農地整治項目治理的內涵及分析框架

徐 雯

(華中農業大學公共管理學院，湖北武漢 430070)

自2001年以來，全國通過農地整治建成高產穩產基本農田超過1 333.3萬hm2，農田機械化耕作水平、排灌能力和抵御自然災害的能力顯著提高，農業生產條件明顯改善，2020年還將力爭建成5 333.3萬hm2高標準基本農田(《全國土地整治規劃2011—2015年》)。我國農地整治雖然取得了顯著成效，但在實踐中也暴露出許多問題，例如中央電視臺“焦點訪談”欄目以《整地還是毀地》為題，報道陜西省鎮巴縣農地整治項目中存在基礎設施布局不合理、施工質量差、任意更改工期、補償不合理、項目監理不到位、部門監管不嚴等問題；《經濟參考報》以《民心工程引發民怨》為題，曝光湖北省菱角湖農場土地整治中存在耕地沙化、受澇加重、產量反降、農民利益受侵害等嚴重問題。此外，還有屢見不鮮的農民“被上樓”、開山到頂、開田到灘，甚至嚴重的土地沖突等?？梢?，要實現農地整治目標，現行的項目體制、項目管理方法已經越來越力不從心，必須對農地整治項目展開治理，重構利益相關者之間的責、權、利關系，化解其中的利益矛盾和沖突，形成主體間的良性互動。

1 相關文獻回顧

1.1 農地整治沖突與治理手段

農地整治過程中利益矛盾、沖突頻繁的原因何在？國外學者認為，土地沖突成因往往在于土地占有、立法矛盾、產權不明及其產權制度的缺陷[1]。國內學者則將其根源歸結為農地產權的細碎化和農民利益分化，利益集團之間的信息不對稱以及公眾參與機制的缺失[2-3]。劉向東等認為，分析核心利益相關者的利益訴求對土地整治項目的治理問題尤為重要[4]；石峽等提出構建利益共同體、建立公眾參與機制和完善情理法相融合的多元化解決機制等3種途徑[2]；還有學者從法律制度、公眾參與、融資機制、專業合作組織、利益表達、政府管理模式等方面進行了探究[5-7]?？梢?，展開農地整治項目治理已經得到學界廣泛認同，但學界對農地整治項目治理的概念尚未界定，也沒有形成農地整治項目治理的研究框架，系統深入的研究成果較為少見。

1.2 農地整治項目治理個案分析

近年來，我國很多地區進行了農地整治項目治理的探索，出現了湖北省天門市的農民自建模式[8]、廣西省富川縣基于土地流轉的整治模式[9]、四川省成都市幸福村基于社區自治的整治模式[10]、重慶市的農民聯戶實施模式[11]以及農地整治公私合營模式(public-private-partnership，簡稱PPP)[12]等。這些模式都通過項目治理結構或治理機制的創新在實踐中取得了較好效果，也是各地根據自身需要和區域條件產生的誘致性制度選擇。學者們對此展開廣泛的個案研究，其焦點多是指向治理創新下的農地整治項目自身目標的實現，對治理所能達到某種水平背后的“治理績效從何而來”少有學者提及，對治理模式的適配性研究也較為少見，這將不利于治理經驗的推廣。

1.3 農地整治項目治理的理論依據

農地整治是一個資源配置與利益分配的過程，同時也是一項投資建設活動。因此，農地整治項目的治理既屬于公共治理范疇，也涵蓋于項目治理的范圍之中。對于公共治理研究內容非常豐富，包括公共治理的內涵、工具、評價、理論本土化等[13]。面對公共治理“失靈”，不少學者和國際組織提出了“元治理”“健全的治理”“有效的治理”和“善治”等概念[14]，其中“善治”理論最有影響。對于項目治理國外已經形成了較多代表性研究成果，涉及項目治理內涵、治理原則、治理結構設計等[15-17]。國內代表性研究有3條主線，即從經濟學角度對公共項目治理展開研究；從管理學角度關注多組織合作項目的治理以及按照“垂直治理-水平治理-交易體制動態演進”的邏輯探討建筑市場制度問題[18]?？梢?，有關公共治理和項目治理方面的研究已取得較為豐富的成果。這些均可為農地整治項目的治理研究提供借鑒，尤其“善治”也是農地整治項目治理的目標，可作為衡量其治理水平的標準。

2 農地整治項目治理的理論研究框架

2.1 農地整治項目治理內涵

對項目治理的定義，國外學者是秉承Williamson的交易成本經濟學框架而提出的，國內學者則是借鑒公司治理理論的思想和方法，并結合代理理論和利益相關者理論提出的[17]?？偨Y不同學者的定義，項目治理的核心特征是為實現項目目標而展開的，涉及到項目利益相關者，具體表現為某種結構框架下的一系列制度安排，旨在明確各方的責、權、利，從而引導、控制和規范主體行為，協調主體間的矛盾或沖突，使項目目標在主體聯合行動下得以實現。

全國土地整治規劃指出“建立政府主導、農民集體經濟組織和農民為主體……”的工作機制；十八屆三中全會明確提出“大幅度減少政府對資源的直接配置”等，這都為農地整治項目的治理指明了方向。因此，將農地整治項目的治理定義為實現農地整治項目的公共價值，構建利益相關者認可的一種關系框架，展開跨組織的協調和合作，形成針對具體項目的管理模式、契約關系和項目組織結構，以此引導、控制和規范主體行為，協調利益相關者之間利益沖突，使項目目標在主體聯合行動下得以實現的持續過程。

2.2 基于SCP的研究框架

SCP范式是產業組織理論的經典范式，由結構(structure)、行為(conduct)、績效(performance)組成。傳統SCP范式認為，市場結構決定企業在市場中的行為，企業行為又決定市場運行的經濟績效。新制度學派則將SCP范式中“結構”擴展為組織結構和產權結構，從制度的視角研究組織的績效問題[19]。因此，本研究構建農地整治項目治理的SCP范式，即“治理結構―主體行為―治理績效”的理論分析框架(圖1)。該范式邏輯是以明確主要利益相關者的契約關系為目標，通過治理機制形成對行為主體的激勵與約束；理性行為主體在不同約束條件下實現各自的目標函數最優化，從而出現不同的經濟行為；在內部和外部環境因素的影響下，經濟行為最終產生不同的治理績效。

2.3 研究框架解析

治理結構包含治理主體和治理客體以及它們形成的系統構架。農地整治作為公共項目應展開共同治理，其治理主體包括各級政府及部門、基層組織、市場主體以及農戶。其中，中央政府作為項目委托人處于主導地位，其他利益相關者共同參與治理。治理客體即治理對象，基于農地整治項目治理的內涵，其治理客體是主要利益相關者之間的責、權、利關系。

治理機制是指治理主體為了實現和維護所建立的責、權、利關系而運用的各種手段和方法，包括風險分擔機制、報酬機制、激勵機制、監管機制和參與機制等。治理結構是治理機制的載體，治理機制必須依附于一定的治理結構。同時，治理機制是治理結構的靈魂，沒有治理機制，治理結構不起任何作用。

主體行為是指農地整治項目的利益相關者，在正式制度和非正式制度所形成的激勵、約束和協調下，為獲得更多利益所采取的各種決策行為。利益包括無形的、非資金形式利益，也包括從農地整治項目中獲得的實際收益。決策行為包括申報、審批、監督、執行等行政決策行為，也包括招投標、規劃設計、施工、監理、材料設備供應等工程管理決策行為。

環境條件也是導致農地整治項目治理績效差異的原因：一是治理結構須與其所處環境相匹配才能發揮其效力；二是主體進行決策時除了受制度約束外，還會受其他環境因素影響。因此，在分析治理績效時不能忽略農地整治項目所處的自然、社會、經濟等外部環境，同時還要結合項目規模、項目性質、技術難度、使用者特殊訴求等項目自身特點。

公共項目的治理除了要促進項目自身成功外，還應體現“善治”，即協調利益相關者之間的關系，盡可能實現不同利益訴求的趨同。因此，農地整治項目治理績效不等同于農地整治項目績效，從2個維度來看，治理過程績效表現為治理活動實施的過程和效果，包括信息共享、信任、溝通、合作等；治理結果績效表現為項目及其利益主體在實施治理活動之后所達到的狀態，包括項目價值實現、利益主體關系協調、治理結構適配性、治理機制有效性等。

3 農地整治項目治理的創新實踐分析

目前，各地對農地整治項目的治理結構和治理機制展開了探索與創新，這為推進農地整治項目的治理提供了觀察樣本。以下將幾個典型創新模式與傳統模式進行比較分析(表1)，進而對“治理結構-主體行為-治理績效”的分析框架進行檢驗。

3.1 治理創新模式

成都社區自治模式[10]：政府負責項目立項審查和監管服務；設計單位、施工單位、監理單位、農業龍頭企業等負責項目建設、土地復墾、土地經營等；項目區內每戶推選1名戶代表，通過召開戶代表會議進行民主投票，每15戶推選1位議事會委員，每30戶推選1位監事會委員，組成的議事會和監事會與村委會一起履行項目決策職能。

重慶聯戶實施模式[11]：項目區農戶聯戶申請，政府負責財政投資、各項審查及立項審批；項目區組建專業合作社對土地統一經營管理，專業合作社作為項目實施主體；項目不實行招投標，項目工程建設實行聯戶農民投勞，并聘請村社威望高的村民予以監管，由縣土地整治中心提供技術支持。

湖北公私合作(public private partnership，簡稱PPP)模式[12]：政府提供財政補貼，確定農業產業定位，負責項目各項審查和立項審批；私人企業租賃農地發展規模化經營，為提高農地產能而進行農地整治。私人企業投入一定資金，組織勘測、規劃設計、施工、監理等工作；私人企業保證一定數量的農村勞動力參與項目的建設、經營。

3.2 創新實踐小結

(1)傳統項目制模式雖然在治理績效方面表現不佳，但基于一系列治理機制形成了規范、理性的目標管理與過程控制。項目制運行總體上能夠實現“專款專用”，且在一定程度上提高了資金使用效能。同時，項目制強化了中央政府的控制權，保證了上級政府的施政意圖得以實現，這為“集中力量辦大事”提供了保證[20]。因此，項目制的治理結構具有其現實存在并有序運行的合理性依據。

(2)在治理結構方面，創新模式體現了治理主體的多元化，尤其是賦予基層組織權力和責任，鼓勵農戶積極參與治理。治理結構變化后，政府部門提供財政資金或補貼，保留審批和監管的決策控制權，而將申報、執行、實施等涉及專業知識和群眾利益的具體事務的決策控制權交由其他治理主體，形成“上下結合”的決策方式。

表1 農地整治實施模式比較

注：市場主體是指農地整治項目實施過程中涉及到的服務企業，包括從事項目可行性研究、項目勘測、規劃設計、建設施工等工作的專業技術單位；后3種模式對應的治理機制列出的是該模式在傳統治理模式基礎上創新的治理機制。

(3)在治理機制方面，創新模式體現了治理措施的協同性。除了參照執行原有項目管理制度外，為了與創新治理結構相匹配，還形成了靈活、有效的治理機制，包括實現責、權、利對等的風險分擔機制、報酬機制，實現基層組織自治的各種民主參與機制、糾紛化解機制以及實現投資主體多元化的補貼、獎勵機制。

(4)在治理績效方面，創新模式都獲得了不同程度、不同方面的提升。政府、市場、自治組織和農戶構成的多中心治理結構，實現了社會職能與經濟職能分離，維護了農戶合法權益和應得利益，同時也降低了項目建設、管理的經濟成本與社會成本?？梢姡ㄟ^治理結構優化，創新模式可實現較高的工程價值，滿足治理取向的公共性，其治理績效將顯著提升。

3.3 創新實踐啟示

稅費改革以后，農地整治采取“自下而上申報，自上而下決策”的項目制運行模式。中央政府、地方政府、基層組織、承包商以及項目受益者的“目標沖突”造成了整治過程中的“委托-代理”問題。一方面，項目制在立項申報、建設實施、竣工驗收和后期管護等環節采取規范流程，項目管理過程相對標準化、技術化，能較好解決項目實施中信息不對稱問題，實現委托人對代理人的有效監督。但另一方面，在逐利空間被壓縮的情況下，一旦激勵不足，極易造成地方政府和基層組織的消極應對或是采用變相甚至違規手段去實現自身利益的最大化。此外，項目制提供的標準化農地整治產品難以與農戶的個體需求相對接，一旦項目觸動了既有利益結構，就會引發村組內的利益沖突[20]?？梢姡r地整治不僅是一項工程建設項目，更是一項協調利益關系的治理工作，尤其須要發揮基層組織的自治作用。然而，項目制在推行中卻弱化了基層組織的主體地位，忽視了農戶的意愿表達，其治理績效必然受到影響。要提高農地整治項目的治理績效，有必要對項目制的治理結構進行優化和創新，即根據內外部環境因素選擇合適的治理結構，構建有效的激勵機制，激活基層民主力量，實現靈活、透明的多主體協同治理，這樣才能有效解決農地整治項目供給的“最后一公里”難題。

4 結論與討論

本研究從理論上分析并界定農地整治項目治理內涵，基于新制度經濟學SCP范式構建“治理結構-主體行為-治理績效”理論分析框架，結合項目治理、公共治理理論對框架進行解析，并將農地整治項目治理的創新模式與傳統項目制模式進行對比分析。結果表明，在利益格局日趨多元化的背景下，農地整治過程中利益矛盾、沖突頻繁，從制度層面展開治理已達成共識；治理不僅是為了提升農地整治項目的供給效率，還包括實現“善治”的目標，即促進政府、市場和公民三者良性互動，因此農地整治項目的治理績效不等同于項目績效；實踐證明治理結構的優化可以顯著提升農地整治項目的治理績效，“治理結構-主體行為-治理績效”的研究范式是合理、有效的；農地整治項目治理結構的優化應圍繞“政府主導，部門協調，基層自治，農戶參與”展開，形成多元主體的協同共治模式。

科學認識農地整治項目的治理規律，形成“治理結構-主體行為-治理績效”框架下的系統研究，還須要研究能夠衡量農地整治項目治理績效狀態的標準，開展農地整治項目治理的定量評價；研究農地整治項目治理績效的影響因素，揭示治理結構選擇與治理機制安排的機制；從治理創新實踐中提煉出典型模式，剖析不同模式的移植條件和障礙因素，厘清其適用范圍。

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