“三條鐵線”在城鄉規劃中的應用研究

高巖江蘇省工程咨詢中心 江蘇 南京 210003

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城鄉規劃是一定時期內城市發展的目標和計劃，是城市建設的綜合部署，也是城市建設的管理依據。多年的經濟粗放式增長，推動作為經濟活動中心的城市蓬勃發展的同時，也使得城鄉規劃工作面臨很大沖擊。國家環境保護部2017年12月印發《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南（試行）》（環辦環評〔2017〕99號），這是首次在城鄉規劃中引入“三條鐵線”，提高環境保護在城鄉規劃中的突出地位，從而保障城市化進程的科學、安全和可持續性。

1 “三條鐵線”的內涵

近年來，環境保護部在建設項目環評管理中提出了三限要求（限選址、限總量、限產業），并逐步將其引申入規劃環境影響評價，提出了城鄉規劃必須生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的“三條鐵線”要求。

生態保護紅線指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。

環境質量底線是指按照水、大氣、土壤環境質量不斷優化的原則，結合環境質量現狀和相關規劃、功能區劃要求，考慮環境質量改善潛力，確定的分區域分階段環境質量目標及相應的環境管控、污染物排放控制等要求。

資源利用上線是指以保障生態安全和改善環境質量為目的，利用自然資源資產負債表，結合自然資源開發管控，提出的分區域分階段的資源開發利用總量、強度、效率等上線管控要求。

2 城市發展過程中所面臨的環境問題

近年來，人們對城市環境質量改善日益強烈的需求與城市資源日益減少的矛盾越來越突出，城市建設發展面臨著一系列亟待解決的環境問題。

2.1 水污染問題嚴重

城市化進程的加速直接導致城市工業飛速發展和人口急劇增長，工業、生活取水量逐年加大，同時大量未達標處理的污水直接排入水體，導致水環境遭到了嚴重破壞。尚未完善和缺乏重視的節水工程加劇了水體污染。全國668個城市中，三分之二以上城市供水不足，其中100多個城市嚴重缺水。全國118個主要城市中，64%的城市地下水嚴重污染，幾乎所有城市均存在河道黑臭現象。

2.2 大氣質量惡化

我國的大氣污染屬“煤煙型”污染，工業、交通運輸業為其主要來源。根據《2015 中國環境狀況公報》，全國228個地級以上城市中，265個城市環境空氣質量超標，達78.4%。超標天數污染物類型以細顆粒物（PM2.5）、臭氧（O3）和可吸入顆粒物（PM10）為首要污染物的居多，分別占超標天數的66.8%、16.9和15%。近年來，呼吸系統疾病、心血管疾病呈高發態勢，與細顆粒物污染不無關系。此外，大氣中硫化物、氮氧化物的超標還會帶來酸雨，不僅破壞生態環境，也會腐蝕建筑物，給人民生產生活造成巨大損失。

2.3 固體廢棄物泛濫

日益提高的生活水平使得固體廢棄物逐年增多。據統計，全國城市生活垃圾年產生量為1.5億噸，年增長率為6%～7%，而其無害化處理率不到10%；每年產生工業固體廢物約8億噸，其綜合利用率僅45%。大量散落堆放在城市工業區及河灘荒地上的固體廢物，隨著降雨等過程又進入土壤、水體，導致嚴重后果。

2.4 噪聲污染普遍存在

城市工業、交通運輸業和文娛業的迅猛發展，使得噪聲污染愈發突出。《中國環境噪聲污染防治報告 2016》中噪聲監測數據顯示，2015年全國有25%的城市不達標；所有的省會及大城市中，僅拉薩達到一級標準，大部分城市都為二級甚至更低。區域環境噪聲等效聲級分布在49～58.9dB(A)，其中廣州、沈陽、武漢、長春、杭州、福州、哈爾濱和貴陽八座城市噪聲平均等效聲級超過55dB(A)；道路交通噪聲等效聲級范圍為66.2～73.5dB(A)，其中哈爾濱超過70dB(A)。

3 三條鐵線在城鄉規劃中的應用建議

基于城市建設發展中的突出環境問題，人們逐漸認識到了環境保護對于城鄉規劃的重要意義。按照我國環境保護應“堅持經濟建設、城鄉建設與環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益和環境效益協調統一”的總方針和總戰略，必須在城鄉規劃階段就考慮如何避免或解決城市發展過程中的環境問題，而原有的羅列相關環境標準、提一些關于環保基礎設施建設的原則要求的做法已跟不上新的發展要求。在城鄉規劃階段提出并落實“三條鐵線”是從源頭解決城鄉環境問題的必要舉措，也是城鄉規劃所要承擔的歷史責任。

3.1 提高生態空間比例，促進人與自然和諧相處

以生態紅線保護區作為城市生態空間的核心，根據城市經濟發展、土地利用、城鄉建設、環境保護等規劃的特點，結合城市生態敏感性，統籌協調國家級、省級相關功能區規劃和優先區域保護規劃等，將所有需要重點保護的區域一并納入生態空間內，并分門別類地提出高于國家或省一般性要求的管控規則。在城鄉規劃中進一步提高綠地、公園比例，以點帶面拓寬生態空間，對于一些因保護不力等因素逐步退化的生態林地、濕地可進行保護型的開發，如因地制宜建設濕地公園，做到既要有“花園”，也要有“盆景”。在明確城市生態空間分布，優化生活、生產空間后，形成各組成區塊開發管制總圖，做到城市環境質量底線的可視化。

3.2 結合總量管控，推動環境質量改善

城鄉規劃必須要根據國家、地方的環境質量改善目標及相關行業污染控制要求，分析城市現狀環境污染特征、突出問題，提出更加切實有效的對策措施。而環境質量管控目標是基于環境容量和污染物排放總量的研究基礎上，因此環境質量目標的實現又對城鄉規劃制定者提出了新的命題。在城鄉規劃編制中，規劃師要充分考慮各行業的污染物排放及治理水平，根據工業、農業、生活污染源的不同排放系數，科學規劃工業發展目標、城市人口目標、環保基礎設施建設目標；還要根據汽車尾氣、施工揚塵、工業廢氣排放系數，結合城市地形、氣候現狀條件，合理規劃城市機動車保有量、用電量、施工場地總量等。結合污染物排放總量管控目標開展城鄉規劃將有效提高城鄉開發建設過程的環保工作水平，是從規劃源頭提高環境質量的重要技術手段。

3.3 嚴格環境準入，推動產業轉型升級

城鄉規劃是引導城鄉發展的綱領性文件，對城鄉的產業發展起著決定性的指導作用。在規劃期制定嚴格的環境準入條件，必將有效提高區域發展水平，同時促進產業機構的轉型升級。如何在嚴格限制污染產業的同時又能使得區域經濟健康有序發展，最好的辦法是根據區域的發展基礎、自然條件、環境容量等一系列因素制定“負面清單”，即選取符合城市發展和定位的多項否定性指標，建立對應評價指標體系，明確指標限值，提出規劃范圍內禁止準入和限制準入的行業、工藝、產品等。環境負面清單的制定，可有效推動城市產業轉型升級，彌補總量控制的不足，同時又給區域發展留出了騰挪的空間。因此，環境準入制度是從源頭上預防環境污染和生態破壞的一項環境管理制度，在我國目前發展階段，環境準入制度又是促進產業轉型、倒逼落后產能淘汰的一項有效手段。

4 結語

伴隨經濟、教育、科技、文化的高速發展，人們對城市環境的要求越來越高。城鄉規劃在當前城市發展環境問題頻發的背景下扮演著越來越重要的角色。必須將城鄉規劃和“三條鐵線”有機結合起來，以空間紅線、總量紅線、準入紅線去制約和引導城鄉規劃與建設，才能保證城市發展的可持續性，實現人類與自然的和諧統一。