以法律與制度為依據(jù)的食品安全管理制度研究

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江哈爾濱150040）

保障食品安全是全面推進(jìn)依法治國的重要任務(wù)，是維護(hù)公共安全、促進(jìn)社會(huì)和諧的關(guān)鍵舉措，是推進(jìn)國家管理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)志，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的迫切要求。食品安全影響每個(gè)居民生命安全，也影響著政府公信力和社會(huì)和諧。近年來，由于企業(yè)自律提升、公共監(jiān)督加強(qiáng)、政府監(jiān)管趨嚴(yán)等多因素的共同作用，我國食品安全形勢(shì)正在趨穩(wěn)并出現(xiàn)向好勢(shì)頭[1-3]。但是由于各種因素的影響，我國食品在研發(fā)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)的管理制度及其監(jiān)管仍面臨著巨大挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為，食品安全管理法律體系不健全、食品安全管理制度不成熟、綜合監(jiān)管能力建設(shè)和監(jiān)管資源的優(yōu)化配置還在進(jìn)行中、法律規(guī)范效力層次較低、監(jiān)督不足、執(zhí)法體系不完善等[4]?；诜膳c制度的食品安全的管理是一項(xiàng)需要長期努力的工作，也是十分緊迫的任務(wù)[5]。從食品安全的客觀性看，結(jié)合我國實(shí)踐并從全球范圍角度，因此從法律與支持的角度對(duì)我國食品安全管理體系的分析足必要的與必須的，但是全盤西化并不可取[6]。本文以食品安全管理法律與制度為指導(dǎo)，對(duì)我國食品安全管理體系進(jìn)行較全面和深入的研究，并食品在研發(fā)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)的管理制度提出了相關(guān)對(duì)策。

1 食品安全管理法律制度的內(nèi)涵

1.1 食品安全的含義

食品安全是指食品的研發(fā)、生產(chǎn)等活動(dòng)不存在危及消費(fèi)者及其后代，符合國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和要求，不會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者生病或死亡一級(jí)威脅人體健康的隱患[1]。

1.2 食品安全管理的含義

食品安全管理為政府相關(guān)部分以及相關(guān)協(xié)會(huì)組織、人大委員會(huì)，相關(guān)依照法律授權(quán)，通過設(shè)定許可審批、制定規(guī)章制度、制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)等路徑，對(duì)食品原材料、食品在研發(fā)與生產(chǎn)等環(huán)節(jié)的企業(yè)和個(gè)體的行為進(jìn)行控制。食品安全管理的本質(zhì)是為消費(fèi)者提供安全、放心的食品，保護(hù)消費(fèi)者利益，增進(jìn)社會(huì)福利，保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康，確保文化福利[7]。

1.3 食品安全管理法律制度的概念

法律制度包括司法監(jiān)督、司法、立法、執(zhí)法等，我國依法治國的要求就是違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)、有法必依、有法可依。食品安全管理法律制度是食品安全的重要保證，是食品安全行政執(zhí)法的法律依據(jù)和理論基礎(chǔ)，也是涉及食品安全管理的現(xiàn)行法律規(guī)范的有機(jī)整體[8]。

1.4 食品安全管理法律制度的價(jià)值

1.4.1 經(jīng)濟(jì)價(jià)值

完善食品安全法律制度體制對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的作用，有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保證食品安全有利于建立穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，有利于穩(wěn)定民心，維持社會(huì)秩序，從而促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)甚或當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

1.4.2 秩序價(jià)值

市場的運(yùn)作是有秩序的，食品安全事故違背了社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)的原則，嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)秩序，也擾亂了政府公信力。如果政府機(jī)構(gòu)在食品安全監(jiān)管上面疏忽大意，就很容易造成食物安全危害事件，這樣很容易引起民眾對(duì)政府的不滿。食品安全法律制度有利于維護(hù)市場秩序，樹立服務(wù)型政府的形象，利于維護(hù)政府的公信力。

1.4.3 效益價(jià)值

法律實(shí)現(xiàn)的主要途徑是通過執(zhí)法來實(shí)現(xiàn)，也是國家各種事務(wù)都有序運(yùn)作、依法進(jìn)行，從而達(dá)到更好為人民服務(wù)的目的。食品安全法律控制以權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定保障資源的優(yōu)化配置和使用，有利于提高效率的方式分配資源[9]。

2 我國食品安全管理法律制度的現(xiàn)狀

由于信息的不對(duì)稱及多重復(fù)雜的非合作博弈，我國食品安全管理法律制度的建立需要面對(duì)更多的問題與挑戰(zhàn)。特別是影響和導(dǎo)致食品安全的因素具有復(fù)雜性，既可以是區(qū)域因素，也可以是系統(tǒng)性因素；既可以是自然因素，也可以是人為因素；既可以是單一因素，也可以是多重因素，食品安全問題也通過多樣的形式表現(xiàn)出來，導(dǎo)致其現(xiàn)狀比較復(fù)雜[10]，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 尚未形成完善的管理層次

食品安全問題的復(fù)雜性和表現(xiàn)的多樣性需要不同的法律與制度，僅僅是依靠政府與相關(guān)管理部門是不夠的，需要多社會(huì)主體、各利益相關(guān)者的積極參與。特別是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府對(duì)食品安全管理已難以做到面面俱到與實(shí)時(shí)監(jiān)控。隨著社會(huì)管理手段的不斷豐富，為多社會(huì)主體、各利益相關(guān)者積極參與食品安全法律與制度管理奠定了基礎(chǔ)，也是需要通過正和博弈來提高食品安全水平的手段[11-12]。

2.2 食品安全管理技術(shù)要求越來越高

當(dāng)前食品研發(fā)與生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的專業(yè)化程度與制假販假的科技含量不斷提高。比如一些違法者通過科技方法和手段，在食品研發(fā)與生產(chǎn)中為降低成本添加禁用物質(zhì)。面對(duì)著組織化、專業(yè)化、規(guī)?；⒖萍蓟?、的食品安全挑戰(zhàn)，當(dāng)前的法律與制度管理仍較被動(dòng)[13]。

2.3 粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不在的不足

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展多為拼消耗、拼資源的增長方式，在取得經(jīng)濟(jì)上很大成功的同時(shí)，也帶來了食品安全問題，使食品安全的控制和管理成本不斷上升，使食品安全的外部環(huán)境更加嚴(yán)峻，也使得企業(yè)研發(fā)與生產(chǎn)的成本大幅上升。

2.4 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與安全管理目標(biāo)矛盾

當(dāng)前我國一些地方政府在發(fā)展中過于注重GDP、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與增加就業(yè)，雖然取得了很大的成效，帶來極大的效益，但是也存在一定的隱患。特別是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會(huì)放棄或弱化食品安全，使得區(qū)域性、系統(tǒng)性食品安全問題有所蔓延。

2.5 低度化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜

當(dāng)前在我國的食品研發(fā)與生產(chǎn)企業(yè)中，還保留有大量的微小企業(yè)甚或小作坊，導(dǎo)致低度化的產(chǎn)業(yè)組織格局并未發(fā)生根本性變化，也使得法律與制度管理存在缺陷，傳統(tǒng)管理模式也難以應(yīng)對(duì)此種方式。

3 我國食品安全管理法律制度存在的問題

3.1 法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性

當(dāng)前我國政府制定并實(shí)施了一系列與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)，各行政部分也制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)章制度。但是由于各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與國家標(biāo)準(zhǔn)交叉、重復(fù)嚴(yán)重，同一對(duì)象存在2項(xiàng)或2項(xiàng)以上的標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和食品安全的管理[14]。比如由于執(zhí)法主體不同，適用的法律不同，處理不得當(dāng)、定性不準(zhǔn)確的現(xiàn)象比較常見，也使得食品研發(fā)與生產(chǎn)企業(yè)企業(yè)感到無所適從，直接導(dǎo)致了食品安全監(jiān)管的缺位、錯(cuò)位與重復(fù)管理的現(xiàn)象出現(xiàn)，間接造成了食品安全事件頻發(fā)[15]。

3.2 法律體系缺乏系統(tǒng)性

我國目前的食品安全法規(guī)比較模糊，因?yàn)榉侄瘟⒎ǎ瑮l款相對(duì)分散，單個(gè)法律法規(guī)調(diào)整范圍較窄，缺乏清晰準(zhǔn)確的定義和限制，食品安全法律體系系統(tǒng)性仍然欠缺。我國現(xiàn)已頒布的涉及食品安全管理的法律法規(guī)雖然數(shù)量較多，但部門之間溝通協(xié)調(diào)不足，單個(gè)法律法規(guī)調(diào)整范圍較窄，管理法律缺乏體系，協(xié)調(diào)性差，往往造成滋生政府腐敗，管理機(jī)構(gòu)權(quán)限不清、管理沖突或管理漏洞等，增加了市場的不透明度與消費(fèi)者識(shí)別安全食品難度[16]。

3.3 法律法規(guī)可操作性差

我國食品安全大多表現(xiàn)為政府規(guī)章的形式，有的甚至是政府的紅頭文件，在執(zhí)行中缺乏權(quán)威性，法律效率低。而人大制定的法律或法規(guī)條文過于籠統(tǒng)，往往反映部門利益多一些，影響了法規(guī)的公正性和合理性，加之實(shí)施實(shí)施細(xì)則制定進(jìn)展比較慢，致使法律或法規(guī)難以操作[17]。同時(shí)當(dāng)前我國食品安全法律法規(guī)體系多數(shù)為拼湊起來的混合體，與以科學(xué)性為基礎(chǔ)的食品安全目標(biāo)是不相符的，系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性較差，條款相對(duì)分散。比如《食品衛(wèi)生法》基本上對(duì)食品研發(fā)到生產(chǎn)的整個(gè)過程都有原則性的規(guī)范，但是具體問題規(guī)范不到位，也缺乏相應(yīng)配套的法規(guī)和規(guī)章，使食品安全的保障缺乏依據(jù)[18-19]。

3.4 執(zhí)法缺乏規(guī)范性

當(dāng)前我國在食品執(zhí)法上形成的多部門管理，實(shí)行的是分段監(jiān)管的監(jiān)管模式，不同部分只負(fù)責(zé)食品鏈的不同環(huán)節(jié)的結(jié)果。對(duì)一個(gè)食品，在不同的研發(fā)與生產(chǎn)階段，會(huì)受到海關(guān)、工商、產(chǎn)質(zhì)量、衛(wèi)生、食藥等不同機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，但這些部門間并沒有直接的隸屬關(guān)系，責(zé)任劃分不清[20]。有時(shí)候?qū)е赂鞅O(jiān)管機(jī)構(gòu)相互越界，競相爭奪監(jiān)管權(quán)，有時(shí)候?qū)е聼o法監(jiān)管與各自為政的局面。并且當(dāng)前我國促進(jìn)食品安全的執(zhí)行過程中缺乏持續(xù)性，多為運(yùn)動(dòng)性打擊，進(jìn)行一陣風(fēng)式的檢查、處理，容易形成惡性循環(huán)。同時(shí)分散食品安全監(jiān)管職權(quán)，可能會(huì)導(dǎo)致各部門之間食品安全監(jiān)管職權(quán)的沖突，甚至導(dǎo)致各個(gè)管理部門之間互相推卸職責(zé)[21-22]。

3.5 我國食品安全信息體系不健全

現(xiàn)有涉及食品安全信息分屬不同部門或者由不同單位部門內(nèi)部也存在嚴(yán)重的資源分割，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，方法不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的信息服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，資源采集與體系建設(shè)存在交叉重復(fù)等問題，信息采集內(nèi)容不能滿足危機(jī)預(yù)警的需要，一些重要信息往往深藏有關(guān)監(jiān)管部門內(nèi)部信息資源共享機(jī)制不完善，信息透明度不夠，導(dǎo)致政府與消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱，不利于食品安全管理[23]。

4 完善我國食品安全的管理制度對(duì)策-以法律與制度為依據(jù)

4.1 提升食品安全管理理念

提升食品安全管理理念，要樹立以人為本的管理理念，讓食品安全管理的成果成為社會(huì)共享的資源，使得能在面對(duì)管理中的各種矛盾時(shí)，反應(yīng)及時(shí)、取舍得當(dāng)、目標(biāo)明確、行動(dòng)敏捷。也需要提高依法行政的管理理念，全食品安全信息公開發(fā)布制度，完善案件辦理流程[24]。增多元管理的理念，最大可能性的實(shí)現(xiàn)全方位覆蓋式治理，創(chuàng)建食品安全管理新局面，更全面的搜集食品從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到流通環(huán)節(jié)的各種信息；可引入其他社會(huì)力量參與共同管理，社會(huì)協(xié)同、公眾參與，能讓政府從“精細(xì)化管理”的桎梏中解脫出來，轉(zhuǎn)移到“精準(zhǔn)化管理”的角色[25]。

4.2 建立綜合性與銜接性法律體系

法律的綜合化是現(xiàn)代法治的特征，食品安全法律體系的內(nèi)容要貫穿到所有食品安全監(jiān)管法中去，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類“綜合性”的“要素”、“環(huán)節(jié)性”的食品安全法，建立可以涵蓋食品研發(fā)與生產(chǎn)的多環(huán)節(jié)，也可以涵蓋食品企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門等眾多單位和部門，構(gòu)建環(huán)節(jié)緊密、要素齊全的食品安全保障體系，從而克服目前部門立法或者環(huán)節(jié)立法的缺陷[26]。同時(shí)要對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真清理、補(bǔ)充和完善，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法上的沖突，把食品安全作為整體考慮，與食品安全法的管理相關(guān)內(nèi)容整合，以作出有效銜接，完善食品安全管理理念、制度、措施[27]。

4.3 建立食品安全市場準(zhǔn)入制度

市場準(zhǔn)入管理能提高企業(yè)入市門檻，以確保食品安全。食品生產(chǎn)企業(yè)必須履行法律義務(wù)，食品出廠必須具有食品市場準(zhǔn)入標(biāo)志，其是產(chǎn)品進(jìn)入市場銷售的入場券。施行食品安全生產(chǎn)企業(yè)強(qiáng)制檢驗(yàn)制度，從事食品研發(fā)生產(chǎn)的企業(yè)必須具備相應(yīng)的生產(chǎn)設(shè)備、計(jì)量儀器，食品檢驗(yàn)合格后方可出廠銷售并獲得，《食品生產(chǎn)許可證》后方可從事食品的研發(fā)生產(chǎn)。

4.4 推行食品安全行政問責(zé)制

強(qiáng)化食品安全責(zé)任制、落實(shí)責(zé)任追究，需要將行政執(zhí)法責(zé)任考核結(jié)果作為部分與個(gè)人的重要指標(biāo)之一。在發(fā)生食品安全事故后政府內(nèi)對(duì)事故負(fù)有直接責(zé)任的人員，要對(duì)國家承擔(dān)其沒有完好地履行職權(quán)的行政責(zé)任。對(duì)在行政執(zhí)法過程中辦了錯(cuò)案或出現(xiàn)了過錯(cuò)的行政執(zhí)法人員，可由監(jiān)察或主管機(jī)關(guān)進(jìn)行追責(zé)。要對(duì)案件辦理情況進(jìn)行公示，并加強(qiáng)通報(bào)和責(zé)任追究制度。

4.5 健全食品安全信息披露制度

食品安全信息披露制度在食品安全的管理中有著關(guān)鍵性意義，對(duì)于食品安全有重要影響。要求食品企業(yè)向食品管理部門登記并報(bào)送產(chǎn)品清單要求食品企業(yè)保存與食品安全有關(guān)的食品生產(chǎn)和銷售記錄等[28]。我國食品安全信息公開制度的建立，需要明確信息公開的具體內(nèi)容、范圍和方式，合理地采集和使用信息，對(duì)涉及商業(yè)秘密、國家安全等特殊信息采取保護(hù)措施。信息必須客觀真實(shí)才能傳播，同時(shí)確保信息真實(shí)、準(zhǔn)確、快速[29]。

5 結(jié)論

我國食品安全管理法律制度改革尚處于初級(jí)階段，使得我國食品安全管理效率低下。食品安全管理法律制度的改革和構(gòu)建不僅需要政府行政機(jī)構(gòu)之間的平衡與制約，也需要法律制度的不斷改革和完善，也需要居民法律意識(shí)的提高和增強(qiáng)。

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