財政違法行為責(zé)任追究問題研究（五）

●郭月梅

財政監(jiān)督雜志社課題研究成果之八

（接上一期）

3、執(zhí)法層面

（1）財政執(zhí)法主體相關(guān)規(guī)定滯后。一是財政執(zhí)法主體范圍不全。根據(jù)《條例》規(guī)定，財政執(zhí)法主體包括以下三類：縣級以上人民政府財政部門及審計機關(guān)；省級以上人民政府財政部門的派出機構(gòu)，審計機關(guān)的派出機構(gòu)；監(jiān)察機關(guān)及其派出機構(gòu)。顯然，規(guī)定的執(zhí)法主體已無法適應(yīng)當(dāng)前財政事業(yè)的快速發(fā)展和市場主體的快速變化。首先，現(xiàn)行財政違法行為責(zé)任追究體系雖然明確了執(zhí)法主體包括省級以上人民政府財政部門的派出機構(gòu)，審計機關(guān)的派出機構(gòu)，但是不少省級財政部門都不同形式設(shè)立了非稅收入局、財政監(jiān)督局等。以天津市為例，天津市成立了市財政局征收局、市財政局檢查局，均為直屬處級行政單位，不屬于派出機構(gòu)，按照規(guī)定均不屬于現(xiàn)行財政違法行為責(zé)任追究的執(zhí)法主體。其次，現(xiàn)行財政執(zhí)法部門的主體僅包含縣級以上財政部門以及審計機關(guān)，不包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)。而隨著近年來我國財政支農(nóng)的不斷推進，財政資金逐漸向鄉(xiāng)、村傾斜，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政違法行為責(zé)任追究的要求迫在眉睫。然而，現(xiàn)行財政違法行為責(zé)任追究體系將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門完全排除在財政執(zhí)法主體之外，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，不利于及時糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政違法行為，使基層預(yù)算監(jiān)管不嚴(yán)、補貼補助性資金監(jiān)管不到位等現(xiàn)象時有發(fā)生。最后，財政部門派出機構(gòu)無處理、處罰決定權(quán)。作為財政執(zhí)法主體之一，財政部門派出機構(gòu)沒有處理、處罰決定權(quán)。《條例》規(guī)定“省級以上人民政府財政部門的派出機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定”。以財政部駐各地專員辦為例，專員辦作為財政執(zhí)法機構(gòu)，應(yīng)具有完全獨立的財政執(zhí)法權(quán)，但事實上，專員辦只有檢查權(quán)，沒有處理、處罰決定權(quán)，影響了財政違法行為責(zé)任追究的執(zhí)法效率。二是財政執(zhí)法主體缺乏外部的、獨立的監(jiān)督機制。現(xiàn)行財政違法行為責(zé)任追究體系中，處分權(quán)限由任免部門和監(jiān)察部門以及派出機構(gòu)實施，相當(dāng)一部分責(zé)任人的處分實際上是由責(zé)任人所在的單位執(zhí)行，與其所在單位一定程度上是利益共同體，其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任在實際工作中難以劃分清楚。外界看來，這種內(nèi)部監(jiān)督機制的公正性、懲治力度很難超出外部的、獨立的監(jiān)督機制。三是財政執(zhí)法主體之間職能交叉，難以統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。當(dāng)前經(jīng)濟領(lǐng)域監(jiān)督主體較多，如財政、稅務(wù)、銀行、審計等，不同主體只對各自部門負責(zé)，缺乏統(tǒng)一與協(xié)調(diào)；在財政部門內(nèi)部也有紀(jì)檢、監(jiān)察、法制、財政監(jiān)察、稅務(wù)稽查等機構(gòu)，難以形成合力。同時，財政監(jiān)督與其他經(jīng)濟監(jiān)督的關(guān)系尚未完全理順。由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定，在缺乏配合的情況下，就會出現(xiàn)不同主體對財政違法行為追究尺度不一等無序監(jiān)督情況。

（2）財政違法行為行政處罰裁量權(quán)過大。《條例》多處提到“情節(jié)較重的，……情節(jié)嚴(yán)重的……”，涉及面非常廣泛，這實質(zhì)上是自由裁量權(quán)問題。從目前中國法律實踐出發(fā)，行政自由裁量權(quán)的存在是法律、法規(guī)調(diào)整各種社會關(guān)系之需要，貫穿于監(jiān)督活動全過程，在財政監(jiān)督實踐中發(fā)揮重要作用。但是在我國現(xiàn)行財政違法行為責(zé)任追究體系中，財政違法行為行政處罰自由裁量權(quán)過大，并未起到有效規(guī)范財政行為、保證財政行為朝著正確方向發(fā)展的作用。

（3）財政違法行為責(zé)任追究的配套措施缺乏。第一，部分處罰措施缺乏配套措施。現(xiàn)行財政違法行為責(zé)任追究體系中，部分處罰措施缺乏配套措施，可操作性不強。如《財政違法行為處罰處分條例》規(guī)定對財政違法行為要“追回有關(guān)財政資金”，但對于被騙取、挪用的財政資金已經(jīng)支付給外部企業(yè)和人員，難以追回的情況下，并沒有對由誰追回、如何追回以及追回后如何處理等問題進行規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法人員在操作中存在一定困難。再如《條例》第五條對國庫機構(gòu)的定義不明確，是僅指狹義上的國庫行（人民銀行），還是廣義上的辦理國庫業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，未予以明確；《條例》第七條“限期調(diào)整有關(guān)預(yù)算科目”、第八條“限期退還違法所得”中的“限期”到底是多長時間，并未明確；《條例》第二十五條規(guī)定的“到期無法退還的，應(yīng)當(dāng)收繳國庫”，也未對“到期”進行明確。同時，《條例》中的個別條款缺乏法律后果，導(dǎo)致責(zé)任難以落實。此外，“擅自”、“滯留”、“截留”、“隱瞞”等行為概念不清，在執(zhí)法實踐中認定違法行為存在一定的難度，缺乏準(zhǔn)確法律概念的支撐。

第二，案件移送的配套制度不健全。目前，與《財政違法行為處罰處分條例》相關(guān)的配套制度，僅有《財政部門查詢被檢查單位存款有關(guān)事項的通知》《財政監(jiān)督檢查案件移送辦法》和《財政部門證據(jù)先行登記保存辦法》等，部分開展監(jiān)督需要的工作制度尚未建立，如有關(guān)處理處罰決定公告、暫停財政撥款或者停止撥付有關(guān)款項的制度等。同時，對于已經(jīng)制定了配套制度的，還需要進一步完善。如《財政違法行為處罰處分條例》和《財政監(jiān)督檢查案件移送辦法》雖然都規(guī)定了案件移送制度，但由于財政執(zhí)法辦案與刑事案件辦案、監(jiān)察案件辦案在證據(jù)查證、調(diào)查程序等方面有一定差別，執(zhí)法機關(guān)之間對移送案件標(biāo)準(zhǔn)的理解和掌握不同，有關(guān)案件移送的程序、標(biāo)準(zhǔn)、時限等也沒有明確規(guī)定，致使一些該移送的沒有移送，或者有些以處理處罰代替處分，從而削弱了對財政違法行為監(jiān)管的合力。

4、財政違法行為責(zé)任主體內(nèi)部管理層面

（1）財經(jīng)紀(jì)律意識淡薄。財經(jīng)紀(jì)律是黨的紀(jì)律的重要組成部分，是黨和國家各種財經(jīng)法規(guī)、政策、條例、制度和規(guī)定的總稱，是處理各種財經(jīng)關(guān)系和建立與維護財經(jīng)秩序的規(guī)范和準(zhǔn)則，是各級黨組織和全體黨員在財經(jīng)活動中必須遵守的行為規(guī)則。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，在反腐敗斗爭不斷引向深入的新形勢下，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律作為嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律的重要方面，其重要性和緊迫性越來越突出。

新形勢下，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律已經(jīng)上升到與嚴(yán)格執(zhí)行黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律并列的前所未有的高度，是否嚴(yán)格執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律，影響著黨的財經(jīng)政策方針的落實，關(guān)乎各級黨組織和廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否遵紀(jì)守法、廉潔自律的作風(fēng)和形象。嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律是貫徹落實中央“八項規(guī)定”、反對“四風(fēng)”的重要途徑，是全面從嚴(yán)治黨的客觀要求。當(dāng)前，絕大多數(shù)的腐敗問題與財經(jīng)工作都有著千絲萬縷的聯(lián)系，違反財經(jīng)紀(jì)律往往成為腐敗分子違法亂紀(jì)的重要手段和途徑，為腐敗問題的滋生提供了土壤和溫床。因此，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、整飭財經(jīng)秩序是加強黨風(fēng)廉政建設(shè)、推動源頭治理的重要內(nèi)容，對斬斷滋生腐敗問題的“權(quán)力源”“資金源”意義重大，是反腐倡廉建設(shè)的重要抓手。在當(dāng)前形勢下，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，至關(guān)重要的一點就是把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的重要組成部分就是與財經(jīng)工作息息相關(guān)的重大經(jīng)濟事項決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、財政管理與財務(wù)管理等權(quán)力，是否嚴(yán)格執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律直接關(guān)系到相關(guān)權(quán)力運行是否受到有效的制約和監(jiān)督。因此，為促進相關(guān)部門單位和領(lǐng)導(dǎo)干部理好財、用好權(quán)、盡好責(zé)，必須嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，以規(guī)范權(quán)力運行，加強權(quán)力制約監(jiān)督。

財經(jīng)工作歷來是治國安邦的重要基礎(chǔ)，政策性強、影響面廣、牽涉各方利益，因此財經(jīng)工作的規(guī)范性和嚴(yán)肅性至關(guān)重要，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律關(guān)乎國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是完善國家治理、全面推進依法治國的內(nèi)在要求和必然途徑。結(jié)合調(diào)研情況來看，以湖北省為例，隨著中央“八項規(guī)定”的出臺和反“四風(fēng)”整治的大力開展，財經(jīng)違紀(jì)違規(guī)行為已有明顯改善。但也存在著不少行政事業(yè)單位財經(jīng)紀(jì)律觀念仍然淡薄，對遵守財經(jīng)法規(guī)的重要意義認識不足。主要表現(xiàn)在：一是單位領(lǐng)導(dǎo)觀念守舊，法治意識不強，以自身意志為準(zhǔn)則作出決策，違反財經(jīng)紀(jì)律。如部分單位或領(lǐng)導(dǎo)為了部門利益或者個人利益，有時故意違反財務(wù)管理制度，想盡辦法使用虛假發(fā)票或虛構(gòu)業(yè)務(wù)事項；再如，有的單位隱匿、坐支經(jīng)營性資產(chǎn)收入，設(shè)立“小金庫”，以此掩蓋不合理、不合法的超標(biāo)公款接待、超標(biāo)報銷會議費、濫發(fā)津補貼等財務(wù)支出。二是領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)管理不重視，導(dǎo)致單位財政財務(wù)管理基礎(chǔ)日益弱化。一方面，財務(wù)機構(gòu)不健全。如過去實行會計集中核算，一些單位撤銷了會計機構(gòu)，只留報賬員，現(xiàn)在恢復(fù)單位自行核算，而機構(gòu)因編制問題未能成立，使得部分單位沒有財務(wù)專職機構(gòu)（有的歸并在辦公室）。另一方面，部分單位財務(wù)人員配備不全，由其他部門人員兼任，現(xiàn)有財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不高。特別是在小單位，這種現(xiàn)象更加普遍。有些單位的財務(wù)人員沒有會計從業(yè)資格證，業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，對政策法規(guī)學(xué)習(xí)理解不到位，導(dǎo)致賬務(wù)處理不規(guī)范，會計信息失真。個別財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，職業(yè)操守不夠強化，對政策的把握不夠精準(zhǔn)，使得財務(wù)核算和會計管理水平不夠全面，對財務(wù)支出是否合規(guī)、程序是否到位、數(shù)據(jù)是否真實等失于監(jiān)督。從調(diào)研情況來看，目前，湖北省荊門市市直預(yù)算單位中，除了一級預(yù)算單位財務(wù)機構(gòu)和人員相對比較健全和穩(wěn)定外，部門所屬單位等二級預(yù)算單位基本上沒有財務(wù)機構(gòu)，財會人員也是兼職的多，會計業(yè)務(wù)水平更是參差不齊，加上單位業(yè)務(wù)繁雜、培訓(xùn)力度不夠等多種原因，財務(wù)管理日漸削弱。三是財務(wù)人員缺乏財經(jīng)紀(jì)律敏感性，執(zhí)行財經(jīng)法規(guī)制度不嚴(yán)格。由于財務(wù)人員缺乏獨立性，因而在具體財務(wù)工作中，無視財經(jīng)紀(jì)律，僅聽命于領(lǐng)導(dǎo)指示，或是在操作過程中隨意性較大。缺乏主動意識，并未深刻認識到新形勢下深入學(xué)習(xí)和貫徹“八項規(guī)定”、“三嚴(yán)三實”、財經(jīng)紀(jì)律檢查等精神在財務(wù)管理工作中的重要作用及現(xiàn)實意義。

（2）內(nèi)部監(jiān)督制度不健全。目前，財政違法行為主體內(nèi)部尚未真正實現(xiàn)預(yù)算編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的相互分離和相互制衡。雖然通過部門預(yù)算制度改革，從制度上基本實現(xiàn)了預(yù)算編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的初步分離，預(yù)算部門專職從事預(yù)算編制，財政國庫機構(gòu)和集中收付機構(gòu)專門負責(zé)預(yù)算執(zhí)行，財政監(jiān)督機構(gòu)專門負責(zé)監(jiān)督，但在實踐中并沒有真正運行到位。

從基層層面來看，財政違法行為主體內(nèi)部監(jiān)督不到位、機構(gòu)不健全、人員短缺，且上級財政部門對基層財政監(jiān)督指導(dǎo)乏力，導(dǎo)致基層財政違法行為責(zé)任追究不能有效開展。目前，尚未將基層財政監(jiān)督納入財政改革方案的整體設(shè)計之中，造成監(jiān)督“短板”。如“省直管縣”的體制在全國正逐步推開，但卻沒有建立新的適應(yīng)“省直管縣”體制的監(jiān)督工作機制。實行了“鄉(xiāng)財縣管”的地區(qū)，沒有統(tǒng)一的管理辦法和操作模式，各地均是根據(jù)自身實際進行管理，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，資金歸縣管，項目歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)或主管部門管，根本無法進行監(jiān)督和干預(yù)。

（3）內(nèi)控建設(shè)基礎(chǔ)薄弱。隨著內(nèi)部控制制度在行政事業(yè)單位的全面推開，財政監(jiān)管與被監(jiān)管者之間搭建了有效的對接橋梁。然而，從調(diào)研情況來看，內(nèi)部控制制度建設(shè)情況并不理想，內(nèi)控制度薄弱是存在于各行政事業(yè)單位和被監(jiān)管單位中的一大普遍現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，內(nèi)部控制意識不強，對單位內(nèi)部控制缺乏全面的認識。內(nèi)控建設(shè)，思想先行。建立健全內(nèi)部控制體系建設(shè)，必須形成全員內(nèi)控的思想意識。在調(diào)研中，湖北省荊門市交通運輸局不僅成立了內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，還制訂了相對完善的內(nèi)部控制規(guī)范實施方案，并多次組織機關(guān)相關(guān)負責(zé)人加強學(xué)習(xí) 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，同時下發(fā)了內(nèi)控手冊。為深入推進內(nèi)控建設(shè)，該單位負責(zé)人建議在內(nèi)控建設(shè)方面還應(yīng)多組織內(nèi)控專題學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，使內(nèi)控制度深入人心，提高內(nèi)控人員素質(zhì)，形成全員學(xué)習(xí)內(nèi)控的局面。此外，在一些單位，內(nèi)部控制職能完全放在財務(wù)部門，而業(yè)務(wù)部門缺乏內(nèi)控意識，缺乏對財務(wù)行為的事中監(jiān)控。更有不少單位根本無視內(nèi)部控制重要性，將其視為財務(wù)部門的事而不積極參與，離全員內(nèi)控目標(biāo)相距甚遠。

第二，尚未建立起健全的內(nèi)部控制制度，財務(wù)管理乏力。部分單位財務(wù)管理職責(zé)不明確，分工不合理，缺乏決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的財務(wù)控制機制，導(dǎo)致財務(wù)管理制度執(zhí)行不力、財務(wù)管理較為混亂等問題。還有部分單位內(nèi)部控制制度不夠完善，缺少銜接，執(zhí)行不力，加之預(yù)算過于粗放、不夠細化，經(jīng)費開支不夠科學(xué)，與現(xiàn)實有較大出入和缺口，導(dǎo)致收入流失和成本費用失控，截留上繳款，收錢不入賬和虛報開支等情況時有發(fā)生。

第三，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度缺少基本操作指引，導(dǎo)致一些單位在具體執(zhí)行過程中操作困難。如湖北省荊門市財政監(jiān)督檢查局雖然制訂了“1+8+N”的財政內(nèi)部控制制度體系，即1個基本制度加上8個專項風(fēng)險防控管理辦法，以及若干個業(yè)務(wù)操作流程，但具體的風(fēng)險防控管理辦法和業(yè)務(wù)操作流程并沒有擬定，影響了財政監(jiān)督改革進程。還有部分被監(jiān)管單位雖然制訂了各種內(nèi)控制度，但對制度的全面性、適應(yīng)性等設(shè)計運行有效性掌握不準(zhǔn)；有些單位內(nèi)部控制制度比較健全，但執(zhí)行不到位，內(nèi)部控制的作用沒有得到很好地發(fā)揮。

四、新時代加強財政違法行為責(zé)任追究的現(xiàn)實要求

黨的十九大報告指出，新時代全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而堅持全面深化改革目標(biāo)要求充分認識、深刻理解、深入研究并積極應(yīng)對當(dāng)前財政違法行為責(zé)任追究新形勢、新變化，秉承改革創(chuàng)新精神，強化和改進新形勢下財政違法行為責(zé)任追究工作，集中精力研究解決影響和制約財政違法行為責(zé)任追究長遠發(fā)展的深層次問題，確保財政違法行為責(zé)任追究效能最大化。

（一）財政違法行為呈不均衡趨勢

當(dāng)前社會主要矛盾在財政違法行為領(lǐng)域內(nèi)的表現(xiàn)就是違法行為呈現(xiàn)出不均衡。一是財政違法行為呈現(xiàn)出區(qū)域不均衡。各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同以及由此帶來的可支配財力不同、各地的法治意識不同與監(jiān)管水平的不同，都使得財政違法行為的發(fā)生表現(xiàn)出區(qū)域不均衡。一般來說，經(jīng)濟發(fā)展水平較高且財力可支配水平高、法治意識強、監(jiān)管水平高的地區(qū)，財政違法行為相對較低。二是財政違法行為呈現(xiàn)出主體的不均衡。由于內(nèi)部管理水平和外部監(jiān)管力度的不同，財政行為主體的違法行為也呈現(xiàn)出不均衡。就財政違法行為發(fā)生的平均水平來看，行政單位低于事業(yè)單位，中央部門低于地方部門，上市公司低于非上市公司。三是財政違法行為的領(lǐng)域呈現(xiàn)出不均衡。從近年來審計部門發(fā)布的審計公告來看，國有資產(chǎn)資源和公共權(quán)力集中領(lǐng)域以及扶貧、社保、生態(tài)環(huán)保等民生領(lǐng)域的財政違法行為呈現(xiàn)出多發(fā)易發(fā)的情況。

（二）財政違法行為屢查屢犯

黨的十八大以來，財政部門通過開展各項專項檢查以及“小金庫”專項治理等工作，出重拳、嚴(yán)查處，糾正了一批財政違法行為。但是，從財政違法行為金額上看，仍然呈現(xiàn)逐年上升趨勢。有的部門虛列支出、違規(guī)出租出借辦公用房或設(shè)備等取得收入、使用虛假發(fā)票套取或賬外存放資金、無償占用或超編超標(biāo)配置公務(wù)用車、未經(jīng)批準(zhǔn)新建或改擴建辦公樓、辦公用房超標(biāo)等財政違法行為仍屢禁不止。檢查中也經(jīng)常發(fā)現(xiàn)部分地方政府部門通過黨委會、辦公會等集體決議來違規(guī)增加財政收入項目、截留和挪用財政資金。此外，還存在部分行政事業(yè)單位未按預(yù)算管理的要求將專項資金專款專用，存在挪用財政資金的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在挪用專項資金用于購買車輛或者辦公用品，挪用救災(zāi)款用于節(jié)假日“送溫暖”活動；部分行政事業(yè)單位以黨組決議的形式將財政資金借給其他單位或個人，并長時間不追要或經(jīng)追要拖欠不償還，導(dǎo)致財政資金重大損失；部分行政事業(yè)單位為規(guī)避從銀行貸款的限制，集體決議以單位職工的身份向銀行貸款，并向職工個人支付高于銀行的利息。項目單位與銀行合謀騙取財政資金案件發(fā)生較多、金額較大。一些基層財政部門和項目企業(yè)主管部門玩忽職守、徇私舞弊，對申報項目審核不嚴(yán)，導(dǎo)致項目企業(yè)申報虛假項目，騙取財政資金。分析原因，一是違法成本太低，單位騙取財政資金，往往數(shù)額較大，發(fā)現(xiàn)時大都已經(jīng)無法追回，追責(zé)時往往以行政處罰為主；二是在財政支出不斷增加的情況下，一些管錢用錢的單位和個人腐敗行為不斷滋生；三是面對日益龐大的監(jiān)管對象，財政部門監(jiān)督力量薄弱，監(jiān)督資源缺失，繁重的監(jiān)管任務(wù)與監(jiān)督力量不足的矛盾致使財政違法行為責(zé)任追究效能的發(fā)揮受到制約。

（三）財政違法行為形式新、范圍廣

在當(dāng)前經(jīng)濟深度融合、數(shù)字信息技術(shù)高速發(fā)展的背景下，財政業(yè)務(wù)日趨復(fù)雜和多元，財政違法行為的表現(xiàn)形式不斷翻新，范圍也不斷擴大。從違規(guī)對象來看，既有行政機關(guān)（包括財政部門、財政收入執(zhí)收單位、國庫機構(gòu)、財政預(yù)決算的編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門等）、事業(yè)單位、社會團體及其工作人員，也有企業(yè)和個人等，甚至還有政府或者部門設(shè)立的不具有獨立法人資格的臨時性機構(gòu)。同時，隨著民生財政政策的實施，大量財政資金轉(zhuǎn)移支付到農(nóng)村基層組織——農(nóng)村村民委員會，此類群眾自治性組織，以及其他兼職人員、臨時聘用人員的財政違法行為責(zé)任追究問題值得關(guān)注。從違規(guī)內(nèi)容來看，涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的各個方面。《財政違法行為處罰處分條例》歸納出17類400多個具體的財政違法行為，涉及財政收支活動的單位和個人都成為規(guī)范的對象，盡管如此仍不能涵蓋所有重要財政違法行為。如《條例》第三條第四款提到“緩收、不收財政收入”屬于違反財政收入管理規(guī)定的行為之一，但是對“多征、少征、提前征收”等違法行為并未明確；《條例》第五條對于延解財政收入只規(guī)定財政部門、國庫機構(gòu)及其工作人員的責(zé)任，但在實際發(fā)生時，銀行部門壓單、延解財政收入的問題時有發(fā)生，而且也未列舉“下級財政部門截留應(yīng)當(dāng)上繳上級財政部門款項”等違法行為；《條例》第八條規(guī)定了擅自占有、使用、處置資產(chǎn)等違法行為，但未對超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)等違法行為予以規(guī)定；《條例》第十六條對違反財政收入票據(jù)管理的違法行為進行了規(guī)定，但對最基本的“使用偽造財政票據(jù)的違法行為”未予以規(guī)定。同時，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和財政改革的不斷推進，又出現(xiàn)了一些新問題亟需解決。如非稅收入、財政投資項目評審、政府舉債、財政信息公開、國庫集中支付、預(yù)算績效管理等方面的違法行為。

（四）財政違法行為隱蔽、復(fù)雜

在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略大力實施的背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)紛紛涌現(xiàn)，全民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力十足，我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，經(jīng)濟交易和財務(wù)核算更加復(fù)雜化，一些單位和個人為應(yīng)對財政違法行為責(zé)任追究積累了經(jīng)驗，財政違法行為的手段更加隱蔽，復(fù)雜多變，花樣不斷翻新，查處難度大大增加。同時，由于各個行業(yè)深度融合，聯(lián)合違法的行為也愈演愈烈。一些企業(yè)單位利用國家對某些項目銀行貸款貼息的財政政策，與銀行簽訂虛假的貸款合同、辦理虛假的支付手續(xù)，銀行出具虛假的證明，從而騙取財政貼息資金，數(shù)額少則幾萬元，多則上千萬元。此外，對于 “隱性財政違法行為”，也難以實施有效的監(jiān)管。比如部分地方政府或部門通過談判等各種手段迫使企業(yè)“捐款”用于補貼財政，違反規(guī)定增加財政收入。名為企業(yè)自愿捐贈，實則違規(guī)攤派，企業(yè)捐款收入常常游離于財政預(yù)算之外。在企業(yè)不進行舉報的情況下，很難發(fā)現(xiàn)和查處。此類“隱性違法”的情況在礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)比較明顯。近幾年，在政府鼓勵國有企業(yè)“走出去”的形勢下，我國企業(yè)海外擴張加速，與之相對應(yīng)的是，一些企業(yè)在跨境經(jīng)營中的洗錢、逃稅、資本外逃等違法行為集中出現(xiàn)，跨境并購、融資等成為非法將國有資金轉(zhuǎn)移的重災(zāi)區(qū)，因而必須加大對財政違法行為的責(zé)任追究力度。■