南京市水土保持綜合監管規劃研究

陳莉莎，盧發周，徐姍姍

(1.南京市水利規劃設計院股份有限公司，江蘇 南京 210022；2.南京市水務局，江蘇 南京 210036)

《南京市水土保持規劃(2016—2030)》(以下簡稱《規劃》)提出2020年末全市水土流失治理率需達85%的規劃目標，即2016—2020年需治理水土流失面積248.00km2，年平均治理49.60km2/a。目前剩余的水土流失區域治理難度增大，還需保持、維護之前已取得的治理成果，總體防治任務繁重。《規劃》要求在加強治理的同時，通過綜合監管，預防和預警水土流失的發生，保障水土保持工程的有效實施。基于南京市水土保持管理工作現狀及綜合需求分析，《規劃》從監督管理、科技支撐、基礎設施與管理能力建設等方面提出了綜合監管規劃措施，以期為南京市水土保持監督管理工作提供規劃依據和科學指導，也為同類地區水土保持綜合監管工作提供參考和借鑒。

1 水土保持綜合監管現狀

1.1 機構建設

南京市水土保持辦公室掛靠南京市水務局，負責組織指導全市水土保持工作，各區亦設相應部門負責各轄區內水土保持和水土流失防治工作。南京市水土保持管理中心承擔水土保持預防監督和監測管理、預警預報、科學技術推廣應用以及水土保持補償費收繳等工作。已建立水土保持監督管理的信息系統，用于儲存建設項目管理信息，及時更新法律法規、方案審批、措施落實、檢查反饋等情況。南京市政務服務中心水務局窗口辦理水土保持方案報送業務并進行網上公示，水土保持方案編制已納入“多評合一”平臺，規范方案編制單位準入條件。江蘇省水土保持生態環境監測總站南京分站，與江蘇省水文水資源勘測局南京分局合署辦公，負責南京市水土保持生態環境監測相關工作。已形成覆蓋全市的市、區、街鎮三級水行政執法網絡。已組建市水政監察支隊直屬水土水資源管理監察大隊1個，直屬其他大隊4個，區大隊7個，中隊47個，專職水土保持監察員32名，兼職水政監察員391名，重點加強對城市施工建設工地水土保持情況的日常巡查，重點檢查水土保持方案落實情況。

1.2 法規及配套文件

1998年12月9日南京市發布并施行《南京市水土保持辦法》(南京市人民政府令第160號)，2007年11月20日修訂該辦法并于同月22日起施行；2011年9月8日《南京市人民政府關于水土流失重點預防區和重點治理區劃分的公告》發布；2015年11月13日再次修訂《南京市水土保持辦法》，于同年12月20日起施行。以上法規及配套文件的頒布與實施，對全市預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源、改善生態環境、保障經濟社會可持續發展等方面工作提供了法制支撐。

1.3 水土流失監測

現階段南京市水土保持監測站網主要由小流域控制站、坡面徑流場組成，雨量等基礎觀測資料由南京市水文局提供。南京市水土保持地理信息系統將水土流失面積和流失量、土地利用情況等定位到全市334個小流域，實現以小流域為基本監測單元的水土流失監測，初步建立起水土流失綜合治理“圖斑”精細化管理。目前已完成2000年、2010年、2015年3次水土流失定量監測，根據專家實地踏勘比較分析，系統監測數據科學可靠，基本滿足南京市全市水土流失調查和水土保持工作需求。

1.4 水土保持監督管理

市水務局近年以全面開展水土保持監督管理能力建設為契機，加強了對全市水土保持的監督管理工作，各區水行政執法隊伍認真履行職責，水土保持監督執法工作不斷地深入開展；生產建設活動中的水土流失防治工作得到重視，嚴格實施了水土保持方案審批制度。水土保持宣傳工作全方位開展，攝制完成《承擔水土保持職責共建生態綠色南京》水土保持宣傳片，編印了《水土保持法律法規選編》、《南京市生產建設項目水土保持方案編報指南》和《保護水土資源建設綠色南京》宣傳冊，積極促進生產建設單位、生產企業和廣大人民群眾了解和參與水土保持工作。據統計，2011—2015年，全市依法對157個生產開發建設項目水土保持方案進行了行政審批，其中市級審批49件，區級審批108件。對審批的水土保持方案要求落實同時設計、同時施工、同時投產使用的“三同時”制度，項目開工即跟蹤進行監督檢查，嚴格控制新增人為水土流失。

2 綜合監管規劃需求分析

2.1 水土保持相關規劃及防治措施實施的需要

南京市水土保持規劃在劃定市級水土流失重點預防區和重點治理區以及水土流失易發區的基礎上，制定水土保持預防、治理措施。水土保持成果維護和各項治理措施的實施情況直接影響水土保持規劃目標的實現，必須予以監管以保障其有效落實，正常發揮功效。2015年修訂的《南京市水土保持辦法》第十二條規定“基礎設施建設、土地開發利用、產業園區建設等方面的規劃，在實施過程中可能造成水土流失的，規劃組織編制機關應當在規劃中提出水土流失預防和治理的對策和措施，在規劃報批時附具同級水行政主管部門的意見。”為貫徹落實該條法規，也需對相關規劃中編制和落實水土流失預防和治理措施情況進行監管。

2.2 控制生產建設項目水土流失的需要

隨著人口密度的逐年增長以及社會經濟發展的需求，南京市建設用地總面積持續增加。而南京城區土壤抗蝕性較弱，近幾年較快的城市擴張及較大的土地利用變化對水土侵蝕產生了很大的影響。房地產開發、旅游開發、各類經濟和科技開發區建設等開發建設繁多。開發建設項目及其活動具有點多面廣、土地擾動程度高、水土流失強度大且呈動態變化等特點，防治措施不到位等原因，產生新的水土流失因素增多，進一步加劇了水土流失。加之城市地上開發空間所限，越來越多的建設延伸至地下，對土地擾動劇烈，伴隨有大量的開挖土方及泥漿，但挖方綜合利用量少，棄土量大，泥漿處置也多簡易。南京市渣土場容量時常告急，工程棄土地點難落實，相關防護缺失，均為水土流失埋下巨大隱患。南京市水土保持地理信息系統2015年監測成果顯示，目前南京市水土流失發生的首要用地類型已由農田轉變為建設用地。也有研究表明今年全國新增的水土流失大多來自日益增多的生產建設項目，并具有動態變化的特點，以人力檢查為主的監管手段已無法滿足及時獲取擾動信息并進行分析治理的監管需要。因此，需要改變工作思路，在生產建設項目水土流失監測及水土保持執法方面提升監管能力，對控制人為水土流失具有至關重要的作用。

3 綜合監管規劃

3.1 監督管理

《規劃》主要從規劃、預防、治理和監測四方面提出了具體措施。

(1)規劃。監督管理水土保持規劃編制和實施情況，進一步完善水土流失動態監測和公告制度、水土流失重點防治區有關政府目標責任制和考核獎懲制度；建立并推進基礎設施建設、土地開發利用、產業園區建設等規劃報批時附具同級水行政主管部門水土保持方案意見制度。

(2)預防。監控水土保持法律限制或者禁止行為；制定村規民約，保護水土保持設施，加強生態環境建設；加強生產建設活動中水土流失防治工作的監督管理及水土保持方案實施的跟蹤檢查，規范水土保持行政審批服務工作；建立部門間水土保持信息通報、聯合執法等工作機制。

(3)治理。監控工程實施進度、質量、防治效果及水土保持設施管理養護、水土保持補償費繳納和水土保持資金使用情況；鼓勵社會力量對水土流失防治的投資、捐贈和志愿服務等行為；建立并完善水土保持重點工程建設與管理、水土保持重點工程后評價等制度。

(4)監測。監控水土保持監測經費落實及監測結果上報情況；發展生產建設項目水土流失的天地一體化動態監控；建立并完善水土流失動態監測公告制度、生產建設項目水土流失監測監督和評判制度。

3.2 科技支撐

3.2.1 基礎研究與技術研發

總結具有地方特色的生態清潔小流域建設、管理模式和技術；依托有關科研單位及院校，開展采礦跡地、宕口等區域植被恢復機制基礎研究；開展以提升水源涵養、水質維護功能為主的植被恢復和群落結構優化配置技術；研究并應用生產建設項目水土流失高效防治與動態監測優化技術等。技術推廣與示范。通過水土保持生態文明示范區、監管示范區、治理示范工程等，逐步形成示范網絡，推廣生態清潔小流域建設、水源地農業面源污染防控等實用先進技術。

3.2.2 科普教育及技術標準體系建設

建設水土保持教育基地，通過多手段、多途徑進行面向學校、企業及社會公眾的水土保持宣傳。制定和推廣生態清潔小流域技術標準，健全水土保持設計、建設、質量評估、監測和運行管理等地方標準體系。

3.3 基礎設施與管理能力建設

3.3.1 監督管理能力建設

保障水土保持監督執法人員和設備配置，開展定期培訓與考核，提高執法人員法律素質和執法能力，逐步配備完善各級水土保持監督執法隊伍。工作思路上，要從強化事中事后監管向事前預防與事中事后監管并重轉變，從懲戒違法為主向懲戒違法同指引預測教育并重轉變，從對建設單位進行監督執法為主向對建設單位和下級政府及相關職能部門進行監督執法并重轉變。工作方式上，充分利用無人機航拍等現代化技術，高效智能地獲取水土保持監測需求的空間遙感信息，從而提高監督執法效率，實現水土流失綜合防治、生產建設項目水土保持的即時監控，落實信息化、網絡化管理，形成有效的管控體系。建立和完善水土保持違法行為投訴舉報及糾紛調處制度和生產建設項目水土保持信用記錄制度，將生產建設單位、水土保持設計單位、施工單位和監測單位水土保持違法行為納入本市企業信用信息系統。

3.3.2 信息化能力建設

統籌現有水土保持基礎信息資源，以全市水土保持信息管理系統為核心，運用遙感技術構建應用體系，主要包括動態監測、綜合治理、監督管理、數據發布等4個系統，建成互聯互通、資源共享的全市水土保持信息平臺，實現治理項目的申報、下達、立項、實施和展示等工作的信息化管理。優化升級南京市水土保持地理信息系統，全面推動重點工程項目有關資料入庫，開展以小流域為單元的水土保持綜合治理圖斑化、精細化管理。加強網絡和移動終端等新媒體宣傳平臺建設，強化水土保持日常業務通知公告，向社會公眾更高效、更便捷地提供水土保持各項信息和技術檢索、查詢、下載等服務。

4 結語

水土保持綜合監管是落實“預防為主、保護優先”方針的重要手段之一，與水土流失治理工作雙管齊下，形成重要的預防屏障，成為治理的輔助之手。響應水土保持工作新形勢，通過綜合監管規劃，改變工作思路，創新工作方式，推動技術改革，與現代化接軌，全面提升監管能力，更好地為實際工作服務，保持南京市水土流失防治的良好勢頭，為實現2020年初步建成與南京市經濟社會發展相適應的水土流失綜合監督管理體系目標和維護已取得的治理成果做出貢獻。