構建以績效為抓手的財政監督機制

●李 燕 何沁蕓

就公共財政而言，監督是保證財政活動合法性、合理性、合規性的重要手段，是保障社會經濟活動效率和公平的基礎。監督的實踐活動必須建立在完善的財政法律制度基礎上，而轉變監督的理念和視角以及建立和完善符合時代特征的預算管理制度是現代財政制度的重要內容，其中預算績效監督機制的構建是現代預算制度的重要內容。

在我國經濟社會發展的過程中，黨中央、全國人大、國務院對我國預算績效管理工作十分重視，強調不斷加強預算績效管理是預算制度改革的重要內容，“績效”是保障財政資金的使用效益和提高政府工作效率的重要工具。從2003年黨的十六屆三中全會首次將“建立預算績效評價體系”寫入黨的報告，到2014年修訂的《預算法》首次將預算的績效管理以法的形式規定，并體現在涉及預算管理理念、部門申請預算、財政預算分配以及人大對績效結果的監督等多項法條中，將績效管理上升到法律約束的層面；黨的十九大報告進一步提出“全面實施績效管理”，又以《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（下稱《意見》）聚焦于預算績效管理，具體描繪了改革全景圖、制定了實現路徑和時間表，這些頂層設計對深化預算改革、拓展和落實財政監督的著力點意義深遠。特別是《意見》明確了績效管理主體的責任約束，提出績效信息公開透明以及加強績效管理監督問責。這些要求使得圍繞績效的管理與監督客觀上需要構建起包括各級政府、財政部門、各部門各單位直至項目的責任人的績效責任主體，以及包括人大、審計、紀檢監察、社會公眾等在內的績效監督問責主體的績效監督問責機制，從而將財政治理現代化推向一個新的高度，助推國家治理體系和治理能力現代化。這種績效監督約束機制的構建與作用發揮還需要通過深化改革得以實現。

一、財政監督的著力點由合規向績效拓展

傳統的財政監督著力點側重監督財政活動的合規性，即關注重點在預算實施過程的合法合規，而不在于預算目標的最終實現結果。這種合規控制重點在于對公共支出的方向和數額的控制，主要依據法律法規及制度賦予的范圍監督預算編制和執行行為，在執行中遵循“打醬油的錢不能買醋”的原則。預算的合規性控制實際上是一個程序化的內部控制過程，具體來看，在預算編制階段，政府采用分項排列的預算編制方式將每一項目的具體支出及資金來源列出，并進行詳細說明。在預算執行階段，預算單位根據具體細化的支出額度安排每個支出項目，對每筆資金的來源和去向力求實現 “對號入座”。換句話說，預算的合規性控制就是通過對財政支出及資金來源進行全面完整細致地刻畫以反映政府的活動范圍和方向，從而實現對各部門以及所屬單位的支出規模和方向的約束。監督部門及社會公眾能夠通過預算了解政府履職狀況及財政支出情況，使得對預算安排及支出的審查和監督有據可依。雖然這種形式的預算實現了對預算投入的有力控制，但是忽略了對投入資金使用效率和效益的管理，造成大量資金使用的低效和無效。隨著政府占用資源越來越多、支出規模越來越大，在公共財政條件下，公共資金使用結果必須成為預算管理的重要內容。預算的績效控制就是以結果為導向、以績效評估為核心、以項目成本為衡量標準的預算管理模式，通過對比不同項目的成本與收益方案，篩選出投入少、效益高的項目，從而有效降低政府提供公共產品的成本，提高財政支出效率，實現對政府支出不合理擴張行為的有力限制。

在經濟下行財政壓力加大的情況下，我們在收入端減稅降費的同時，也要重視支出端的資金管理創新，提高財政資金的使用效益也成為緩解我國財政收支矛盾的重要舉措。因此，傳統的合規性監督已然不能完全適應現狀，基于“績效”管理理念和視野的監督機制走向前臺。以往單純的績效評價主要是對財政支出的事后監督，不能很好地管控財政支出行為的正確性及有效性，按照《意見》要求，預算績效監督管理的主要內容也要實現全方位、全過程、全覆蓋，監督鏈條延伸至績效目標、績效運行跟蹤監控、績效評價、評價結果反饋及應用等方面，特別是對重大預算決策的事前評估，將管理重心由事后的績效評價轉移至事前的預算目標，實現預算管理著力點的前移，構建從預算決策、預算編制、預算執行、預算評價、結果應用的閉環管理模式。此時，隨著預算績效管理重心的轉變，財政監督的重點也由事后監督轉變為預算全過程監督。對預算全過程實行績效監督的基礎是財政支出行為的合法合規，其最終目的是提高財政資金決策分配與使用的績效。

各級人大作為我國對預算支出進行監督的主要法定主體，近幾年已經實質性介入到預算績效的審查監督中，中央及一些地方已經在向人大匯報支出績效結果。2018年3月中共中央辦公廳印發的《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》指出 “實施人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展，是依法加強和改進人大預算審查監督工作的內在要求，是建立和完善中國特色社會主義預算審查監督制度的重要舉措，是提高財政資金使用績效和政策實施效果的客觀需要，也是對預算法、監督法關于人大預算決算審查監督特別是支出預算和政策審查監督規定的細化深化?！薄兑庖姟吩诩訌娍冃Ч芾肀O督問責方面提出 “審計機關要依法對預算績效管理情況開展審計監督，財政、審計等部門發現違紀違法問題線索，應當及時移送紀檢監察機關。各級財政部門要推進績效信息公開，重要績效目標、績效評價結果要與預決算草案同步報送同級人大、同步向社會主動公開，搭建社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，自覺接受人大和社會各界監督?！边@些都明確了我國多元參與的績效監督機制作用的發揮并提出了績效監督的新要求。

二、財政績效監督的環境基礎有待完善和創新

財政績效監督是財政支出管理的深化和延伸。從我國現階段來看，與傳統財政監督工作相比，財政監督要求不僅要檢查財政資金使用的合規性，還要以財政支出的“產出”和“結果”為導向監督政府活動的經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響等，通過預算績效目標對比財政支出的實際效率和效益，發現當前支出過程存在的問題，明確提升財政支出績效的方法和途徑，不斷挖掘財政資金使用的潛在效應，促進被監督主體提高財政支出的效果。因此，高質量的財政績效監督應該是一個從預算決策、預算編制、預算執行到績效評價及評價結果應用的全面監督。但是，與新時代對財政的績效監督要求相比，當前財政監督機制還有需要完善及轉型的問題。

一是重事后、輕過程，監督覆蓋范圍有限。構建財政績效監督機制是新時代財政改革的必然要求，黨的十九大報告提出全面實施績效管理，意味著財政監督范圍也應當走向績效導向的“全面”監督路徑，相比較而言，目前我國財政監督管理還存在覆蓋過程不全面、以審計監督為主、重事后的問題。以績效評價為主的績效監督機制主要是通過事后評價發現預算編制、預算執行過程中的問題，出現了“事前”“事中”監督工作盲區，不能及時發現并解決問題，使得監督工作缺失了時效性和預警作用，對花錢的效果及預算管理僅起到“亡羊補牢”的作用，既不符合現代預算管理的要求，也不能適應全面實施預算績效管理的要求。

二是重專項、輕日常，監督覆蓋有待提升。重專項檢查、輕日常工作監督是目前財政監督工作的一個問題。以專項檢查為財政監督的主要形式必然會增加被監督人的僥幸心理，容易產生監督盲區，從而加大違法違規事件出現的概率，無法有效避免財政資金使用浪費的情況。對日常預算過程的監督不足也容易造成財政資源的損失浪費，并使得監督工作出現“淡季”和“旺季”，在專項檢查密集的“旺季”不僅造成財政監督超負荷工作，而且加大被查單位管理負擔，影響正常工作的開展。

三是重短期、輕長期，持續跟蹤監督乏力。以往，我國財政監督的關注重點主要在當期，即年度預算的執行情況及結果，而對涉及跨期的重大政策、項目預算及其績效監督不夠，也引發了財政政策的順周期調節問題?！兑庖姟诽岢觥耙怀鲋攸c，堅持問題導向，聚焦提升覆蓋面廣、社會關注度高、持續時間長的重大政策、項目的實施效果”，并首次明確了要對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估，從而推動績效管理與監督的關口前移，同時也會推動我國中期財政規劃的實施。新時代績效管理不應該僅重視財政支出當期績效，還應該拓展至注重對支出的中長期績效進行監督，同時也要對績效評價結果運用情況、績效監督整改情況進行后續跟蹤。而這又有利于推動我國中期財政規劃的編制及執行情況的績效跟蹤監督機制的建立。

四是重主觀、輕客觀，監督標準尚未建立。財政績效監督要建立在績效評價基礎上，而績效評價實施的關鍵是績效標準和指標的建立?？冃ПO督和評判的重要依據是績效標準和指標，因此，建立科學、合理的績效標準和指標體系是財政績效監督活動公平公正和合理性的前提。

然而，由于財政資金公共性質以及分配使用中的目標涉及政治、經濟、社會、宏觀、微觀的多重性，加之我國預算績效管理工作起步晚、基礎資料不健全、科學的績效標準指標體系尚未建立。這就使得財政績效評價和監督工作發展遭受瓶頸，財政監督對預算資金使用所產生的社會、環境等影響難以客觀估測，評判中的主觀因素影響較大，并且由于主觀判斷波動很大，同一項目由不同人員評判所得出的結論也會差異很大，弱化了財政績效監督工作的嚴肅性及結果的公信力。因此，如何在現有經濟發展水平、技術手段限制、主觀認知偏差的條件下，構建一個統一、科學、合理的績效監督標準體系也是目前績效工作開展中亟待解決的問題。

五是績效信息難以及時全面獲取。及時全面獲取相關信息是財政績效監督有效實施的前提，是績效監督評價可靠性的基礎，也是績效監督結論是否對被監督部門單位具有說服力的關鍵所在。如果由于一些部門單位財務管理水平低、支出核算不清晰、財政監督人員能力局限等問題，再加上相關信息在各部門間的壁壘，沒有形成信息互聯互通的統一平臺，績效監督主體無法及時獲得和使用部門績效信息，就會使得相關信息不真實、碎片化，財政監督信息難以準確、充分收集，從而阻礙對財政相關數據及資料的分析解讀和判斷，使財政績效監督流于形式，還會增加財政績效監督結論被質疑的風險，財政績效監督工作的開展易遭受阻力。尤其是如果公開基于不夠真實準確的績效信息形成的績效評價結果，還會造成社會公眾對財政績效信息的解讀出現偏差，從而引發政府公信力降低。

三、構建財政績效監督機制的對策建議

（一）樹立財政績效監督的理念

傳統的財政監督工作重點主要是財政支出的合法合規性，而當前財政資源使用績效越來越受到關注的情況下，財政監督工作重點必須從合規性檢查向合規性與績效監督并重轉變。因此，新時代財政監督工作要更好地服務于全面實施預算績效管理，把監督工作重心由事后監督進一步向事前監督、事中監督聚焦，形成包含預算決策、預算編制、預算執行、績效評價及評價結果應用的全過程、全方位和全覆蓋的績效監督機制。因此，財政監督要從監督花錢合規向做正確的事（決策）、正確地做事（監控）、做的事正確（有效）的預算績效監督轉變。

在2018年3月中共中央辦公廳印發的 《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》提出加強對支出績效和政策目標落實情況的監督，推動建立健全預算績效管理機制，并要求人大對支出預算和政策開展全口徑審查和全過程監管。這些都要通過轉變績效理念、深化拓展支出預算和政策審查監督的內容、探索創新方式方法來實現。

（二）明確財政績效監督的重點

我國新修訂的《預算法》第四十九條提出各級人大在提交關于預算草案及預算執行情況的審查結果報告中應包括“對執行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監督等提出意見和建議”?！兑庖姟芬蟆案骷壺斦块T要推進績效信息公開，重要績效目標、績效評價結果要與預決算草案同步報送同級人大”，2018年3月中共中央辦公廳印發的 《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》中具體的五方面都有對人大績效監督提出的要求。如在支出預算的總量與結構上提出要“切實提高財政資金配置效率”；在重點支出與重大投資項目審查上提出要“加強對重點支出與重大投資項目執行情況的監督，督促實現支出績效和政策目標”；在部門預算的審查上提出要重點審查監督“部門重大項目支出績效目標設定、實現及評價結果應用情況”；在財政轉移支付的審查上提出要重點審查監督“專項轉移支付的整體績效情況。監督轉移支付預算執行和政策實施，重點是預算批準后在法律規定時間內批復下達以及資金使用績效與政策實施效果情況”等等。上述具體要求使人大對支出預算及政策的績效監督很好地與《意見》的要求實現了對接。

但是也要認識到，實現有效的監督還要優化各監督主體的監督能力以及監督環境。就全過程預算績效監督來說，一是事前監督。首先要對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估事前監督，檢查績效目標設置科學性、合理性、規范性和有效性，是否說清楚了“為什么花錢”“花多少錢”“怎樣花錢”以及“達到什么效果”的問題；其次，檢查績效指標是否能夠清晰、準確地反映績效目標；再次，檢查評價標準是否客觀實際可檢驗。二是事中監控績效目標執行情況。通過績效自評和重點評價，動態監控檢查績效目標實現程度，實現預算執行與預算績效監控“如影隨形”，監督發現問題與及時反饋程度，績效目標調整及改進措施的合理性等。對出現支出偏差的行為，及時制止并予以糾正，對支出績效差或目標無法實現的財政活動作出停止資金撥付并回收剩余資金的決定，最大限度保障財政資金使用績效。三是事后監督評價績效目標完成情況?？冃гu價可以反映出績效目標的實現程度及效果好壞，在此環節，績效監督要重點實現對績效評價的監督，保障績效評價工作的質量，確保評價結果客觀、公正和有效反映績效目標的完成情況。同時，財政績效監督還應當監督評價結果的公開情況，督促預算單位將評價結果及時向社會公眾公開，保障公眾知情權。四是監督事后追蹤評價結果應用情況。預算績效管理的宗旨是實現財政資金效率和效益的提升，其關鍵在于績效管理與預算安排的結合。因此，對評價結果應用應當作為績效監督的重要內容，重點是檢查全面信息反饋機制是否建立，有沒有考核將評價結果反饋給相應部門并作為下一年績效目標制定、財政資金分配參考的情況，是否將評價結果作為推進政府績效管理改革的工具，切實做到“結果有應用”。

（三）優化績效監督的環境基礎

1、建立科學可行的績效目標，為績效監督提供前提。建立預算績效目標是預算績效管理工作的基礎，因為預算績效目標作為貫穿預算全過程的生命線，使得預算績效監督有目標朝向，既能保障執行過程中監控有參照，又能使預算執行結果有評價依據。因此，盯緊績效目標制定、執行、完成情況是財政績效監督工作的重要抓手，合理的績效目標設定、科學的績效指標設計能夠確?？冃Ц櫛O控不偏離方向，使得績效監督結論具有說服力。

《意見》提出“對實施期超過一年的重大政策和項目實行全周期跟蹤問效”，即要求財政預算資金在一定時期內所達到的產出和效果都應是財政績效監督的對象，對這些資金使用后續對社會、經濟、生態所產生的影響都應當納入財政績效監督的視野。這就將中長期的績效目標的設立推向了前臺，科學合理的中長期績效目標是持續績效跟蹤的保障，因為，基于中長期政策和項目支出的產出和效果可能具有時滯性，在短時間內其產出和效果無法準確觀測，針對這種情況，財政績效目標設定應擴展至中長期績效目標，中長期績效目標能夠反映更多的政府職能實現情況，體現政府綜合治理效果。而在中長期財政視野下，對預算績效目標進行監督是一個更為復雜的、綜合性的財政績效監督機制，前提是要將中期績效目標及其實現建立在科學的預測預判基礎之上，并需要對中長期的目標進行年度的科學分解和動態調整，在此基礎上通過對財政預算資金使用的中長期目標實現情況進行監督，才能夠更全面地掌握財政資金使用的合理性和有效性，這是持續跟蹤績效財政資金使用績效的有效途徑。

2、健全預算績效指標和標準體系，為績效監督奠定基礎?？冃繕耸强冃е笜梭w系設計的基礎，績效指標和標準是績效目標的細化和量化?！兑庖姟分赋觥案骷壺斦块T要建立健全定量和定性相結合的共性績效指標框架。各行業主管部門要加快構建分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系，實現科學合理、細化量化、可比可測、動態調整、共建共享”?？冃е笜撕蜆藴室沼诳冃繕?，其設計要求能夠全面、準確地反映績效目標的產出和效果，并且其權重必須依據績效指標、標準與績效目標關聯度設置，在財政績效監督機制中，績效指標和標準可以作為績效監督的依據，績效指標值和權重是績效監督結論的參考。同時，一方面可以通過監控與資金使用情況相關的績效指標，實時追蹤預算支出進度，有利于發揮績效監控的糾偏作用；另一方面，通過跟蹤具有導向性的績效指標，可以盡早發現問題、解決問題，保障財政支出績效水平。

3、打破信息壁壘，為績效監督提供信息保障?？冃ПO督要建立在能夠充分掌握集成信息的基礎之上，而目前在信息的共享方面還不盡如人意，阻礙了監督的實施?！兑庖姟分赋觥凹涌祛A算績效管理信息化建設，打破‘信息孤島’和‘數據煙囪’，促進各級政府和各部門各單位的業務、財務、資產等信息互聯互通”。在績效監督方面可以借助全國人大常委會關于推進預算聯網監督工作的部署，實現預算績效監督信息化和網絡化，提升預算績效監督內容的詳實性和時效性，增強預算績效監督的針對性和有效性。

4、加強學習，提高績效監督能力。全方位、全過程、全覆蓋的預算績效監督對參與監督的多元主體的監督能力提出了更高的要求，體現在預算的決策、編制、執行、調整、問責等各環節。按照《意見》給出的“力爭用3－5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”的時間表，亟待提升各方的績效監督能力和水平。預算的績效管理復雜程度高，對專業知識和法律制度掌握的要求高。而在現實中，作為監督主體的人大，特別是基層人大以及有關各方預算績效監督的理念不夠牢固，對績效監督新舉措主動作為還不夠，使得績效監督過程流于形式，大大降低了績效監督結果的約束力。要解決這些問題，需要加強對制約和監督機制的進一步完善，加強培訓提高認識，使各方掌握新預算法及相關法律及制度，以及績效監督的方法及手段，提高行使預算績效監督權力的能力。

（四）建立完善預算績效監督的協同機制

財政民主化進程的加速助推我國預算監督主體多元化格局的形成，各級黨委、各級人大、人大財經委、專門機構、審計部門、各級政府、政府財政部門、政府部門、社會公眾等都參與到預算監督中來。就我國來說，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，我國《憲法》規定，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。因此，在當前階段，一方面，我國應該建立以人大立法機關監督為核心、以政府財政部門、支出部門、審計部門及社會公眾等在內的多元治理主體監督機制。同時，根據新預算法規定，要求各監督主體按照法律規定的監督范圍和內容認真履職，并對監督失職瀆職行為堅決嚴厲問責。另一方面，黨和政府應當積極發揮協調、監督和引導等作用，以良好的法律、制度、政策環境保障多元預算績效監督機制的健康發展。通過法律形式約束各監督主體的監督行為，培育其主動依法履職的意識和能力，人大、政府與其他監督治理主體實現良性互動，將必要的政策制定以及執行過程向公眾開放，引導公眾參與預算績效監督，最終形成黨委領導、政府主導、多元參與的預算績效監督格局。■