浙江海寧建立“五水共治”長效機制實踐初探

(浙江財經大學 東方學院，浙江 海寧 314408)

水是生產之基、生態之要、生命之源，治水是一項事關經濟轉型升級、生態環境改善、民生和諧穩定的全局性、基礎性和長遠性戰略工程，水質改善、水患消除、水源安全是民之所望，更是施政所向。

2016年10月中央全面深化改革領導小組第二十八次會議審議通過《關于全面推行河長制的意見》，構建了完善的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供了制度保障。2017年7月，浙江省出臺了《浙江省河長制規定》，成為全國首個專項立法的河長制法規。海寧市作為浙江省治水工作走在前列的地區，早在2011年率先推行河長制，有序啟動“五水共治”各項工作，積極探索并積累了豐富的治水經驗，可為研究如何建立“五水共治”長效機制提供參考。

1 完善體制機制建設

體制機制的建設與完善是“五水共治”各項工作得以順利開展和長效運行的保障。需要因地制宜，建立一套以中央、省委省政府相關文件與精神為指導，與地方實際緊密結合，具有較強可操作性的一系列制度文件，并在此基礎上進一步完善工作機制，做好“五水共治”頂層設計。

1.1 相關制度文件

在全面深入實施“五水共治”工作中，海寧市結合本地區實際情況，先后制訂出臺了一系列制度文件。2011年出臺了《清淤五年行動計劃實施方案》，每年對市鎮村河道進行清淤疏浚。2012年出臺了《關于對全市河道推行“河長制”管理的實施方案》，建立起市、鎮、村三級全覆蓋的河長制管理網絡，充分發揮各級領導干部的模范帶頭作用，指導、協調和監督相關屬地開展水污染防治，逐段、逐條地持續改善河道水質。2013年出臺了《河道調活水體總體方案》，建成上塘河流域活水試點工程和市域西部活水工程。同年，出臺了《海寧市農村生活污水治理工作實施意見》，全力推進農村生活污水和集鎮生活污水治理，推行“三管兩池”和“兩管兩池一生態”兩種治理模式。2014年，出臺了《“五水共治”三年行動實施方案》，列出38項共101億元的治理項目，圍繞治污、防洪、排澇、供水和節水5個方面制定具體目標和措施。同年，出臺了《“黑河、臭河、垃圾河”認定和治理標準(試行)》和《“清三河”專項行動方案》，統一了“黑河、臭河、垃圾河”的認定和治理標準以及整治目標。2016年，出臺了《城鄉環境綜合整治提升三年行動計劃(2016～2018年)》，開展以“五水共治”、“五氣共治”、“三改一拆”、“四邊三化”等為主要內容的城鄉環境綜合整治提升三年行動，并對重點工作實施百日攻堅，推進“美麗海寧”建設。

1.2 工作機制

目前，海寧市已經初步建立的“五水共治”工作機制，主要包括：

(1)排污市場交易機制。海寧市對主要污染物排污權總量指標管理制度進行了修訂和完善，取消鎮級排污權儲備庫，全市排污權指標統一納入市級排污權儲備庫；推進二級市場交易，允許制革、印染、化工三大重污染行業排污權指標流通，鼓勵重污染行業企業通過“招、拍、掛”方式，將排污權指標調劑給優質新建項目，以盤活富余指標。

(2)污染源“一證式”環境管理機制。以浙江省排污許可證制度改革試點為突破，海寧市全面建立了污染源“一證式”環境管理制度，并加大排污許可證審核力度，全面落實環評備案和項目登記備案制度，明確主體責任，有效整合資源，減少廉政風險點，提升行政效能。根據“誰污染、誰付費”原則，在各鎮全面實施主要污染物排放總量財政收費和獎懲制度。

今后，需要對“五水共治”工作機制進一步探索，以期建立以下3種工作機制：

(1)政府、社會和市場權責分工機制(PPP模式)。明晰水環境產權，促進水環境治理的市場化，通過市場機制形成真正反映資源稀缺程度、市場供求狀況的資源價格，將水環境產生的生態成本內化到企業的生產成本中。

(2)跨流域或區域水管理工作機制。建立綜合性的流域委員會，制定并監督實施流域綜合規劃，協調跨流域水資源的保護與開發。

(3)生態補償機制。基于“受益者付費和破壞者付費”原則，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。

2 加強多維協作與隊伍管理

“五水共治”工作制定和實施的主體是人，必須解決好區域、部門之間協調配合和隊伍內部管理的問題，充分調動人的積極性、主動性，節約行政成本，提高工作效率，提升治水效果。

2.1 加強跨區域多部門的協調與配合

水資源天然具有流動性與跨區域性，因此政府各部門之間的聯系是多維度的，而不是傳統體制中自上而下的縱向直線控制。開展“五水共治”工作時，要把河道分段包干和整體整治相結合，協調解決好區域之間以及部門之間的關系，深入開展跨區域多部門聯動執法，通過執法倒逼，推進行業整治提升。

(1)加強跨區域的協調與配合。海寧市在治水實踐中，加強了杭州市江干區、余杭區以及桐鄉市等周邊行政區域的協調聯動，建立水環境跨區域聯動治理模式和邊界聯合執法機制，對交接監測點位開展聯合排查；實施區域多水源互通互濟和聯網聯調，盤活水資源存量、挖掘水資源利用潛力，在嘉興統一部署下謀劃市域外引水。

(2)加強多部門的配合與聯合執法。由海寧市“五水共治”辦牽頭，開展多部門協調與配合。加強與環保、農業等部門合作，開展農業面源污染整治，全面清退生豬散養戶，推進肥藥減量增效工程。2016年成立市農污運維管理工作領導小組，完善市、鎮、村、戶和第三方“五位一體”工作體系，市財政每年按新增受益農戶數60元/戶進行補助，確保運維效果。推進生活垃圾分類，有效減少生活垃圾匯入河道，截至2016年12月，市區82個小區實行垃圾分類，推廣率達到50%；全面啟動農村生活垃圾分類工作，截至2016年12月，已覆蓋至149個村(社區)，涉及農戶11.5萬戶，完成率達82.8%。

另外，還開展了多部門聯合執法。2014年在海寧市公安局成立環境犯罪偵查大隊，深化環保公安環境聯合執法，2014～2016年間，共關停企業(作坊)231家，責令停產513家，作出行政處罰343件，罰款2 113.07萬元。開展畜禽規模養殖聯合執法，2016年組織涉豬執法檢查112次，鞏固生豬減量提質成果；開展水利聯合執法，2016年查處涉水違法2起，督促整改侵占河道建設護岸3起。

2.2 建立考核機制

(1)建立“五水共治”工作考核體系。以嘉興市“五水共治”工作考核評價指標體系為指導，建立剿劣行動實施情況、重點工作和重點項目、河長制、公眾評價、督查檢查、加分項、扣分項、否決項等8大項內容組成的考評體系，由市治水辦、環保局、建委、水利局、農經局等部門進行分項考評與打分；市、鎮、村分別掛出“五水共治”作戰圖，訂立時間表、列出項目書、簽訂責任狀，堅持每季度召開全市“五水共治”工作會議，抓好推進落實。

(2)建立并創新“河長制”工作機制與考核辦法。2011年，海寧市在全省率先建立“河長制”，實現全市2 469條、1 931.66 km河道市、鎮、村三級河長全覆蓋。2013年起建立河長保證金制度，每年制定出臺“河長制”工作重點和考核辦法。2014年起進一步推行“大河長”帶“小河長”工作機制，通過市、鎮、村三級河長聯動治水，以及問題聯找、方案聯訂、會議聯開、治理聯手、成效聯享和責任聯擔等“六聯”工作措施，形成“大河長”(干流河長)帶“小河長”(支流河長)，大河整治帶動小河整治的流域治理聯動機制；同時，逐步將“河長制”工作重心由河里延伸到兩岸，由單條河流污染的線性治理延伸到河流兩側污染源的片區化治理；變“河長”為“流域長”，強化工作落實，確保河長到河邊、知河情、懂治河。與此同時，建好每條河道治理的“戶口本”，排出“承包”河道的綜合整治、水質改善、河道疏浚、綠化養護的時序、進度等定性和定量指標，形成河道治理的“一河一策”。

由海寧市紀委、市督考辦、市“五水共治”辦組成聯合督查組，實施治水重點工作督查，重點緊盯未通過驗收河道治理進程，對“河長制”管理不到位的干部進行追責；探索建立河長履職述職制度，定期召開全市河長履職述職大會，促進河長高效履職。

3 加強區域社會經濟發展的融合

海寧市民營經濟發達，區域經濟特色明顯，是著名的“中國皮革之都”、“中國紡織產業基地市(縣)”和“中國經編名城”。“五水共治”工作，需要結合海寧市建設“工業強市”的發展定位和目標，在完善公共基礎設施的同時，協調好與經濟社會各方面的關系，使“五水共治”與區域經濟社會發展相互融合，相互促進。

3.1 完善公共基礎設施

海寧市積極推進水利、環保等一系列工程項目建設，完善“五水共治”配套的公共基礎設施。2016年，完成的公共基礎設施項目涉及治污、防洪排澇、供水和節水等方面。

(1)治污。啟動了雨污分流改造工程，推進排污主體雨污分流規范入網；大力建設公共污水管網，推進截污納管，完成全市工業污水全入網，基本實現城鄉生活污水治理全覆蓋。新建污水處理廠，實現3個污水處理廠一級A提標，推進污水干管四期工程等項目。同時，進一步科學規劃和設計管網，加強對新建項目的過程監管和相關設施驗收管理，杜絕雨水接入污水管道。開展排水口標識工作，整治封堵市區范圍隱蔽超標排水口(排污口)等。

(2)防洪排澇。完成了擴大杭嘉湖南排國家級水利工程，實施洛塘河、長水塘和長山河整治，提高區域防洪能力。啟動城防二期建設，完成鹽倉、尖山強排等圩區整治工程和危橋改造。實施海綿城市試點建設，計劃到2020年建成一張引排暢通、結構完善的全市河網，實現建成區20%以上的面積可將70%的降雨就地消納和利用。推進標準海塘提標加固工程，實施灘涂生態濕地工程，提高海塘防潮能力。

(3)供水。推動了供水舊管網改造，完成第二水廠改造工程、全市高層小區二次供水改造工程和鵑湖貫通長水塘濕地工程。加快推進了飲用水水源地生態修復工程，完成飲用水水源地保護區內所有企業關停或搬遷。啟動飲用水水源地規范化建設,通過增設剛性隔離欄、標識牌等措施加快生態修復，加強飲用水水源保護等。

(4)節水。建設低壓管道灌溉面積433.3 hm2，完成投資3 200萬元。建成上塘河中型灌區節水配套改造項目，累計投資2 200余萬元。提高農業設施機械化水平，推進農業節水設施建設，建設農林高效節水工程。

3.2 經濟結構轉型升級

以“五水共治”工作為抓手，進一步加快經濟結構調整，倒逼產業轉型升級，推進綠色制造，發展生態經濟，倡導清潔生產。

海寧市大力發展“新技術、新業態、新模式”企業，加快淘汰落后產能。對全市“低、小、散”企業進行全面整治，關停違法違規企業，騰退臨河15 m范圍內各類市場主體，推進企業向工業園區集聚。對全市化纖、皮革、熱電等重點污染行業開展清潔生產審核工作，培育一批清潔生產示范企業、綠色工廠等。積極推進產業園區循環化改造，推進國家、省循環化改造示范園區試點以及低碳工業園區試點建設。推進畜牧業轉型升級，加大規模養殖場的整治提升。大力推進“美麗鄉村”建設，積極發展當地旅游業，依托河流資源，先后建設了大運河(長安閘)遺產展示館、梁家墩鄉村旅游景區等特色旅游景點。

4 加強新技術的應用

在“互聯網+”背景下，“五水共治”工作在運用傳統治水技術(如納污截管、面源控制、清淤疏浚、人工增氧、清水補給等)的基礎上，積極探索和使用高科技治水，進一步節約人力、物力與財力，提高治水效率。

4.1 互聯網技術平臺

海寧市積極響應“互聯網+”理念，率先利用現代地理信息“天地圖”、云計算、大數據等先進技術，研發了“五水共治”智慧管理平臺(指揮中心)，融合“清三河”防反彈智慧監控、嘉興市控以上考核水質斷面智慧管控、城市排澇智慧管控、農村生活污水智慧管控、規模化畜禽養殖場智慧監控、河長制APP管理等6大子系統。通過“互聯網+”技術，將原來分散在各級部門的信息匯總整合，在平臺上調取監測數據、視頻、水質指標、設備運行狀態等信息，實現設備遠程啟停操控，提升部門間的協同辦公效率。

針對農村生活污水智慧管控系統，2016年共建成投運370個“后一生態”遠程監控系統和150套在線監控設施，受益農戶累計8.1萬戶，有效解決了農村生活污水監管難的問題。針對河長制APP管理，即“潮鄉智慧河長”巡河系統，建立了河長制網上信息庫，實現河道狀態、治理時間、治理方案等信息云端共享，并對河長履職情況進行實施跟蹤，在手機端實現河長巡查簽到、問題交辦、整改銷號等功能，實現便利履職和高效監督的有機結合。

4.2 新技術應用

(1)農村生活污水一直是“五水共治”中的重點和難點。海寧市提出了“三管兩池”和“兩管兩池一生態”兩種治理模式，開展農村生活污水連片治理，嚴格實施項目化管理，實現全市農村生活污水規范化治理全覆蓋。在終端處理設施前的收集池裝入一用一備兩臺提升泵，有效解決平原地區污水入網問題。2014年海寧市實施集鎮生活污水治理三年行動計劃，投資3.1億元對21個集鎮102.33 km2建成區實施生活污水治理，截至2016年6月已完成60.92 km2。

(2)在河道整治方面，針對上塘河許村大橋斷面水質長期處于劣五類問題，采用“生態濾墻”技術開展河道治理，有效地降低COD、氨氮等指標，實現削劣；采用“生態浮島”治水法，利用生態浮島中的水生植物對氮和磷的吸收作用，抑制藻類等浮游植物的生長，減輕水體富營養化，改善河道水質；并積極探索酵素、石墨烯光催化網等環保治水法。2016年，海寧市累計完成清淤長度139.3 km，河道(池塘)清淤土方達163.1萬m3。

5 加強信息公開與輿論監督

積極探索并建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。海寧市倡導第三方農污運維模式，馬橋街道、黃灣鎮相繼以整街鎮打包形式委托專業公司開展運維工作。從市環保局、水利局、農經局等部門抽調11名專家組成一支治水專家服務隊，積極為各級河長提供免費的技術咨詢，與聘請第三方專業治理公司相比，大大節約了資金和時間成本。

同時，海寧市加強加快信息公開，提升社會團體和公眾參與治水工作的積極性、主動性和創新性。邀請人大代表、政協委員、熱心市民參加全市河長履職述職大會，點評河長履職情況。海寧市人大、政協一線全程跟蹤治水工作，開展主題活動，交叉監督治水工作實效。開展駐村百名“第一書記”帶頭治水，企業、個人認領家鄉河，鼓勵廣大市民、村民參與“五水共治”的監督管理工作等。

此外，還利用各種媒體形式，開展“五水共治”相關專題報道，宣傳正面典型，還與浙江新聞客戶端合作舉辦“問政河長”節目，在海寧電視臺和《海寧日報》設立“曝光臺”和“今日聚焦”等欄目，曝光負面典型。通過辦官方微博的方式受理群眾投訴，積極發揮群眾的監督作用。

6 結 語

治水是一項長期、復雜、艱巨的系統性工程，還有一些突出的重點難點有待解決：加快工業污水從濃度監測向濃度、總量“雙監測”、過程管控向過程、出口“雙管控”轉型；完善河長制考核，從以水質監測為主向水質、入河污染物總量“雙監測”轉型等。必須在政府主導下，以完善“五水共治”體制機制為前提，加強區域、部門的多維協作和隊伍管理，實現政府、企業、社會團體、個人等多主體共同參與，通過完善公共基礎設施、科技治水、輿論監督等多種方式，實現治水成效的最大化，并逐步建立并形成“五水共治”長效機制。