公眾參與環(huán)境影響評價在水電站中的應用

趙景成

（臨沂市岸堤水庫管理處，山東 臨沂 276000）

美國國家環(huán)境政策法（NEPA）不僅啟動了環(huán)境影響評估的發(fā)展，而且在環(huán)境影響評估過程中嵌入了公眾參與的概念。公眾參與環(huán)境決策的重要性在數個引進環(huán)境影響評估國際會議得到認可，一個里程碑是1998年“公眾參與環(huán)境決策和訴諸司法”（“奧胡斯公約”）的公約。

公眾參與環(huán)境影響評價是有效環(huán)境評估的關鍵，較多研究都涉及到如何促進公眾參與環(huán)境影響評估的問題 （Hartley和Wood，2005，Purnama，2003，Stewart和 Sinclair，2007）， 通過分析這些研究可以發(fā)現大多數學者對公眾參與環(huán)境影響評價的精確含義及其具體目標存在分歧，對誰應該被允許參與環(huán)境影響評估也缺乏共識。

中國早在70年代頒布的 《中華人民共和國環(huán)境保護法試行》規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告的權利”，寫明了公眾可以參加環(huán)境管理的權利。1996年，人大常委將建設項目所在地居民及單位的意見加入環(huán)評報告書的內容列入《中華人民共和國水污染防治法》，規(guī)定了公眾參與在環(huán)境影響評價中的合法性。

1 環(huán)境影響評價公共參與的必要性

一般水利水電工程具有較大的規(guī)模，而伴隨的環(huán)境問題也常常成為公眾利益關注的焦點。水利水電工程開發(fā)若沒有公眾實質的參與，其注重經濟效益而忽視環(huán)境影響的弊端將會顯現。水利水電工程項目的復雜性也決定了其環(huán)境影響評價具有信息量大、評價范圍廣的特點，而其特點也易導致水利水電工程環(huán)境評價的漏評、誤評。解決此問題的方法便是采用公眾參與，公眾參與可兼顧公眾利益，避免片面，完善水利工程設計計劃，減少注重經濟效益的盲目投資，征求大眾環(huán)保措施的建議，減少后期治理環(huán)境的投資，同時提高公眾環(huán)保意識。目前在中國，大部分水利水電工程建設雖有公眾參與評價的環(huán)節(jié)，做了部分相關的參與調查，但實際受客觀條件限制較多，調查范圍局限于工程周邊地區(qū)，實際效果也并不理想。

2 公眾參與的理由

首先，公眾參與是民主治理的一個重要元素。公民參與環(huán)境決策理解為實行民主的基本原則，人們應該有機會參與影響他們的決定，決策者應對受決策影響的人負責。其次，公眾參與可顯著提高環(huán)境決策的質量，兼顧公眾里個人的特性，多樣性的觀點、價值觀可形成更好的決策。另外，公眾參與被認為通過在決策過程中建立公眾信任或所有權，并減少利益相關者之間的沖突來促進環(huán)境決策的社會合法性。

3 大型水電站環(huán)境影響公眾參與調查

該水電站位于貴州省烏江干流中游，距貴陽市約220km。水電站主壩為雙曲拱型壩，最大壩高232.5m。工程于2003年開工，次年實現河道截流，2011年完工并投入運行。該工程功能主要實現防洪、航運及發(fā)電的任務，其截流形成的水庫總庫容達六十五億立方米，調節(jié)庫容為29億m3。裝機容量為5臺600MW電機，可實現年平均發(fā)電97億千瓦時。

為了評估當地人民對水電項目及周邊地區(qū)的管理水平的現有參與程度，在社會經濟調查中對水電項目進行了介紹。在研究區(qū)數據收集中，有67.24%的樣本人口沒有參與水電開發(fā)和決策階段公共參與調查，18.96%的受訪者意識到該項目，31.03%的受訪者沒有回答這個問題。

這清楚地表明當地人民被邊緣化、被排除在水電開發(fā)環(huán)境管理和決策的參與之外。由該水電站公眾參與調查發(fā)現以下問題與不足：

1）參與形式單一。問卷調查仍是水利水電工程環(huán)境影響評價中應用最多的方式，問卷調查的形式單一，參與人員分布范圍小且人數也極為有限。

2）參與者文化水平普遍偏低。這個問題主要受制于水利水電工程建設地點影響，水利水電工程常位于偏遠山區(qū)，以及其他交通欠發(fā)達、難以到達的地方，所以很多受調查者以當地居民為主，工程所在地域經濟基本處于貧困或者欠發(fā)達狀態(tài)，也決定當地居民視野的局限性，從而影響了公眾參與的有效作用。當地人民更多的是考慮資源被侵占，環(huán)境受影響，而不是宏觀的結合經濟效益及環(huán)境效益。參與環(huán)境評價的公眾也應當包含其他文化層次、不同工種的人民，實現多樣性的思考和觀點，作為環(huán)境評價所考慮的元素。參與評價的公眾應包含當地政府部門公職人員、臨近的大學校園老師學生、國企私企員工等等。

3）調查問卷內容沒有規(guī)范，缺乏科學性。水利水電工程有自身的復雜性，建設周期長，前期投資規(guī)模大，協作單位眾多，受地質地形自然環(huán)境影響大，其環(huán)境影響評價的深度和范圍都要超過一般工程項目。水利水電工程的調查問卷應根據實際工程情況編制，對工程設計所可能導致的環(huán)境問題及解決路徑予以說明，并對工程占有當地資源補償范圍、拆遷安置的問題咨詢當地居民意見。經過多輪的公眾調查問卷方式以優(yōu)化問題質量，在沒有國家明確規(guī)范的時候自我提升問卷深度。

4）公眾意見無法全部得到傾聽。因為公眾調查涉及人員眾多，意見雜亂無序無法統(tǒng)一歸類，環(huán)評報告編制者會篩選、選用正面的意見，有利于通過環(huán)評審查的意見相比較反對的聲音更多的被記錄在案，對反對的聲音及“無禮”要求以及文化層次較低的公眾意見常常視而不見。這種做法必然影響了公眾參與結果的公正性，公眾意見無法全部得到采納傾聽。

4 結論

盡管水電開發(fā)發(fā)展速度很快，但其環(huán)境審批流程的一個關鍵因素即環(huán)境影響評估仍處于這一地區(qū)的初級階段，公眾參與調查對環(huán)境決策的影響還未發(fā)展到具有決定作用的程度。公眾參與是提高水利水電工程項目建設質量和增強環(huán)境保護意識的重要環(huán)節(jié)，結合實際建設情況，總結和深化水利特色的公眾參與調查問卷，公正客觀處理公眾意見。

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