，要求先對影響水質的根源進行治理，要求加大治理的投入；又如對于魚類生境的影響，一是須增設魚類增殖站，二是有條件的項目需增設魚道、升魚機等過魚設施；三是對于影響環境保護區的項目，增加工程投入，采取繞避、減緩等措施。

3.1.5 工程建設條件復雜

工程所處地形地質條件較差，河谷深切，交通不便，覆蓋層深厚，高寒，高地震，筑壩材料缺乏，給工程建設帶來了難度。如滇中調水工程，輸水線路長、穿越山體的隧洞埋深達2000m、地質條件復雜、高地震區，給工程建設帶來挑戰；引鄂二期水庫大壩為240m高的拱壩，是目前水利項目的第一高壩，年內絕對溫差達81.5度，地震設防烈度為IV度，地質條件復雜，引水隧洞單洞長達283km，是目前世界上最長的隧洞，施工難度極大；古賢水利樞紐大壩是目前水利項目中最高的碾壓混凝土重力壩，水庫地質條件復雜，水沙條件復雜，工程附近缺乏混凝土骨料，生態環境影響敏感，需要加強重大關鍵技術研究等。

3.2 對策措施

3.2.1 加強筑壩技術研究

今后水庫大壩建設大都向西部發展，工程技術方面面臨著氣候惡劣、地質條件復雜、地震烈度高等條件，筑壩風險和難度越來越大。因此，需加強高海拔、高寒、深厚覆蓋層和高壩抗震等筑壩技術研究。

3.2.2 加強深埋長隧洞關鍵技術研究

加強深埋長距離調水工程建設關鍵技術研究，如深埋長隧洞探測技術和超前預報技術，應對高地應力、巖爆、突水、涌泥和瓦斯、不良地質缺陷等對施工安全、施工進度的影響，長隧洞通風、出碴技術，TBM施工和成套設備工藝等。

3.2.3 加強征地補償和移民安置政策研究

二十世紀九十年代前，制約水利水電建設的主要因素是資金和技術，但現在制約的因素已經是征地移民和生態環境保護。移民問題解決不好，將成為影響社會穩定的不利因素。妥善解決移民問題是衡量水利工程建設成效的重要內容。水利工程移民安置方案應切實可行，保障移民的生產、生活條件得到改善，并有利于移民長期、穩定的發展。因此，需要進一步加大征地補償和移民安置措施和政策的研究。

3.2.4 加強生態環境影響評價

生態環境影響已經成為制約水利工程建設的又一重要因素。工程立項中環境影響一票否決，即未通過環評的項目不允許開工建設。在規劃設計階段，要全方位、多角度評估水庫建設可能對生態環境造成的不利影響，并制定有針對性的可靠措施。在施工階段，必須采取周密、可靠的環境保護措施，盡量把施工期對生態環境的損害降到最低限度。

4 對規劃設計工作的建議

面對目前項目多、任務重、時間緊，且項目建設條件非常復雜的現實情況，做好前期工作是保障勘測設計質量的重要環節，在此提出如下參考建議。

4.1 加強組織管理

要根據單位技術能力和工程特點，統籌協調上下、左右各種關系，再造工作流程，建立切實可行的質量保證體系，提高工作效能。

4.2 高度重視前期工作質量

始終把勘測設計質量擺在首位，嚴格執行水利行業強制性標準，確保前期工作能達到相應的工作深度。質量是永遠的，責任是終身的，要講科學，實事求是，對質量不高的項目，堅決要求返工，堅持高標準嚴要求。

4.3 大力推進BIM技術應用

BIM技術能讓工程師從過去將大量精力花在CAD出圖上轉變到真正把時間花在工程設計上，通過協同設計，可有效避免錯漏碰缺等設計缺陷，且可根據設計需要任意剖切，出圖連動，從而大大地提高了勘測設計效率和成果質量。因而，需要加快勘測設計單位從CAD出圖向應用BIM技術開展設計的轉變。

4.4 加強技術標準的學習和執行

近些年，水利水電勘測設計行業修編了許多標準，如工程等級劃分標準、混凝土重力壩設計規范、拱壩設計規范、溢洪道設計規范、水工建筑物抗震設計規范等等，在勘測設計中嚴格執行技術標準，強化強制性標準的落實。

4.5 認真落實國家政策

嚴格規劃依據，加強項目必要性和建設方案論證；嚴格落實用水總量指標控制、生態基流和各項環境保護要求、移民政策等；堅持節水優先，合理論證工程規模和任務；根據水利工程特點，加強項目貸款能力和企業資本金測算，做好投資籌措方案論證工作；做好地質勘察、移民占地實物量現場調查等基礎工作；加強對建設規模、設計標準、建設方案和重大關鍵技術問題進行比選、分析和論證。

5 結語

隨著時代的變遷，治水思路也在變化，過去我們著重滿足工程安全可靠、經濟優先，現在要將治水思路轉變到習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的可持續發展治水方針上來，水利工程立項要體現“確有需要，生態安全，可以持續”的原則，系統考慮、審慎決策。因此，我們要按照“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念要求，轉變規劃設計理念，切實做好172項目重大節水供水項目的立項和建設，為廣大人民造福，特別是為打好“精準扶貧”攻堅戰、脫貧致富創造條件作出水利方面的貢獻。新時代新要求，勘測設計是水利工程建設的靈魂，要努力跟上時代的步伐，為實現中華民族偉大復興建新功。