特朗普稅改及老齡化背景下財政收入質量監管探析

●呂 陽

一、對特朗普稅改政策的思考

（一）特朗普稅改的現實背景

當前我國正處在供給側結構性改革的進程當中，以“三去一降一補”為主要特征，這是基于我國國情下政府及經濟學家群體共同研究的成果。面對國內外紛繁復雜的經濟形勢，我國必須加足馬力，繼續邁開改革步伐，才能夠確保在經濟下行壓力增大、結構調整加快、政策吸收竭力的現狀中突破發展桎梏。回溯歷史，各國政府機構、領導人員近些年發生的重大調整間接導致財稅政策的適時整理，這些政策落實勢必會對我國產生一定的影響，特別是美國稅改方案的敲定，會影響整個世界的經濟格局。20世紀80年代，里根經濟學風靡世界，當時美國的經濟處在嚴重通貨膨脹和失業率攀升的滯脹狀況之下，法國經濟學家“薩伊定律”被重新發掘出來作為政府“供給能夠創造自身需求”的政策工具；隨后里根經濟顧問拉弗提出了“拉弗曲線”，說明高稅率和低稅率都可以產生一樣的稅收，在拉弗曲線上呈現為兩端對稱的稅點，如稅收收入為零，稅率既可以是0%，也可以是100%。拉弗理論被直接運用到美國的政策執行上，并產生了積極的效果，扭轉了美國經濟衰退的頹勢。

（二）特朗普稅改的具體舉措

2017年底，上任不久的美國總統特朗普簽署 《減稅與就業法案》，于2018年1月1日正式實施，號稱美國歷史最大減稅力度的法案立法落地。該法案仍以減稅為主線，但此時美國的經濟形勢已經發生變化，不再是30多年前的經濟下滑狀態，而是較為健康有序的發展態勢。稅改措施的明顯意圖在于增強美國經濟實力和削弱國際稅收合作，增加美國就業和促進居民收入公平增長，對內降低個人所得稅、公司所得稅、歸國稅負，實現資金回流和強化制造業，對外增加關稅、打貿易戰，設立商務壁壘來鉗制它國經濟崛起，特別是有意攪動世界經濟格局，引發國際稅收競爭，來應對我國不斷提升的綜合國力，維護其“世界警察”的現有地位。特朗普稅改主要有四個原則：一是降低中低收入階層的個人及家庭稅負，實現稅負平衡，如提高個稅費用扣除額、調低稅率、提高個人最低替代率門檻，增加子女等撫養人員的稅收抵免，取消房貸利息、慈善捐款等稅收優惠，提高遺產稅免征額；二是不斷簡化稅制來增強稅收政策效果；三是為企業減稅，增強經濟活力，對抗它國技術競賽，如企業所得稅邊際稅率從35%降到21%、廢除最低替代稅、5年內除不動產外的投資可在公司所得稅前全額扣除、小企業減征20%、規定企業利息支出稅前限額彌補虧損結轉；四是使跨國經濟主體資金回流，聚攏資金、對外封閉，實行單邊主義，境外利潤匯回一次性低稅和海外所得屬地征稅，治理“稅收倒置”①。從世界大戰中就可以看出，美國數百年的孤立主義思想不會有利于世界和平和稅收協作，軍事主義和霸權主義思想是實質，普世思想是幌子。李超民和胡怡建（2017）認為特朗普稅改受3年預算周期、財政承受力和稅收國際合作等自然條件的制約，一國企業及稅收需要通觀全局，我國必須通過仔細研究國際稅收政策，“在戰略上藐視對手，在戰術上重視對手”，加快預算管理制度改革、稅收制度改革，處理好央地財政關系，最終確保財政收入穩步增長，質量逐步提升。

二、人口老齡化的基本國情及對財政收入的影響

（一）人口老齡化的基本國情

數據顯示，2017年我國60歲及以上老年人口占比為17.3%，一般認為，60歲及以上老年人口占總人口數達10%即意味著進入人口老齡化社會。我國自1999年步入老齡化社會，近年來國家為應對這一形勢出臺多項政策。2018年 《政府工作報告》提出要發展居家、社區、互助型的養老，相較于之前居家、社區、機構、醫養結合服務體系而言，其目標更為精準。人口老齡化問題勢必會引起延遲退休、“二胎政策”、勞動力減少后的“移民”等問題，這些問題的產生無疑會增加民生支出的投入力度，在減稅的大環境下，可能會影響整個財政收入的真實情況，如若引發新一輪的數據注水、造假行為，將對整個經濟肌體造成直接惡劣影響。

（二）人口老齡化對財政收入的影響

相較于發達國家，我國步入老齡化社會時人均GDP還不足1000美元，西方發達國家人均GDP為5000-10000美元。根據聯合國在2010年和2012年發布的報告，我國國民收入恰好在161個國家里排在第81位，以60歲作為年齡標準，人均國民收入比我國高的國家里，有八分之三的國家比我國老齡人口比例要低，而在后80個國家當中，僅有4個國家的老齡人口比例超過我國。人口老齡化對財政收入的影響主要在于社保支出壓力逐步增大，財政收入的下降無法滿足所需財政支出，間接導致非稅收入無法穩步調低，宏觀稅負降低的速率減緩，財政收入質量難以持續改善。我國自1999年步入老齡化社會，1998年社會保障支出比例就從前一年的1.54%上升到5.52%，2000年達到9.55%，2016年財政社會保障及就業支出達到21591.45億元，一般公共預算支出為187755.21億元，占比11.5%，若算入政府性基金支出46878.32億元和國有資本經營預算支出2155.49億元，此口徑的財政總支出為236789.02億元，財政社會保障支出占比9.12%。根據其他年份的數據判斷，1999年前后的社會保障支出變化非常迅速，2000年后基本長期維持在財政總支出的10%，可以說，在經濟下行壓力下，國家財政投入社會保障的力度仍會保持在較高水平。

三、我國當前財政收入質量面臨的問題

（一）財政數據腐敗影響政治穩定

古羅馬歷史學家塔西佗提出了著名的政治定律“塔西佗陷阱”，主要是說當公權力面臨公信力危機的時候，政府部門無論是說真話還是說假話，做好事還是做壞事，都無法得到公民群眾的信服。財政收入數據的質量問題直接關系到我國政府是否會步入該陷阱，一旦數據造假之風爆發，就會產生“多米諾骨牌效應”和“蝴蝶相應”，不利于執政黨的執政基礎和地位，任何時期信任均是一種寶貴社會資源，社會群眾對政府信任最為重要，它是社會經濟健康發展的前提，財政數據質量更是政府贏得群眾認可的一種能力和政治需要，是政府履行財政職能的權威性體現。財政收入數據倘若不真實、不具體、不透明，納稅人繳納稅款的積極性就會大打折扣，偷漏抗稅行為將顯著增多，直接影響到稅收收入數量，導致稅款流失，進而政府將無法提供優質的公共產品和服務，最終失去群眾信任，不利于政黨的穩健發展和現代化國家治理能力的有效發揮。財政數據造假會導致地方、區域的轉移支付等政策的不匹配，不利于當地經濟發展和民生改善，進一步拉大城鄉、區域間人均收入差距，不利于實現基本公共服務均等化，進一步背離“共同富裕”的社會主義本質。

（二）官方數據的信心指數需要警惕

2017年我國一般公共預算收入超過17萬億元，一舉扭轉2012年以來逐年放緩的局面，增速由2016年的4.5%增加到2017年的7.4%，這主要得益于減稅降費的成果，三產稅收比重達到56.1%。2017年稅收政策有增有減，公共預算賬本中非稅收入同比下降6.9%。其中：2016年7月起資源稅實行從價計征，2017年資源稅收入1353億元，同比增長42.3%；營改增減稅9186億元，比2016年多出3450億元，小微企業所得稅減稅454億元，科技中小企業的研發費用稅前加計扣除，稅前商業健康險優惠政策和稅延型商業保險都穩步推行，行政事業性收費和政府性基金的清理工作有序開展。可以看出，無論是增稅還是減稅政策，都能夠促進財政收入質量的提升，實現實體經濟穩中向好，但稍有不慎就會面臨相應的政策風險。

（三）經濟數據容易失真

2017年全國兩會期間，習近平總書記在參加遼寧代表團審議時強調：“經濟數據造假，不僅影響我們對經濟形勢的判斷和決策，而且嚴重敗壞黨的思想路線和求真務實的工作作風，敗壞黨在人民群眾中的形象。此風不可長，必須堅決剎住！”“數字出官、官出數字”的政績考核以GDP作為選人用人的標準，容易導致人口、資源要素不平衡的區域出現稅收等惡性競爭，財政部門與企業間的數據互換、財政空轉行為頻發，不利于凸顯財政收入的真實性、透明性，不利于財政收入作為經濟預測的風向標。

自互聯網普及以來，經濟數據查詢更加簡便，但也暴露出一些數據問題。一方面，各省的GDP加和結果與國家統計局的總量數字有幾萬億差異，各市加和數據又比所在省GDP要多，對此，地方官員通常以注冊地和業務地不一致來解釋說明。如2016年四川全省GDP加和是34752.81億元，比官方統計數據高出2072.31億元。然而數據失真來不得半點馬虎，即便是合理誤差，如若在五級政府層層失真的前提下，必然導致經濟數據整體塌陷，對財政收入健康帶來巨大的打擊，不利于充分應對國際格局變化和人口老齡化。與此同時，多數省份GDP增長速率高于全國水平，如2016年國家經濟增長率是6.7%，經濟增速低于全國的僅有山西、遼寧、黑龍江，表現為三省拉低全國經濟增速。另一方面，基于政績考量，地方統計數據存在瞞報、注水和造假的問題。2017年1月，遼寧省承認2011-2014年的財政數據造假，累計虛增約財政收入的20%，隨后內蒙古和天津也開始自曝造假。2016年內蒙古財政收入虛增原因在于工業增加值存在水分，要核減2900億元，占全部工業增加值的40%，導致25%的生產總值自動核減；天津擠掉2016年濱海新區30%的水分，核減3300億元，官方解釋是濱海新區GDP統計未按經營地統計，按照注冊地統計，GDP兩地重復計算導致數據不準確；審計署公布2017年三季度湖南、云南、重慶、吉林等4省10個市縣（區）共虛增財政收入15.49億元。與此同時，對于數據造假獲得晉升的官員缺乏有效處理措施，僅從經濟發展狀況評價政績而忽視數據真實性，官員考核指標體系還有待完善。此外，虛減財政收入對于經濟健康發展也是不利的。

（四）“正稅清費”力度有待加強

財政收入以稅收收入為主，財政收入規模、結構和真實性直接關系到財政收入的質量，虛增收入主要來自地方稅和非稅收入，原因是直接成本較低，特別是非稅收入的管控仍不夠規范，而中央地方共享稅虛增的風險較大，容易被追究責任，虛增情況也比較少見。近年，原本屬于營業稅的地方稅在營改增后變成了中央地方共享稅，使地方收入縮水，這也是國地稅從合作到合并改革的最大前提。盡管地方收入減少，但卻產生了避免重復征稅的正外部性，對后期轉移支付制度和稅收返還制度的完善起到了推動作用。比如，原本供銷商賣100元面粉給食品公司，需要交5%營業稅5元，食品公司做成饅頭后200元出售，又要交營業稅10元，改成增值稅以后，明顯就會減少重復征稅的情況。再如，北京西城地稅2015年個稅占比28.8%，符合間接稅減小比重、直接稅增加比重的稅制改革路徑，更加顯現社會公平正義。因而，稅制改革本身就是促進財政收入質量提升的必要手段。針對財政收入造假，國務院發布的《關于深化預算管理制度改革的決定》指出，收入預算從約束性向預期性轉變，根據經濟形勢和政策調整等因素科學預測；通過弱化政府收入預算考核，減少地方政府數據造假的動機。應當看到，非稅收入比重仍舊很高，影響財政收入質量，“正稅清費”力度還有待加強。

四、對財政收入質量監管的建議

（一）制定科學合理的經濟目標

“經濟決定稅收，稅收反作用于經濟”，財政收入高質量主要體現在不斷增加公共服務供給和保證服務質量，避免財政收入對經濟的扭曲，財稅體制改革正從追求財政收入數量轉移到質量上來。財政收入占GDP比重越大，越容易增加企業、個人的稅收負擔，財政收入占GDP比重越低，越容易造成財政支出壓力，應當保持穩定的財政收入區間，與GDP保持增速的協調統一性，如GDP增速保持6%-7%，財政收入就可以根據GDP規模適度調整增速。財政收入質量提升還體現在非稅收入比重的不斷減少以及征稅成本的降低。我國稅收征收成本率已接近8%，而美國則長期維持在1%，為實現收入質量的顯著提升，還應嚴格控制地方債務發放和赤字規模變大，不斷降低地方政府對土地財政的依賴，優化產業結構，增加第三產業比重，使小中大口徑的稅負即稅收收入、財政收入、政府收入分別占GDP的比重符合經濟規律，特別是中、小口徑稅負反映的財政管理和控制水平，直接關系財政收入質量的實現。

（二）完善政府非稅收入管理

非稅收入管理是政府財政征管制度改革的重點，主要是指政府債務和稅收收入之外的收入，依據《政府非稅收入管理辦法》，當前主要有12種非稅收入：政府性基金收入、罰沒收入、國有資本收益、彩票公益金收入、中央銀行收入、主管部門集中收入、政府收入的利息收入、行政事業性收費收入、以政府名義接受的捐贈收入、其他非稅收入、國有資源（資產）有償使用收入、特許經營收入，涵蓋政府行政權、政府信譽和財產所有權。非稅收入中很大一部分是專款專用形式，是供給非普惠準公共服務獲取財政收入的手段，有的非稅收入具有正外部性，如排污費，于2018年4月1日被環保稅取代。當前國家機構改革已經明確將社保、非稅收入交由稅務局管理，這有利于非稅收入的科學化、規范化、高效化管理。

提升財政質量，就必須要清理歸并不必要、不合理的非稅收入。完善政府非稅收入管理，可考慮以下幾點措施：一是除了稅費負擔需要繼續調減以外，必須要加快非稅收入的立法程序，逐步統一《非稅收入管理條例》，分類分級管理，采取收繳分離、國庫集中收付和收支兩條線；二是將政府性基金和行政事業性收費收入進行評估，建立全面清理機制，推進政府會計核算改革，強化預算和審計監督，并實現現有非稅收入的公開透明，繼續公開收費清單動態，進一步地讓利于企業，放水養魚，激活民間資本投資，如2012年取消了持續20余年的機場建設費，建議今后取消民航發展基金。過去幾年我國已經實現取消、停征、減免1368項行政事業性和政府性收費，保留的收費主要以資源類、耕地保護和生態補償類為主，應繼續推進此項改革；三是合并后的稅務局可考慮運用網絡信息技術，整合國地稅征管軟件系統，強化“金稅三期”系統，開辟專門的非稅收入票據征管區塊，并與人行、社保、國土、民政等部門開展數據接口合作，使財務票據直達財政，自動實現核銷、賬目比對，信息化報表直接呈現流水；四是配合非稅收入體系，結合“十三五”時期的中期評估（2018年是第三年），建立財政績效評價體系、財政收入質量統計體系和績效考核體系，盡快出臺《預算法實施條例》，避免不確定制度的冗余。

（三）采用零基預算進行預算編制

財政預算編制的科學性也體現財政收入質量。零基預算從經濟實際出發，在編制過程中剔除不必要和不合理的用度數額和名目，審核支出對象是否符合資金使用規定，有助于擠干水分，降低財政赤字率，有利于實現預算數據在執行、平衡、監督、決算過程當中的透明、簡潔。零基預算思想完全符合財政收入質量的客觀要求，能夠確保財政數據在支出環節得到保障，獲取群眾更大的政治信任，進而保證財政收入的不斷增加，由預算支出推進預算收入端的數據公開可信。零基預算最大的特點就是“實事求是”，它以實際支出為基準，對預算支出事前、事中、事后的環節都作出預測跟判斷，并且不會因為此前的預算支出安排，讓數據水分“蒙蔽雙眼”。它有助于緩解財政支出壓力，縮減財政赤字，能夠提升財政透明度，積極掌握財政資金，同時，它是一種預算管理方式的創新，可以提升工作人員素質。

采用零基預算法進行預算編制要不斷健全零基預算的法律法規，做到“兩個責任”落實有力，并且要及時更新“金財”等信息系統，強化對人員的業務指導培訓。

（四）運用大數據來判別信息的真實性

當前的數據造假紛繁復雜，發現虛增、虛減數據的成本較高，需要投入大量的時間、人力、物力，并且對人員素質要求十分高，完全發現數據問題的難度不斷增大，特別是虛增涉及墊交稅款、收過頭稅、買稅、列收支空轉和先征后返，虛減涉及違法稅收優惠、應征未征、違規退庫、延期入庫和越權減稅等情況，加大了判別難度。針對數據真偽的判別問題可以從以下方面入手：一是可將“金財”、“金稅”、“社保”等系統相連，設定共享服務平臺，除了保密數據以外，其余數據都可以相互監控，進行數據分析和清洗，為維持財政收支平衡找到良方，同時有利于減少數據虛增和虛減；二是可將稅務干部、社保干部、財政干部等涉財人員組織起來開展聯合教育培訓，有利于彼此熟知對方信息和工作，為擴大財政收支信息公開范圍打下基礎；三是可研究摸索區塊鏈技術，逐步發揮數據去中心化、可信任、可追溯、不可篡改的特點，所有政府信息實現分布式儲存在每個節點上，每個部門都會有自身的獨立總賬本，運用哈希加密技術，避免信息外漏，即便黑客攻擊，也無法掠奪走已經保存在節點當中的信息賬本，且修改節點必須得到全網認可。財政信息公開的可追溯性和智能合約也可以讓執法者更加慎重，一旦有偷稅或是數據篡改行為，將會永遠記錄在區塊鏈上。

（五）改變以GDP為主的考核目標

一是應該落實《預算法》規定，不斷淡化財政收入增長速度和排名考核，促使財政收入由任務考核指標向預測功能轉化；二是完善財政收入質量績效評價指標，如非稅收入比重越高代表質量越差，稅收收入真實性和透明性越高，代表質量越高，考核結果可以與轉移支付、稅收返還等扶持獎勵政策掛鉤，體現預算收支外的資產負債情況；三是打造財政監督和審計監督黃金組合，財政監督對內日常考核，審計監督由外向內實施獨立、全面、精準審計，然后出具報告向人大常委會和社會公眾交代；四是加大對財政數據造假的反腐力度，對違背財經紀律的跑冒滴漏行為進行相應的行政和紀律懲處；五是通過稅務征管軟件，不斷網羅企業，讓社保覆蓋面擴圍，避免老齡化背景下部分企業逃避社保的行為，待到繳費規模增大后，可考慮進一步下調社保費率，減輕企業宏觀稅負，破除國企的資源優勢，多為社保做貢獻，繼續實行放管服改革，弱化GDP增速發展理念，追求高效的財政收入質量；六是要打破公務員目標責任獎中GDP與獎金掛鉤因素；七是開展財政收入質量宣傳活動，讓民眾廣泛參與到監督過程當中來，充分發揮其主觀能動性，提升監督效果。

（六）大力開展PPP合作模式

通過加強與民間資本的合作，可以不斷提升財政資金使用效率，這本身就是財政收入質量提升的一種有效措施，共擔項目風險、分享長久利益，推動政府由“全能政府”變為“有限政府”，從管理型政府向服務型政府轉變，避免政府隨意使用財政收入資金。PPP模式有助于彌補政府服務失靈，防止政府單一財政行為的效率缺失。黨的十八屆三中全會提出 “市場在資源配置中起決定性作用”，筆者認為，財政收入質量的提升需要依靠民間資本力量的崛起，讓有限的財政資金去撬動更多、更優的公共服務，這本身就是財政收入高質量的具體體現。同時，建議在開展PPP過程當中，可以內嵌群眾參與式預算，接受群眾監督，加快基層民主建設。■

注釋：

①稅收倒置：跨國企業改變注冊地，高稅率調為低稅率，實現避稅，也就是跨國避稅。

[1]黃立新.特朗普稅改法案的總體評析[J].稅務研究，2018，(01).

[2]張車偉，林寶，楊舸.“十三五”時期老齡化形勢與對策 [R].北京：社會科學文獻出版社，2016.

[3] 汪德華.解讀國家賬本[J].紫光閣，2018，(03).

[4]歐文漢.改革完善政府非稅收入管理[J].財政研究，2013，(07).

[5]葉青，呂陽.“十三五”推行零基預算改革的研究[J].經濟研究參考，2016，(32).