河長制
——河湖管理與保護的重大制度創新

(中國水利工程協會，北京 100055)

2016年和2017年，中央深改領導小組先后研究通過了“河長制”與“湖長制” ，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發文件，在全國全面推行“河長制”、在湖泊實行“湖長制”，這兩個文件的頒布在水利重大改革中具有里程碑式的意義。水利行業的重大改革只有“河長制”和“湖長制”上了中央深改領導小組的會議，并以中共中央辦公廳和國務院辦公廳文件印發，所以說河湖管理與保護是水利系統重大的改革舉措。

1 實施河長制的背景

1.1 河湖的基本情況

我國江河湖泊眾多，長江、黃河聞名于世，流域面積大于等于50km2的河流有45203條，總長度150.85萬km；常年水面面積大于1 km2的天然湖泊有2865個，水面總面積7.8萬km2，湖泊淡水資源量約占全國水資源量的8.5%。

1.2 河湖的功能作用

水是生命之源，生產之要，生態之基。江河湖泊是水資源的載體、洪水的通道，是生態系統和國土空間的重要組成部分，具有重要的資源功能、生態功能和經濟功能。江河湖泊在防洪、供水、發電、灌溉、航運、生態、環境等方面發揮著重要的功能和不可替代的作用。不論是被譽為“上有天堂，下有蘇杭”的美麗富庶的江南，還是長三角、珠三角等城市群，都得益于河湖，因河湖而興。長江、黃河更是文明的搖籃，孕育了中華文明。保護江河湖泊，事關人民的福祉，事關中華民族長遠發展。

1.3 河湖管理保護面臨的形勢

近年來河湖管理和保護得到了重視，出臺了最嚴格水資源管理“三條紅線”制度、河湖水系連通、《長江采砂管理條例》、水利部嚴格涉河建設項目審批，嚴打圍墾湖泊、擠占河道、非法采砂。湖北省成立了湖泊管理局，一些省、市成立了河湖管理機構，環保部門刮起“環保風暴”，實施三河三湖水污染防治 “零點行動”等，取得了一定成效。但水資源短缺、水生態損害、水環境污染、河湖功能萎縮的問題依然突出。如一些地方的污水排放量居高不下，超出水功能納污能力，黑水臭河泛濫。一些北方河流水資源開發過度，超過水環境的承載能力，河道干涸、湖泊萎縮，生態功能明顯下降，海河流域水資源開發超過95%，華北地下水嚴重超采，白洋淀不得不每年補水。有些地方侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂，嚴重影響河湖健康生命、防洪和航運安全。近年來很多城市一到汛期，就形成了逢雨必堵、逢雨必淹的城市惡疾，“到某某城市去看海”，成了人們茶余飯后調侃的談資。

1.4 存在問題的主要原因

a.利益驅使，知法犯法。土地開發利用，特別是房地產一般圍繞黃金水域岸線展開，圍墾擠占河湖，開發成本低、增值效益大。還有非法采砂，一夜暴富；偷排污水，降低成本等。

b.職能交叉，形不成合力。各個部門職能交叉，政出多門，各行其是。“環保不下水，水利不上岸”；水利管水面，漁業管養殖；水利管河道，交通管航道；水利管水體，林業管濕地等。

c.缺乏統籌，難以協調。有些地方重發展輕保護；重當前輕長遠；重GDP，輕生態環境和可持續發展；更有甚者一些地方上下游左右岸以鄰為壑。

d.執法困難，監督不力。違法成本低，執法成本高；缺乏綜合執法能力和手段。

1.5 河長制的先期探索

近年來，一些地區為加強河湖管理和保護進行了有益探索、先行先試。2007年太湖暴發藍藻，引發無錫的水危機，2007年8月，無錫在全國率先實行由地方行政首長負責的河長制，此后江蘇、浙江、江西等地陸續探索實行河長制。

水利部在總結各地河湖管理保護經驗和做法的基礎上，2014年印發《關于加強河湖管理工作的指導意見》(水建管〔2014〕76號)，明確要求各地創新河湖管理模式，推行政府行政首長負責的“河長制”，對河湖健康生命負責。

至2016年8月，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8個省(市)黨委或政府出臺了文件，在省(市)范圍內推行河長制，16個省(區、市)的部分市縣或流域水系實行了“河長制”。但這些河長制還是初步的，缺乏系統的頂層設計和制度建設，缺乏科學的管理體制和有效的運行機制。

1.6 實行河長制的必要性

“河長制”這一新生事物在地方實踐的基礎上，受到了中央的高度關注， 2016年7月中央深改領導小組辦公室正式下達起草全面推行河長制意見的任務。水利部在深入調研、總結梳理、認真分析、廣泛征求意見、反復修改的基礎上，按照要求正式上報中央領導小組。2016年10月11日，習近平總書記主持召開中央深改組第28次會議，審議通過了《關于全面推行河長制的意見》。2016年11月28日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》(簡稱《意見》)。實行河長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，是解決我國復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新。

2 河長制的整體框架

“河長制”是依據現行法律法規，堅持問題導向，落實地方黨政領導河湖管理保護主體責任的一項制度創新。以綠色發展理念為指導，以水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等為主要任務，通過構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供制度保障。要從指導思想、基本原則、組織形式、主要任務等方面準確把握和推行河長制。

2.1 指導思想

《意見》全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神。深入落實習近平總書記系列重要講話精神，特別是關于生態文明建設的重要講話精神。緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立了新發展理念和堅持新時期水利工作方針,以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務。構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖保護管理機制，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供制度保障。

2.2 基本原則

《意見》明確堅持四個基本原則：堅持生態優先、綠色發展。全面推行河長制的立足點，核心是把尊重自然、順應自然、保護自然的理念貫穿到河湖管理保護與開發利用全過程，促進河湖休養生息、維護河湖生態功能。堅持黨政領導、部門聯動。全面推行河長制的著力點，核心是建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，明確各級河長職責，協調各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。堅持問題導向、因地制宜。全面推行河長制的關鍵點，核心是從不同地區、不同河湖實際出發，統籌上下游、左右岸，實行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護的突出問題。堅持強化監督、嚴格考核。全面推行河長制的支撐點，核心是建立健全河湖管理保護的監督考核和責任追究制度，拓展公眾參與渠道，讓人民群眾不斷感受到河湖生態環境的改善。

2.3 組織形式

a.河長體系:?區域河長。省、市、縣、鄉設立總河長。?河湖分級分段河長。各省(自治區、直轄市)行政區域內主要河湖設立河長，由省級負責同志擔任；各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任。

b.河長職責:各個省總河長是本行政區域河湖管理保護的第一責任人，對河湖管理保護負總責。其他各級河長是相應的河湖管理保護的直接責任人，對相應河湖管理保護分級分段負責。河長要牽頭組織對侵占河道等突出問題進行清理整治；協調解決重大問題；對相關部門和下一級河長履職情況進行督導，對目標任務完成情況進行考核。

c.辦事機構：縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室，河長辦承擔具體組織實施工作，各有關部門和單位按職責分工，協同推進各項工作。

2.4 主要任務

河長制有六項任務：

a.水資源保護。實行水資源消耗總量和強度雙控行動，落實最嚴格水資源管理制度，全面提高用水效率，嚴格水功能區監督管理。

b.水域岸線管理保護。嚴格水域岸線等水生態空間管理，落實規劃岸線分區管理要求，強化規劃約束和監督管理。

c.水污染防治。全面落實《水污染防治行動計劃》，加強源頭控制，統籌污染治理，實施入河排污口整治。

d.水環境治理。強化水環境質量目標管理，切實保障飲用水水源安全，加強河湖水環境綜合整治，因地制宜治理城市河湖，綜合整治農村水環境。

e.水生態修復。推進河湖生態修復和保護，加強恢復河湖水系的自然連通，積極推進建立生態保護補償機制，加強水土流失預防監督和綜合整治。

f.執法監管。建立健全法規制度，完善執法機制和日常巡查監管機制，加大河湖管理保護監管和執法力度。

2.5 時間節點

《意見》要求，在2018年底以前全面建立河長制。

2.6 監督考核

a.工作督察制度。《意見》明確建立工作督察制度，對河長制實施情況和河長履職情況進行督察。

b.考核問責。《意見》提出，根據不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領導干部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考；縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的主要依據；實行生態環境損害責任終身追究制，對造成生態環境損害的，嚴格按照有關規定追究責任。

c.社會監督。建立河湖管理保護信息發布平臺；通過主要媒體向社會公告河長名單；在河湖岸邊顯著位置豎立河長公示牌，標明河長職責、河湖概況、管護任務和目標、監督電話等內容，接受社會和群眾監督；聘請社會監督員對河湖管理保護效果進行監督和評價；實行生態環境損害責任終身追究制。

3 河長制實施進展情況

河長制實施進展主要表現在河長設立、河長制辦公室設置、工作方案和相關制度建設等方面。至2017年底進展情況如下。

3.1 河長制的設立情況

a.省級總河長：各省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團均明確省級總河長55名，由各省的省委書記或省長當總河長。

b.省級河長：336名省級領導干部擔任本省的行政區域內主要河湖的省級河長。截至2017年底全國已明確省、市、縣、鄉四級河長已經超過32萬人，村級河長(含河管員)62萬人。

3.2 河長制辦公室設置情況

31個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團明確省級河長辦設在水行政主管部門，浙江省明確省河長辦與省五水共治辦合署辦公。市、縣河長制辦公室大多設在水行政主管部門。其中山西、四川、廣西、浙江、湖南、海南、西藏7個省(自治區)明確由副省長(副主席)擔任省級河長辦主任；北京、內蒙古、黑龍江、福建、江西、廣西6個省(自治區、直轄市)由編辦發文明確增設副廳級領導職數擔任省級河長辦副主任；其余由省級水行政主管部門主要負責同志擔任河長辦主任。北京、山西、遼寧、上海等27個省(自治區、直轄市)由編辦發文明確成立專門機構承擔河長制日常工作，其余省/(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團依托現有單位或臨時抽調人員承擔河長制日常工作。

3.3 河長制工作方案的制定出臺情況

省、市、縣、鄉四級工作方案均已印發實施。

3.4 工作制度建立情況

要求出臺6項制度：河長會議制度、信息共享制度、信息報送制度、工作督查制度、考核問責和激勵制度、驗收制度。目前6項制度基本上全部出臺。

據統計截至2017年12月底，31個省(自治區、直轄市)省委、省政府主要負責同志巡河123人次，336名省級河長開展巡河652人次。

4 河長制——重大制度創新

河長制實施一年來，已有25個省實現了河長制，其余省市也在加快推進，河長制可望在全國提前實現。不少河湖實現了從“沒人管”到“有人管”，從“多頭管”到“統一管”，從“管不住”到“管得好”的轉變，呈現出河暢、水清、岸綠、景美。河長制作為河湖管理和保護的一項重大制度創新，表現出特有的生機和活力。主要有以下特點。

4.1 符合新的發展理念

黨的十八屆五中全會提出，必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。河長制體現了這五個新的發展理念。

習總書記在十九大報告中提出:必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態和環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國，為人民創造良好的生產生活環境，為全球生態安全做出貢獻。新時代中國特色社會主義思想，必須堅持以人民為中心的發展思想。永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。

全面推行河長制就是落實綠色發展理念、推進生態文明建設、維護河湖健康生命、保障國家水安全的重要舉措。

4.2 體現我國特色社會主義制度優勢

十九大報告中指出，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。我們國家的制度，最主要的特征黨是領導一切的。黨總攬全局、協調各方、統一意志、令行禁止。黨具有強大的組織、領導、號召、動員能力。中央的重大決策和部署，自上而下得到各地黨和政府不折不扣、雷厲風行的貫徹執行。

中央把人民的意愿、先進的理念、社會發展進步高度集中和融合，形成全國上下統一的意志和行動，這是其他國家和政黨難以做到的，是我們特有的制度優勢。

4.3 屬地負責，守土有責

a.河長制不同于其他工作的行政首長負責制，河長制是黨政主要領導負責制為核心的責任制，是落實地方黨政領導河湖管理保護主體責任的一項制度創新。

b.河長制明確要落實屬地責任。地方是責任主體，應守土有責，守土盡責。

c.落實責任，綱舉目張。河長制把責任自上而下逐一落實到各級、各地和具體的人員。各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作，包括對水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等；牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂等突出問題進行清理整治；對相關部門和下一級河長進行督導、考核、激勵問責。

4.4 領導掛帥，高位推動

各地55名黨政主要領導擔任總河長，元帥升帳，掛帥出征，號令三軍，一呼百應。在我們的管理當中，凸顯黨政主要領導的權威效應——“老大難老大難，老大一抓就不難”，他可以集合、整合各種行政資源，集中發力、強力推動，同時還有一把手的垂范效應，親自抓，親自干，親自巡河調研，親自督辦落實，一些困難和問題就迎刃而解了。

4.5 建立機制，注重協調

自上而下建立健全了組織機構。全國省級河長辦和市縣河長辦已普遍設立，實現了省市縣的全覆蓋，形成了高效的運行和協調機制。設立河長辦公室，搭建工作平臺，實行集中辦公，有專門的機構和人員承擔河長制的日常工作，并建立了相應的會議制度和工作機制，溝通上下，協調各方，強化檢查，抓好督辦，使河長制的工作真正落到實處。

4.6 齊抓共管，形成合力

實行河長制以后，強化部門間的協同配合，統籌上下游、左右岸聯防聯控，打破行業和地區邊界，整合力量，形成合力，齊抓共管，聯合作戰。經國務院同意，建立了由水利部牽頭的全面推行河長制工作部際聯席會議制度。水利部、環境保護部印發《貫徹落實<關于全面推行河長制的意見>實施方案》(簡稱《實施方案》)。2016年12月13日，水利部、環境保護部、發展改革委等十部委聯合召開視頻會議，對貫徹落實《意見》、全面推行河長制工作進行了動員部署。

一些地方成立了多部門聯合的河長制作戰指揮部，以作戰方式治水，如浙江麗水、陜西西安、貴州遵義、吉林四平；一些地方建立了聯防聯控機制，如陜西省嵐皋縣全面建立了河長、警長、督察長協作聯動的“三長治河”機制；浙江建立了河段警長、跨區河長；四川重慶簽訂跨界河流聯合共治協議；一些地方通過實施河長制推動產業轉型、種植結構調整，引導群眾改變向河道亂扔垃圾、亂排生活污水的不良習慣；北京市開展“三查三清三治三管”行動(即嚴查污水直排入河、嚴查垃圾亂堆亂倒、嚴查涉河違法建設，清河岸、清水面、清河底。加強水污染治理、加強水環境治理、加強水生態治理。嚴格水資源管理、嚴格河湖岸線管理、嚴格執法監督管理)；浙江省消滅垃圾河6500公里、黑臭河5100公里、劣V類小微水體16455個，基本清除“黑、臭、臟”現象；江蘇省啟動生態河湖行動計劃，實施水安全保障、水資源保護、水環境治理、水生態修復等行動；上海市堅持水岸同治、標本兼治，全面推進保潔、保綠、防侵占、防排污工作；貴州等地開展“十大清河行動”“百千萬”清河行動，集中整治和解決了一批老大難問題。

4.7 綜合執法、強力監管

利用河長制這個平臺整合行政資源和執法力量，完善行政執法與刑事司法銜接機制，開展聯合執法，集中整治，強力打擊，取得明顯成效。

黑龍江實行各級河長+警長制，省公安廳專門制定《全省河道警長配置方案》；福建省大田縣成立生態綜合執法局，統一履行生態環境領域的水資源保護、水污染防治、水環境治理等六個方面的行政處罰權；重慶市榮昌區水利部門會同市政、園林、環保、林業等部門實行河道巡查、水行政執法、普法宣傳教育三位一體 ；青海玉樹州設立三江源生態法庭，完善了行政執法與刑事司法銜接機制。

4.8 督導考核、追究責任

建立嚴格的督導檢查和考核制度，河長守土有責，守土盡責，將領導干部資源資產情況納入離任審計，實行生態環境損害責任終身追究，河長逐級考核問責，形成激勵和追責機制。

水利部印發《全面推行河長制工作督導檢查制度》，建立由部領導牽頭、司局包省、流域機構包片的督導檢查工作機制。分別于2017年3月和9月組織開展了全面督導檢查，逐月召開調度推進會，督促地方加快推進河長制工作。各地也開展了2～3次督導。各位部領導分別對自己負責的省份進行了督導檢查。

浙江省成立30個督查組，開展對河長制工作的日常督察。福建省建立了“河水有問題，直接找河長”責任落實機制，將河長制考核評價納入9市1區效能考核和領導干部自然資源資產離任審計。

水利部聯合財政部對河長制工作推進力度大、成績突出的省份予以獎補，有的地方設立獎補資金進行獎勵考核。經中央批準，江西省設立了 “河長制”工作先進集體、優秀河長評比表彰項目，這是全國首個省級“河長制”工作的表彰項目。

4.9 社會監督，全民參與

通過公示河長名單，樹立河長公示牌，公布監督電話，聘請民間河長，建立微信公眾號、河長APP等方式，主動接受社會監督，鼓勵公眾參與，使河長制的推行成為全社會的共同行動。如：湖南省招募了500名“河長助手湘江衛士”；天津市針對中心城區24條(段)河道招聘37名義務監督員；西藏自治區拉薩市實行“河長+警長+公眾河長”模式；有的地方設立“企業河長”“鄉賢河長”“巾幗河長 ”“民間河長 ”“牧民河長”“僧侶河長”。

5 河長制的思考

河長制推行一年來，表現出強大的生命力和令人矚目的成效，但距離全面建立河長制，實現河湖功能的永續利用，維護河湖健康生命仍需不斷努力真正把河長制全面落到實處。

5.1 堅持問題導向，實行一河一策

以問題為導向，因地制宜，實行一河一策、一湖一策，突出重點，集中整治，系統治理。

“一河(湖)一策”要制定好問題清單、目標清單、任務清單、措施清單和責任清單，明確時間表、循圖施策，久久為功。

突出重點，開展專項治理。要根據各條河流、各個湖泊的自然條件、功能屬性和存在的突出問題，有目的、有重點，分輕重緩急，集中開展專項治理，以期收到實效。如：河湖排污口排查、污染源頭治理、黑臭水體整治、河湖庫塘清淤、河湖水系連通、水域岸線生態空間管控、管理和保護范圍劃定、生態水位流量保障，打擊非法采砂、違法養殖、圍墾湖泊、侵占水域等。

堅持人與自然的和諧共生，要統籌山水林田湖草系統治理。

5.2 加強制度建設，建立長效機制

新修訂的《水污染防治法》新增一條關于河長制的規定。《浙江省河長制規定》《福建省水資源條例》《貴州省水資源管理條例》也對河長制提出了明確規定。建議適時對《水法》和《河道管理條例》進行修訂。各地也要進行河長制的立法和相關制度的建設。

通過河長制的實行，要建立管理體制和運行機制。建立健全河湖管理保護機構，保障必要的編制、人員和必要的管理經費，形成良性的運行機制。

5.3 主動溝通協調，用好河長平臺

用好河長制這個機制，關鍵是用好河長辦這個平臺，加強溝通、協調、服務，做好參謀、組織、推動工作，將水利部一家管不了、辦不好、困難多、矛盾大的相關工作納入河長制，如水流產權確定、水污染防治、水域岸線空間用途管制、河湖保護范圍和水利工程管理保護范圍劃定、河流湖泊休養生息，打擊非法采砂、河道設障、非法圍墾等，納入河長制工作機制，創造性地開展工作。

5.4 運用現代技術，當好智慧河長

水利部正開展智慧水利調研和總體建設方案頂層設計。浙江開展了河湖標準化管理，已建立健全了監督服務平臺和運行管理平臺，初步實現了巡查、考核的全過程在線監管。希望有條件的地方將大數據、云計算、互聯網等現代技術運用到河長制，增強感知、融合、分析、處置、決策、管理、回饋能力和水平，實現河長動態監督，當好智慧河長。

5.5 健全指標體系，強化考核問責

將河湖管理和保護的任務具體化，量化考核指標、規范考核方式，注重社會監督和社會公眾感受度，使考核問責形成長效機制。

6 結 語

河湖健康事關人民的福祉，事關經濟可持續發展與和諧社會建設，保護山川河湖，維護河湖健康生命，是全社會的共同責任。我們必須牢固樹立綠色發展理念，實現人與自然和諧共生，把保護河湖作為我們的重要使命。全面推進河長制不僅需要黨委政府牽頭引領，部門協同聯動，還需要全社會的廣泛參與。在建立河長制的同時，不少地方堅持以問題為引領，因地制宜開展了保潔護綠、清障護岸、排污河整治、打擊非法采砂，集中力量解決老百姓關注的河湖水環境、水生態的突出問題，有的河湖面貌已有明顯的變化，有的河湖環境狀況初步改善，老百姓的獲得感和幸福感不斷增強。由于河湖保護管理歷史欠賬多，河湖水環境和水生態問題突出，治理修復和保護河湖自然生態將是一項長期而艱巨的任務，需要做出巨大而恒久的努力。