粵港澳大灣區環境監察協同治理研究

◎ 任 穎

粵港澳大灣區環境監察協同治理建設是粵港澳創新合作的重要探索。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“健全生態環境監管體制”，“創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效的區域協調發展新機制”；以粵港澳大灣區建設為重點，“全面推進內地同香港、澳門互利合作”，需要從國家監督體系建設和區域發展戰略兩個層面，為“統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責”提供體制保障，形成粵港澳大灣區環境監察協同治理有效機制。

一、粵港澳大灣區環境監察現狀與面臨的深層次問題

環境協同治理是國內外環境治理研究和實踐的重心。但是，在區域環保合作與跨界污染治理的過程中，對生態治理利益相關者的多元化等問題的關注度不夠，區域性環境問題的“脫域化”問題突出。[1]這一問題在具有跨法系背景的粵港澳大灣區環境治理方面表現得尤為明顯。

（一）跨法系的環境監察協同面臨的立法及體制機制沖突明顯

粵港澳三地分別以中華法系、英美法系、大陸法系為淵源，分別適用不同的環境保護法律規范，在三地環境監察的有效對接方面難度較大。加之已有環保合作探索多集中于單一制度背景下的區域協同，“一國兩制”下的協同治理機制研究及實踐存在不足。與此同時，世界大灣區環保協同治理探索多集中于灣區經濟開發與環境恢復的關系，而并未從根本上探析有效的環境治理體系及協同機制支持。其中，最為核心的在于環境監察法律規范之間沖突的解決。隨著行政監察向國家監察的轉型，監察權的運行與行政執法權不再有隸屬關系；相應的，《環境監察辦法》第二條所規定的“環境監察，是指環境保護主管部門依據環境保護法律、法規、規章和其他規范性文件實施的行政執法活動”，與《環境行政執法后督察辦法》第三條規定“對縣級以上人民政府或者其環境保護主管部門依法作出的環境行政處罰、行政命令等具體行政行為，由縣級以上人民政府環境保護主管部門的環境監察機構負責具體實施環境行政執法后督察”，出現根本屬性的沖突，前者為行政屬性，后者為國家監察屬性。而在粵港澳大灣區環境監察領域，尚未形成體現地域環境治理類型化與特殊性的規范支撐，不利于環境監察協同度與實效性的全面提升。

（二）跨區域污染轉移與規避行為的有效治理缺乏相應的制度支持

從1990年的港粵環境合作到CEPA框架下環境合作的深化，再到2005年《泛珠三角區域環境保護合作協議》的簽署，“一國兩制”下的跨區域環保合作與協同創新已具備良好的基礎。但從內地與港澳環境監察層面切入的研究及實踐探索十分欠缺，其缺失會從根本上對（利用三地法源及環保法律的不一致）所進行的跨區域污染轉移與規避行為的有效治理形成制約。

同時，環境監察協同治理的實效性、可操作性問題突出，且未實現對企業的監督與對政府監管部門的監察的結合，環境監察治理結構失衡問題突出；粵港澳大灣區環境監察在環保法律法規的落實，以及環境保護執法檢查、生態環境監察、環境執法后督察和掛牌督辦等方面協同性不足。從內容上看，粵港澳環境監察需要覆蓋兩個方面的內容：一是針對企業履行“環境保護方針、政策、規劃、法律、行政法規、部門規章、標準”情況的監察；二是“對政府及監管、執法部門存在行政不作為、監管執法不到位、徇私枉法、權錢交易等行為”的監察。在國家監察體制改革背景下，原有以“上級人民政府環境保護主管部門”“對下級人民政府環境保護主管部門作出的環境行政處罰、行政命令等具體行政行為”為核心的環境監察體制亦需要做出相應的調整。

（三）粵港澳大灣區環境監察現狀與多層次多領域風險治理的客觀要求不符

現有的粵港澳大灣區環境監察治理在面臨諸多沖突的同時，亦未能系統實現對于區域環境風險的事前規劃（風險防范）、事中監督（風險監管）、事后治理（風險控制）。而“風險社會”對環境風險管理法律體系建設的要求比傳統農業或工業社會更具綜合性、復雜性、多樣性。因此，需要回應多層次多領域風險治理的客觀要求，進一步優化粵港澳大灣區環境監察職能配置；以既有法律規范的修改為基礎，推動監督、檢查、督辦、執行及責任追究的銜接；以責任制度改革為脈絡，推動環境監察與國家監察體制改革的協調。一方面，并未形成環境監察與環境監測一體化相結合下破解地方保護主義干預的有效管理方式；另一方面，在國家監察體制改革背景下，環境監察體制與國家監察體制之間，以及相關法律規范之間的協調性問題愈加突出，破解這一治理困境的調查研究仍較滯后。與此同時，在實踐中出現了虛報數據、運動式的突擊檢查、部門間合作的機制保障缺乏等多重問題；新《環境保護法》對環境監察提出的更為嚴格的要求，也未在實踐中得到全面落實。

二、粵港澳大灣區環境監察協同治理的特殊性與法理基礎

作為世界第四大灣區，粵港澳大灣區承載了三個具有不同法源背景的地區的合作，所要面臨的法律問題、體制問題、文化問題、民意問題十分復雜?；诃h境問題本身具有輻射性與擴散性，環境監察治理問題的解決需要放在協同治理的視域，從“黨統一領導”的國家監督體系建設高度，推動相關法律問題的有效解決。

（一）世界大灣區環境監察的比較分析

從監察體制的角度看，中國與國外的環境監察相互區隔；粵港澳大灣區環境監察治理的立法需求、所面臨的現實問題具有特殊性，要求實現與立足具體地域環境風險特殊性的治理結構的對接。并在此基礎上，通過環境監察能力建設、專項執法檢查及環境監察機制創新解決環境監察問題。

1.美國紐約灣區和舊金山灣區

區別于歐洲大陸的議會監察專員設置，美國的監察體制局限于行政執法層面。由聯邦制政體所決定，美國沒有形成統一的國家監察體系，其環境監察亦僅局限于行政監察層面的環境執法；并與訴訟中心主義相結合，形成了以環境訴訟為核心的環境監察體制。

不同于以紐約港為基點的紐約灣區，[2]舊金山灣區位于內陸地區，其環境治理的地域特征與港口地區存在差異。相應的協同機制建設亦須體現作為環境監察依據的地區差異，破解泛化的協同治理的局限性。盡管這兩個灣區分屬不同的州，在具體的法律條文及實施體系上存在差異。但是，從屬性上看，二者均屬于同一政治經濟體制下的環境監察合作，其立法協調與合作機制的建立在根本層面具備一致性基礎。

2.日本東京灣區

東京灣區也屬于單一制度下的環境監察協同；從法律視角看，其又具有特殊性。由于二戰前日本對德國法的大量引用，二戰后判例法作用的日益增強，日本的環境監察兼具大陸法系與英美法系的特點。在地方議會中，設有專門的監察委員會，對包括環境問題在內的公共事務進行監督，議員與專業人士亦能夠聯合實施監督；[3]與此同時，還建立了行政執法監察屬性的評價制度。[4]東京灣區環境監察治理以灣區發展為立足點推動環境保護舉措的創新發展。但與英美法系的分散化的環境行政監察不同，日本建立了從中央到地方的垂直管理體系，為集中化、系統化的環境監察合力的形成奠定了體制基礎。

3.粵港澳大灣區

粵港澳大灣區是世界四大灣區中唯一一個跨越三個不同法系的地域，并且在不同的政治經濟體制下運行，其區域環境協同治理具有極為鮮明的特點。在一定程度上，其所面臨問題的解決亦無先例可循?；浉郯娜氐牟町惒粌H體現在法律層面（分屬中國特色社會主義法治體系、英美法系、大陸法系），而且貫穿到政治經濟制度、行政體系及具體的政策與標準層面，甚至呈現出社會及民眾意識等方面的區隔。相應地，以環境監察為切入點，推動立法協調、機制對接、案件移動及民心融合，不僅是粵港澳三地互聯互通、統籌協調的重要保障，更成為大灣區順利運行的基本前提。

（二）粵港澳大灣區環境監察協同治理的法理基礎

粵港澳大灣區環境監察協同治理以尊重港澳地區自治權、監察權為前提，是在監察體制層面推動粵港澳深度合作轉型升級，推進地區融合的重要切入點，對跨區域發展的戰略對接和政策銜接具有重要意義。

1.中央全面管治權與自治權的關系

粵港澳大灣區環境監察協同治理的發展以自治權保障為前提，其核心問題是正確處理中央全面管治權與自治權的關系。《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書明確了授權依法實行高度自治及中央對于高度自治權的監督權力。從根本層面看，全面管制權的設置是權力運行規范化的重要基礎。依照《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，香港享有高度自治權的規定與中央的全面管制權之間并不存在根本的沖突；其實質上是人民群眾行使監督權的一種方式，目的在于更好地促進香港特別行政區高度自治權回歸人的全面發展，真正將全面管制權的行使與港人治港有機統一起來。2017年5月，全國人大常委會委員長張德江在北京召開的基本法實施二十周年座談會上發表講話，進一步強調制訂和細化屬于中央的權力，落實中央對于香港擁有全面管制權，奠定了以環境監察為切入點，解決粵港澳深度合作問題的重要基礎。

2.環境監察權與港澳監察體制的關系

在國家監察體制改革背景下，內地的環境監察體制從行政監察轉向國家監察；在推動對企業、執法人員監察全覆蓋的同時，也提出了環境監察權與港澳監察體制的關系在國家監督層面的協調問題?；浉郯沫h境監察協同治理不僅涉及廣東省環境監測中心、香港特區環保署、澳門環境保護局等機構執法權的行使，而且關系到國家監督體系建設高度的監察權運行（國家監察委員會、廉政公署、澳門監察局）。相應地，既有的銜接協調機制需要做出適應性的改革。以環境監察為切入點，全面提升粵港澳深度合作的體制機制保障，其核心問題包括兩個方面：(1)環境監察體制（改革）的有效銜接，探索以環境監察為切入點的協同治理機制創新。從有效防止跨區域污染轉移與規避出發，界定監察權限、案件移交范圍，確定具體的銜接督責機制；(2)發展權與環境權保障的動態平衡，通過監察權層面的人員機構對接，推動灣區經濟開發與環境恢復的再平衡。也即從監察職能、監察程序、制度銜接、責任追究出發，多管齊下，形成解決經濟與環境協調問題的新思路新方法。而單獨從執法層面的環保合作與管理創新，并不能從“一國兩制”下粵港澳大灣區的特殊性出發，形成保障發展權與環境權動態平衡的監督合力。

3.跨法系背景下傳統協同治理理論轉型

(1)非單一制度下的環境監察協同論?；浉郯拇鬄硡^環境監察協同治理研究為不同政治制度及法系背景的地區在“一國兩制”層面的深度融合開辟了道路，是非單一制度下協同治理實踐的有益探索。將國家監察體制改革與粵港澳大灣區環境協同治理研究聯系起來，抓住這一契機，厘定中央全面管治權與自治權、環境監察權與港澳監察體制存在的爭議，為治理理論的發展和完善奠定重要基礎。

(2)環境監察協同治理的整體觀。作為中國世界級城市群建設的戰略核心，粵港澳大灣區的環境監察治理，應從“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效”的國家監督體系高度（而非局限于行政執法系統層面）出發，[5]落實“黨政同責”，以“督企”“督黨”“督政”的有機結合，增強依法治國與依規治黨監督合力的重要保障。

會聚項目申請書由多個相關專業司局聯合審核。2017年8月，國家科學基金會宣布首批獲得資助的23個會聚研究項目，覆蓋了十大設想中的5個重點領域（天體物理學除外）。

(3)環境監察協同治理機制的互補效應論。[6]環境監察協同創新需要放到全面提升粵港澳深度合作的整體進程中推進，通過治理結構的多層次調適，將立法及體制機制沖突的困境，轉變為制度的互補性優勢，充分發揮粵港澳三地的比較優勢，實現錯位發展，優化整體的環境監察協同效應。

（三）粵港澳大灣區環境監察協同治理面臨的深層次問題

粵港澳大灣區環境監察協同治理研究的核心是破解“一國兩制”下跨區域環境協同治理的困境，有效防止污染轉移與規避行為。與已有的世界三大灣區不同，粵港澳大灣區建設關涉到具有不同經濟社會背景的區域協同治理，不論是建設規模，還是所面臨的問題都前無古人。由于粵港澳大灣區的特殊性，環境治理的政治社會路徑依賴呈現出不同的特征；環境監察協同治理機制的適應性改革具有重要的理論意義與實踐意義。

1.“一國兩制”下的環境監察協同

粵港澳環境監察協同是支持香港、澳門融入國家發展大局的關鍵環節；其核心是破解“一國兩制”下，分散化、松散化、運動式的環境監察治理困境。在不同的政治經濟與法源背景下，這種治理困境的存在會給跨界污染轉移留下空間，甚至反過來加劇內地與港澳在理念、機制、民意方面的區隔。

非單一制度下的環境監察協同及其在“一國兩制”層面的深度融合問題的解決，需緊密圍繞“一國兩制”偉大實踐；既要使不同的社會制度（乃至意識形態）“和諧地在統一的中國”共同發展，尊重、承認差異化的規則發展路徑，又要提升協調性與認同度，以環境監察為切入點，深化粵港澳三地深度合作，從而為提升粵港澳在國家戰略，尤其是“一帶一路”建設重要支撐區的地位和作用尋求突破口。

2.不同法源背景下的跨界污染轉移及規避行為整治

跨越行政區域（省、特別行政區、市、縣等）的環境污染一旦發生，所形成的跨界污染糾紛引發的社會沖突將十分尖銳，所涉及的法律上的權利義務關系更加復雜。其中，既存在污染者和受害者之間的民事糾紛，也存在相關區域的政府和環境保護主管部門與污染者之間的行政監管關系。理順其中的法律關系，堅持綠色發展，堅持節約資源和保護環境的基本國策尤為重要。

然而，通過制度體制層面的有機統一來實現協同的路徑在這里并不適用?；浉郯娜胤謩e以中華法系、英美法系、大陸法系為淵源，分別適用不同的環境保護法律；其與監察權、自治權問題相交織，跨區域污染轉移與規避問題錯綜復雜。有效防止跨區域污染轉移與規避行為，需要立足粵港澳實際，采取環境監察與環境監測一體化進路，探析破解跨界污染與地方保護主義干預的有效管理方式。

3.打破內地與港澳協同治理困境

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，要“健全生態環境監管體制”，“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開”。這給培育試點推開的創新經驗，以及從國家監督體系高度打破內地與港澳協同治理困境帶來了重要機遇。推動粵港澳環境監督、檢查、督辦、執行及責任追究的有效銜接，形成三地環境監察協同治理的新機制，成為粵港澳大灣區這一國際一流灣區和世界級城市群的綠色發展、協調發展、創新發展的有力支撐。

三、粵港澳大灣區環境監察協同治理創新的具體路徑及建議

針對“一國兩制”下粵港澳大灣區協同治理所面臨的立法、執法及配套機制問題的特殊性，以破解環境監察治理困境為目標，從規范沖突、治理格局、配套機制三個方面，找到破解跨法系環境監察治理困境的創新路徑。并以生態經濟共同體規則、粵港澳大灣區環境協同治理格局、整治“一國兩制”下跨界污染轉移與規避行為配套機制的形成和完善，推動內地與港澳協同治理的全面提升。

（一）以生態經濟共同體規則統領跨法系環境監察立法沖突的解決

不同于同一法系及政治經濟制度下，跨行政區劃的京津冀、長三角的區域立法協作，粵港澳大灣區的環境立法協同并不具備法源上的同一性以及現實的政治經濟體制一致性的支撐，反而在制度、慣例、具體規約層面呈現出極大的差異性，甚至存在小到跨港珠澳大橋通車后的左設與右設駕駛座的交通規則層面的沖突，都使得協同治理無法向前推行。新《環境保護法》頒布以來，在《環境監察辦法》與《環境行政執法后督察辦法》框架內展開的環境監察，很難在跨法系的地域協同治理層面上發揮實質性的作用，更勿論形成跨區域協同的整體效應。

由上述特殊性所決定，跨法系環境監察立法沖突的解決不能夠簡單的采用其他區域的立法協作模式，而須從頂層設計角度，以生態經濟共同體規則統領粵港澳大灣區環境治理規范化進程。

生態經濟共同體規則構成了解決粵港澳三地環保法律不一致問題的重要連接點。2016年9月，習近平總書記重申共商、共建、共享的平等互利原則。這是繼2013年“一帶一路”倡議、2015年博鰲亞洲論壇主旨演講后，又一次對中國共同繁榮發展方案的闡述，是構建人類命運共同體的東方智慧與偉大實踐，也為生態經濟共同體規則的確立提供了重要的指引。在環境監察治理領域，生態經濟共同體規則有利于兩個方面問題的解決，一是從共同發展出發，人類發展的環境制約下的污染擴散問題；二是“逆全球化”思潮對全球能源秩序的消極影響。生態經濟共同體規則的確立，成為有效破解環境治理困境，引領人類社會可持續發展的重要基礎。在此基礎上，通過“包裹立法”，推動環境監察法律規范的修改完善，提升規范體系的內在協調性，有效破解跨法系環境監察的規范沖突與矛盾。

（二）泛珠三角環保合作向粵港澳大灣區環境協同治理格局的升級

治理結構的優化對于跨區域環境監察，尤其是具有不同制度與法源背景的地區而言具有至關重要的意義。[7]泛珠三角環保合作向粵港澳大灣區環境協同治理格局的升級，全面覆蓋政府治理、市場治理、社會治理各個方面，形成環境監察與國家監察、產業集群發展、社會監督相結合的綜合治理結構。

1.府際協同：環境監察與國家監察相協調

粵港澳大灣區的政府合作與協同治理兼具雙重屬性。在國家監察體制改革背景下，以法律規范修改為基礎的環境監察體制改革已是箭在弦上；以環境監察與國家監察相協調為核心的府際協同具有其特殊性。(1)權力屬性與權利屬性相結合。在政府治理層面，港澳享有高度自治權，內地與港澳的行政權分別有各自的運行機理；以環境公益為主線的公共權力行使的協同，以對人們生存權和發展權的有力保障為連接范疇，呈現出權力屬性與權利屬性相結合的特征。(2)整體性與地域性相統一。在區域生態系統整體平衡協調層面，粵港澳大灣區（生態）資本、效益、運行過程都受到生態系統整體性的制約。與此同時，粵港澳三地環境治理狀況并不平衡，需要立足三地實際，形成具有整體性與地域性相結合的生態價值的供求結構，并以之為基礎，提升環境監察本身的協同性。

2.市場協同：環境監察與產業集群發展相結合

粵港澳是國家經濟發展的重要引擎，其環境問題的解決需要與產業發展緊密結合，才能夠為環境監察實效性的提升提供現實的保障和支持。

從更為根本的層面看，由效益價值向生態價值轉變成為環境監察與產業集群發展相結合的橋梁。隨著人類社會經濟的發展和工業化的推進，經濟社會發展的生態負荷及代價不斷增加，各國紛紛采用行政、法律、技術等多種方式，推進本國的發展方式轉型。通過生態資本價值核算（社會經濟正面效應與負面效應評價）、綠色國民經濟發展戰略，推動商品價值供求關系向生態價值供求關系的進階，①成為實現區域內環境監察精準定位與要素自由流動、錯位發展的重要基礎。

3.第三方環境監督社會組織協同：環境監察與社會監督相結合

環境問題涉及面廣，又往往具有隱蔽性特征。因此，有效的環境保障體系的建立和完善，離不開監督社會化的支持。自20世紀90年代始，港粵已經形成了覆蓋經貿、環境等合作領域的治理格局；2005年《泛珠三角區域環境保護合作協議》的簽署更為區域環境保護奠定了堅實基礎。然而，在實踐中，內地與港澳的協同治理更多地存在于高層次的框架協議層面，并未形成多層次多領域的全面協同格局，尤其是在民間組織乃至民心融合方面力度較弱。通過環境監察與社會監督有機結合，形成環境治理理念、制度及民意的協同；真正使環境協同治理構想有效落地，融入綠色生產與生活方式之中。②

（三）“一國兩制”下跨界污染轉移與法律規避預防的配套機制

與單一制度下的跨界污染治理機制不同，“一國兩制”下跨界污染轉移與法律規避問題預防的配套機制，不僅是一種具有實施性、操作性的保障系統，更承載著推動協同治理思路具體化、精細化，提升三地環境監察協同的深度與廣度的重要任務。

1.健全利益協調機制、信息共享機制、公眾參與機制、監察督責機制

“一國兩制”下跨界污染轉移與法律規避預防配套機制建設的重點，是解決跨行政區劃環境監察治理網絡寬度有余而嚴密性不足的悖謬，推動從信息共享、公眾參與到環境監察、議事協調，再到案件移交、深度合作的有效銜接。以政府、市場、社會協同為基點，健全利益協調機制（包括議事協調與利益協調兩個方面）、信息共享機制、公眾參與機制、監察督責機制，形成嚴密的環境協同治理機制。

粵港澳大灣區利益協調機制、信息共享機制、公眾參與機制、監察督責機制建設的特殊性，在于立足三地以跨法系為標志的環境監察類型化特征，以環境監察銜接機制實建設為紐帶，推動政府與市場、政府與社會主體間議事協調、利益調整、糾紛調節機制支持與環境監察監測信息共享及督責機制的無縫銜接；理清其間復雜的利益關系，有效定位并處理風險隱患，解決“監管層層失守”等諸多問題，從根本上解決經濟效益與環境效益之間的矛盾和沖突。

2.推動環境治理領域檢查、督辦、執行及責任追究的銜接

新《環境保護法》自2015年實施至今的兩年多時間內，環境監察配套機制的建設明顯滯后；區域環境治理檢查、督辦、執行及責任追究仍未突破各自為戰的囹圄，跨界污染整治力度亟待加強。

灣區的特殊環境使該區域環境污染的代謝與擴散程度遠高于陸港地區。相應地，對于其環境治理協同度與銜接機制建設的要求就更高，僅靠單兵突進或簡單的要素疊加是不足以破解治理困境的。要真正貫徹落實中央精神與環保督察巡視要求，須以責任制度改革為脈絡，從責任認定理論、問責追責程序出發，推動更高層次和更大范圍內的檢查、督辦、執行及責任追究的銜接，實現環境監察與國家監察體制改革的協調。

3.形成跨法系的預防、監督、救濟一體化協同治理機制

由粵港澳大灣區跨法系的特殊性所決定，在加大對于跨界污染與法律規避的懲治及有效保障企業等主體合法權益的過程中，都存在著規范及治理機制層面的挑戰與沖突。解決這一沖突的方法，不能夠是簡單的協調與機構人員對接，而需要從預防、監督、救濟一體化入手，進一步規范環境治理中各主體的關系，重塑治理主體間的信任機制，真正將協同理念融入環境公益保障的全過程。

粵港澳環境治理中的預防、監督、救濟一體化協同機制，不僅涉及珠三角地區法治體系框架內的改革與升級，更存在中國特色社會主義法治體系、英美法系、大陸法系話語范式下污染治理、指標評價與環境改善路徑的差異化選擇?！皥猿忠匀嗣駷橹行牡陌l展”，以監察體制改革為契機，破解“一國兩制”下跨法系環境協同治理的困境，推動運動式環境監察向規范化督責監察的轉變，以及粵港澳大灣區環境監察協同治理的適應性改革與創新性發展。

注釋：

①與商品價值供求關系突出個體私益特點相比，生態價值供求關系與惠及全體人民的公共利益（如環境公益）緊密聯系在一起，密不可分。

②需要注意的是，環境監察具有公權力屬性，其遵循“法無授權即禁止”原則的要求，不能將社會化的監督盲目嵌入既有監察體制，而應形成多層次多領域的環境監察治理格局。

參考文獻：

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