城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施與土地規(guī)劃管理關(guān)系的探討

田學(xué)文

張家界市規(guī)劃管理局永定分局，湖南張家界 427000

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)代，城市化對(duì)于我們未來(lái)的發(fā)展影響越來(lái)越大，而地球只有一個(gè)，土地也很有限，因此，讓有限的土地發(fā)揮最大作用才是最根本的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的腳步，而土地規(guī)劃卻能讓土地利用最大化，雖然土地有限會(huì)讓城鄉(xiāng)建設(shè)過程困難重重，矛盾更加的凸顯，但是土地規(guī)劃卻能有效的避免這些問題。因此，我們要合理處理兩者之間的關(guān)系，規(guī)避在城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃兩者之間的矛盾，讓二者共同前進(jìn)，從而提高土地資源的利用率，從而更有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為建設(shè)我國(guó)友好和諧的可持續(xù)發(fā)展社會(huì)做貢獻(xiàn)。

1 土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃

土地規(guī)劃指一國(guó)或一定地區(qū)范圍內(nèi)，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景和需要，對(duì)土地的合理使用所作出的不同時(shí)期的總的安排，旨在保證土地的利用能滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門比例發(fā)展的要求。規(guī)劃的依據(jù)是現(xiàn)有自然資源、技術(shù)資源和人力資源的分布和配置狀況，使土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成浪費(fèi)。通過土地利用總體規(guī)劃，國(guó)家將土地資源在各產(chǎn)業(yè)部門進(jìn)行合理配置，首先是在農(nóng)業(yè)土地規(guī)劃與非農(nóng)業(yè)之間進(jìn)行配置；其次在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)內(nèi)部進(jìn)行配置，如在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的種植業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)之間配置。另外，《中華人民共和國(guó)土地管理法》還明確規(guī)定：國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。因此，使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級(jí)政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，合理利用自然資源，維護(hù)社會(huì)公正與公平的重要依據(jù)，具有重要公共政策的屬性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，城鄉(xiāng)規(guī)劃是以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為根本任務(wù)、促進(jìn)土地科學(xué)使用為基礎(chǔ)、促進(jìn)人居環(huán)境根本改善為目的，涵蓋城鄉(xiāng)居民點(diǎn)的空間布局規(guī)劃。

2 土地規(guī)劃管理工作的重要性

2.1 保證土地合理利用

中國(guó)是世界上國(guó)土第三大面積的國(guó)家，地大物博、人口也眾多，而隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人口也還在逐漸增長(zhǎng)，要想滿足眾多人口的生計(jì)問題，就要有效利用土地，讓土地發(fā)揮最大的價(jià)值。有效的土地規(guī)劃能使土地資源在有限的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間范圍合理利用，從而保證土地的利用率，這樣能保證有限的土地最大面積的進(jìn)行耕種、種植植被、保護(hù)環(huán)境、提高糧食產(chǎn)量、增加經(jīng)濟(jì)收益。同時(shí)還能有效促進(jìn)動(dòng)植物之間和諧相處，保證生態(tài)平衡不被破壞，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

2.2 加強(qiáng)土地管理

雖然我國(guó)土地遼闊，但是高山海洋很多，實(shí)際的土地占地面積就減小了，能直接利用的土地特別少，而土地規(guī)劃卻能利用有限的土地發(fā)揮最大的作用。在土地規(guī)劃管理下，在沒有超出法律法規(guī)的允許范圍內(nèi)，將土地有針對(duì)性的進(jìn)行區(qū)分，將建筑用地、農(nóng)業(yè)用地和不可開發(fā)的土地分割開，這樣更能明確不同土地之間的作用和意義，有針對(duì)性的進(jìn)行開發(fā)，使其更有目的性，通過有效規(guī)劃充分平衡整個(gè)環(huán)境建設(shè)，即使隨著人們的生活需求不斷提高，需要的社會(huì)資源更多的前提下，也不會(huì)導(dǎo)致環(huán)境建設(shè)和開發(fā)失衡。

2.3 健全土地規(guī)劃制度

土地規(guī)劃是一項(xiàng)對(duì)環(huán)境有利的工作，但也是一項(xiàng)維持時(shí)間較長(zhǎng)的工作，是經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)整規(guī)劃實(shí)踐才能看出來(lái)效果。影響土地規(guī)劃的因素有很多，包括整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況、投資力度以及人口密度都會(huì)影響土地規(guī)劃，因此，需要在規(guī)劃前調(diào)查清楚它的影響因素，要針對(duì)不同的地方以及不同的環(huán)境進(jìn)行方案規(guī)劃，才能達(dá)到最佳效果。同時(shí)，在規(guī)劃時(shí)也應(yīng)該根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)教訓(xùn)，不斷的創(chuàng)新方法和手段，合理規(guī)劃土地，只有這樣才能使土地規(guī)劃更加的科學(xué)完善。而就近年來(lái)湖南省的土地規(guī)劃狀況來(lái)看，這方面工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位 （見圖1）。

圖1 近年來(lái)土地規(guī)劃建筑面積

由于我國(guó)目前從事這方面工作的人員較少，我國(guó)應(yīng)該加大對(duì)這方面建設(shè)的投資力度，加大改革力度，重視這方面的工作，讓土地改革成為我國(guó)的一項(xiàng)有利舉措，為我國(guó)不斷前進(jìn)發(fā)展做貢獻(xiàn)。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃的原則

城鄉(xiāng)規(guī)劃是國(guó)家和政府為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)而制定的計(jì)劃，它的宗旨是為人民服務(wù)，為國(guó)家服務(wù)，是一種由抽象到具體、從戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)到落實(shí)行動(dòng)的一種工作，但是它總體的規(guī)劃不能脫離以下幾點(diǎn)原則：

3.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃是為城鄉(xiāng)發(fā)展而服務(wù)

隨著經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展改革，我國(guó)已經(jīng)從上世紀(jì)的農(nóng)村占據(jù)主要地位不斷的向城市化發(fā)展轉(zhuǎn)變。目前，我國(guó)正處于城市化發(fā)展的重要時(shí)期，結(jié)合歷史狀況我們面臨著嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，但是眼前也是光明一片，機(jī)遇也很多，政府對(duì)此工作的改革也面臨著挑戰(zhàn)。從根本上來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)規(guī)劃的最終目的就是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家進(jìn)步的目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的綜合發(fā)展，從而提高人們的生活水平，優(yōu)化居民的生活環(huán)境，提高人民的生活質(zhì)量。當(dāng)然這也是城鄉(xiāng)規(guī)劃的原則之一，它不能違背這一目的，也不能違背人們的生活意愿，必須是要以人們利益為根本來(lái)討論的。作為政府宏觀調(diào)控的主要方式之一，城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展相輔相成，密不可分，城鄉(xiāng)發(fā)展能為城鄉(xiāng)規(guī)劃提供堅(jiān)實(shí)而有利的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而城鄉(xiāng)規(guī)劃能有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須要以城鄉(xiāng)發(fā)展為基礎(chǔ)目標(biāo)，建設(shè)新型和諧的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。

3.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃要結(jié)合實(shí)際情況，因地制宜

城鄉(xiāng)規(guī)劃雖然是一項(xiàng)對(duì)城市發(fā)展有利的舉措，但發(fā)展也需要國(guó)家和城市的支持和鼓勵(lì)，也要根據(jù)具體的實(shí)力情況來(lái)看，因地制宜，合理規(guī)劃。就我國(guó)目前的情況來(lái)看，我們依然沒有達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，雖然國(guó)民生產(chǎn)總值在不斷提升，但是由于我國(guó)人口眾多，人均GDP依然不高，所以在實(shí)行人均規(guī)劃方案時(shí)，要充分考慮這個(gè)因素。城鄉(xiāng)規(guī)劃必須滿足整個(gè)城市的社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)實(shí)力狀況，簡(jiǎn)單的說(shuō)就是花最少的錢辦最實(shí)在的事，讓有效的資金投入得到最大的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。其次，城鄉(xiāng)規(guī)劃方案也必須考慮整個(gè)城市的地理環(huán)境，不能脫離實(shí)際，不能盲目地追求形式，脫離實(shí)際目標(biāo)。結(jié)合實(shí)際地理環(huán)境也能有效地減少經(jīng)濟(jì)支出，避免不必要的經(jīng)濟(jì)開支，因此，政府在實(shí)行方案的時(shí)候要選擇性價(jià)比最高、實(shí)用性最強(qiáng)的方案。

3.3 合理規(guī)避人口、資源和環(huán)境問題，構(gòu)建和諧發(fā)展城市

隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市化發(fā)展已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，但是隨之而來(lái)的環(huán)境問題也越來(lái)越嚴(yán)重，近年來(lái)日益突出的溫室效應(yīng)、土地沙漠化、水土流失現(xiàn)象這些日益嚴(yán)重的環(huán)境問題都會(huì)嚴(yán)重阻礙城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，為了建設(shè)和諧的可持續(xù)發(fā)展型社會(huì)，我們必須堅(jiān)持貫徹建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的要求。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的時(shí)候，協(xié)調(diào)配合人口、環(huán)境以及自然資源之間的關(guān)系，為我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)在的國(guó)情來(lái)看，協(xié)調(diào)好人類發(fā)展和自然資源之間的關(guān)系，也是我們唯一的選擇，由于土地資源的有限，我們必須堅(jiān)持節(jié)約用地的原則，盡量開發(fā)荒地和劣地，保護(hù)農(nóng)田，保護(hù)環(huán)境，將有效的土地最大可能滿足城市發(fā)展建設(shè)要求。

3.4 建設(shè)適合人類居住的城市

經(jīng)濟(jì)在不斷的發(fā)展，城市在不斷前進(jìn)，這一切都是人類靠自己智慧完成的，但是歸根到底都是為了人類自己的需求，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)必須是適合人類居住的友好型社會(huì)。首先城鄉(xiāng)是人類工作生活的地方，在人類不斷的經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，人類對(duì)生活質(zhì)量也在不斷提升，要求也越來(lái)越高，因此它的建設(shè)規(guī)劃必須滿足人類生活需求。但是在城鄉(xiāng)規(guī)劃的時(shí)候，要合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)用地和城市建設(shè)用地，與此同時(shí)也就避免不了工業(yè)的發(fā)展，而工業(yè)發(fā)展對(duì)人類生活環(huán)境等影響較大，因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃要合理協(xié)調(diào)建設(shè)發(fā)展和人類環(huán)境的關(guān)系，在規(guī)劃的同時(shí)提高對(duì)環(huán)境的要求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益共同發(fā)展。

4 土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的關(guān)系

4.1 強(qiáng)化土地管理，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)程度

從目前我國(guó)的改革情況來(lái)看，由于政府部門依舊重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積極促進(jìn)國(guó)民收益，在很多的政策實(shí)施的時(shí)候常常出現(xiàn)違背原則的情況，使得私自用地、濫用地、用地不合理的現(xiàn)象層出不窮。雖然從表面上看，這兩者之間存在一定的矛盾關(guān)系，但是實(shí)際上這兩者是相關(guān)依存的，很大程度上，城鄉(xiāng)規(guī)劃是以城市發(fā)展為目標(biāo)，從而使土地合理利用，更加科學(xué)，滿足居民城市化需求，提高城市經(jīng)濟(jì)效益。但是在這個(gè)過程中難免出現(xiàn)一些不合理的狀況，使得農(nóng)業(yè)用地被征用，建設(shè)用地增加。就湖南省2016年截止2017年2月的的不完全統(tǒng)計(jì)房地產(chǎn)開發(fā)速度居高不下 （見圖2）。

圖2 全省房地產(chǎn)開發(fā)投資增速

當(dāng)然在這個(gè)發(fā)展過程中這是不可避免的問題，在實(shí)際操作時(shí)違背設(shè)計(jì)原理的狀況也很普通，因此，我們要合理科學(xué)地規(guī)劃土地，加強(qiáng)土地管理，讓有限的土地發(fā)揮最佳的功能，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值。

4.2 建設(shè)用地和城市用地合理開發(fā)

從土地開發(fā)方面來(lái)說(shuō)，土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)卻是一體的，都是以合理利用土地開發(fā)和資源進(jìn)行規(guī)劃，將兩者有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的科學(xué)有效管理。因此，就必須從城市發(fā)展實(shí)際情況和耕地情況來(lái)看，只有這樣才不打破城市發(fā)展平衡。現(xiàn)階段，對(duì)城市發(fā)展而言，既要促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要保護(hù)耕種土地，這兩者必須結(jié)合起來(lái)才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的有效結(jié)合能有效保證建設(shè)用地和建設(shè)用地的比例，確保土地資源的合理利用，限制耕種土地的無(wú)限制開發(fā)，從而確保土地資源合理利用。

4.3 促進(jìn)土地規(guī)劃管理

土地規(guī)劃雖然對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展非常有利，但是要確保城市規(guī)劃效果不斷完善，需要土地規(guī)劃制度的約束，而城鄉(xiāng)規(guī)劃也能有效的完善城鄉(xiāng)規(guī)劃制度管理，加強(qiáng)制度的實(shí)施。為了確保城市規(guī)劃有序的進(jìn)行，需要制定一個(gè)科學(xué)的周期性的土地規(guī)劃方案，從而確保其不同土地的利用，確保每一類土地都能發(fā)揮自己的作用，這樣就能實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃的宏觀調(diào)控，推動(dòng)城市發(fā)展。因而，土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃是一個(gè)有機(jī)的整體，它們是共同發(fā)展的，也是相互進(jìn)步的，城鄉(xiāng)規(guī)劃促使土地規(guī)劃制度的管理，而土地規(guī)劃管理能有效促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過經(jīng)濟(jì)發(fā)展的洗禮，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的腳步也在不斷的加快，作為目前我國(guó)最關(guān)注的問題之一，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與環(huán)境建設(shè)之間的問題也是最受關(guān)注的問題。雖然在某種程度上來(lái)說(shuō)，土地規(guī)劃制約著城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，但是土地規(guī)劃卻能有效地處理好在建設(shè)過程中帶來(lái)的資源過度消耗、土地過度開發(fā)、環(huán)境污染等問題，因此，二者相輔相成。要想讓城市不斷發(fā)展并不受阻礙，就必須協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系，讓有限的土地受到最大保護(hù)，并發(fā)揮最大的價(jià)值，構(gòu)建我國(guó)和諧型可持續(xù)發(fā)展社會(huì)。

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