實質性減稅與民營經濟發展

●葉 青

獨立撰寫、主編或參編30余本專著或教材，已出版的主要著作有《證券史與證券稅制研究》《德國財政稅收制度研究》《財政與會計關系史比較研究》《中國財政通史——五代兩宋》《財政源流關系研究》《中國財政通史（第十卷）中華人民共和國財政史》（下冊）《代表談財政》《代表談審計》《中國公車改革之路》《社群運營》等，在《經濟日報》（理論版）《人民日報》《財貿經濟》《財政研究》《稅務研究》等雜志發表論文70余篇。承擔財政部、教育部、國家統計局等單位課題十余個。有十余篇文章或課題獲獎或被人大復印資料全文轉載。

主要學術兼職：湖北省孔子研究會顧問，湖北省委講師團專家，湖北省干部教育培訓兼職教師，武漢市統一戰線智庫專家，武漢發展戰略研究院特聘專家，武漢市人大常委會咨詢專家，第六屆湖北省經濟學團體聯合會執行副主席，湖北省社會科學院特約研究員，荊門市、恩施州經濟社會發展咨詢專家，黃石市政府咨詢委員，湖北縣域經濟發展研究中心顧問，中國人民銀行貨幣政策委員會百名專家庫專家，國務院新聞辦專家庫專家，國家審計署第四屆特約審計員。

主要社會兼職：中國民主促進會湖北省委員會副主任委員，湖北省九屆人大常委，第十、十一屆全國人大代表，第十一、十二屆湖北省政協常委，中央統戰部六局黨外知識分子信息聯絡員，湖北省政協特邀信息員，湖北省審計廳特約審計員，湖北省產學研合作促進會首席專家。

榮獲2007年度人民網十大社會責任博客，《南方周末》2011年兩會 “十大言者”，國家行政學院評選十大官員微博第八。《檢察日報》2010年影響中國的十大全國人大代表，《中國新聞周刊》影響中國2011年度人物——公共利益守望者。中國百名優秀社會科學普及專家。《北京晚報》評選的2012年“影響未來的60人”。《南方人物周刊》“魅力50人”。《南風窗》2012年十大公益人物。入選2013年人民微博、央視微博十大最具影響力政務個人微博排行榜。入選由人民日報社、新浪網、新浪微博聯合評選的2014年“全國十大公務人員微博”，名列第九位。在騰訊發布的《2014政務傳播報告》的公務員微博排行榜中排名第四。新浪與《人民日報》評選2015年全國十大黨政官員微博（第九）。

一、一個錯誤觀點引起的不安

2018年9月12日，一篇題為《中國私營經濟已完成協助公有經濟發展的任務，應逐漸離場》的文章在網絡流傳，引起網民的熱議。作者是自稱“資深金融人士”的吳小平。

吳文表示：在中國偉大的改革開放歷史進程中，私營經濟已經初步完成了協助公有經濟實現跨越式發展的重大階段性歷史重任。下一步，私營經濟不宜繼續盲目擴大，一種全新形態、更加集中、更加團結、更加規模化的公私混合制經濟，將可能在社會主義市場經濟社會的新發展中，呈現越來越大的比重。

這是典型的民營企業“離場論”，與此類似的還有公私“合營論”、黨建工會“控制論”等觀點在網上流行。可以說，從下到上，都不同意這類觀點。加之中美貿易戰的影響，民營經濟出現了一些不安定的現象。

近期，習近平總書記已經有多次以不同方式談到民營經濟。

9月27日，習近平總書記在東北考察時，來到遼寧忠旺集團。他強調，“黨的十八大以來黨中央出臺一系列扶持民營經濟發展的改革舉措，民營企業要堅定信心”。

10月20日，習近平總書記給“萬企幫萬村”行動中受表彰的民營企業家回信，對民營企業踴躍投身脫貧攻堅予以肯定，勉勵廣大民營企業家堅定發展信心，踏踏實實辦好企業。

10月24日下午，習近平總書記在廣東考察時，來到廣州明珞汽車裝備有限公司。他指出：“民營企業對我國經濟發展貢獻很大，前途不可限量。”

再加上10月31日的政治局會議促進民營經濟健康發展的要求，以及11月1日上午的民營企業家座談會，習近平總書記五次對民營企業的支持、對非公有制經濟的提振，給民營企業發展注入了信心和動力。

二、中國經濟發展中民營企業功不可沒

在民營企業家座談會上，習近平總書記強調，如果沒有民營企業的發展，就沒有整個經濟的穩定發展，支持民營企業發展就是支持整個國民經濟的發展。也正是基于這樣的認識，習近平總書記一再強調堅持“兩個毫不動搖”，一再強調“三個沒有變”的判斷：非公有制經濟在我國經濟社會發展中的地位和作用沒有變，我們毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展的方針政策沒有變，我們致力于為非公有制經濟發展營造良好環境和提供更多機會的方針政策沒有變。

（一）對民營企業認識的逐步深化

改革開放以來，民營經濟的發展環境越來越好，民企經營環境越來越優。我們可以簡單回顧一下。

十二大確認了個體經濟是公有制經濟的 “必要的、有益的補充”。

十四大明確提出 “以公有制包括全民所有制和集體所有制經濟為主體，個體經濟、私營經濟、外資經濟為補充，多種經濟成分長期共同發展”。

十五大提出，“堅持和完善社會主義公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”。

十六大提出，“在社會變革中出現的民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘于外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員、自由職業人員等社會階層，都是中國特色社會主義事業的建設者”，并首次提出“必須毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展”。

十七大不僅重申了“兩個毫不動搖”，而且強調要“形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進的新格局”。

黨的十八屆三中全會進一步明確提出，公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎。

十九大報告中指出，“必須堅持和完善我國社會主義基本經濟制度和分配制度，毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展”。這是我黨對“兩個毫不動搖”方針的再次重申。

十五大以來，在黨的歷次重要會議和文件中，都用“非公有制經濟”和“民營經濟”來表述。而在十九大報告中直接使用“民營企業”的概念，既表明黨對民營企業認識的逐步深化，又對民營企業為改革開放和經濟社會建設作出的貢獻給予充分肯定，是中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信和文化自信的重要體現，必將激勵我國廣大民營企業為決勝全面建成小康社會作出新貢獻。

（二）民營企業的作用與貢獻

如果用統計數據來表述民營企業的作用和貢獻，目前則是“456789”。

“4”——民營企業占有近40%的資源。

“5”——民營企業對國家的稅收貢獻超過50%。

“6”——國內民營企業的國內生產總值、固定資產投資以及對外直接投資均超過60%。

“7”——貢獻了70%以上的技術創新和新產品開發。

“8”——貢獻了城鎮就業的80%以上。

“9”——民營企業對新增就業貢獻率達到了90%，企業數量超過90%。

還有一個數字就是“一到二十八”：我國進入世界500強的企業中，從2010年的只有1家民企，到現在已經有28家。

民營企業的貢獻，在民營企業家的心里最清楚。娃哈哈集團董事長宗慶后11月20日在“2018（第十六屆）中國企業競爭力年會”上發言說，央企、國企主要是為強國而奮斗，民企應該是為富民而奮斗。他認為，國家要采取積極的財政政策，給企業降低稅費，還要降低老百姓的個稅，降低社保費率，讓老百姓有錢去花，把內需拉起來，經濟發展還是很好的。筆者認為，這是廣大民營企業家的心聲，體現了民營企業家樸素的財政觀。

三、民營企業面臨的困難

（一）民營企業的“三座山三道門”

雖然民營經濟獲得了快速的發展，但是，與國有企業相比，民營企業還是十分脆弱的。企業家們把這些困難總結為“三座山三道門”。

從生產經營維度稱為“三座山”：

市場的“冰山”——產品與消費需求脫節。由于國際經濟環境變化、國內經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段等因素疊加交織，導致企業的產品與消費需求出現部分脫節，陷入了價值鏈低端鎖定和產能過剩困境。

融資的“高山”——資金鏈困住不少企業。以江蘇省為例，因為融資機制不合理，融資的中間環節多、成本高，導致江蘇省80%以上的民營企業融資面臨重重難題，不少民營企業的老板折戟在“資金鏈”上。其他不發達省份的融資難，更是可想而知。

轉型的“火山”——跨越不過去就可能被燒死。處于價值鏈低端的不利位置，需要企業選擇轉型求發展，但轉型就像跨越火山那樣不容易，一旦轉型失敗，可能會遭受滅頂之災。

針對這三座山，一是要激活民營企業內在潛力，融化市場的“冰山”。要提升產品核心競爭力，打造區域性品牌，并借助電子商務平臺，拓展優勢產品的銷售半徑；鼓勵企業“走出去”，參與發展中國家的資源開發，依托本地優勢產業基礎，與有關國家合作建立境外生產加工基地。二是要健全融資信用保障體系，削低融資的“高山”。要通過健全民營企業融資信用保障體系，解決銀行不敢或不愿貸款給中小民營企業的問題。三是要以優化創新創業條件來跨越轉型的“火山”。

從投資行業進入維度稱為“三道門”：

第一道是“玻璃門”——民營企業在行業準入上被行政審批的高門檻、高標準阻擋，雖然“看得見”，卻又“進不去”，猶如被一層玻璃阻隔。

第二道是“彈簧門”——民營企業剛剛艱難地進入一個行業領域，一些非市場因素的硬性政策所鑄成的強力彈簧又將其“彈”了出來。

第三道是“旋轉門”——民營企業進入某些行業領域后，由于職能部門的管理、服務不到位，明規則放行、潛規則擋道的狀況使得企業經常要圍著職能部門轉圈子，轉到最后甚至可能又被轉出門外。

在11月1日的座談會上，習近平總書記提出了新的一道門——“卷簾門”。顧名思義就是，相對于“玻璃門”而言，則是看不見，開關靠遙控器，開多大就多大，看似有門，但卷簾只拉上了一部分，你得“卑躬屈膝”才可能進去；

針對三道門，一是應該堅持法治化導向，落實國家有關公平競爭審查制度的精神，建立健全公平競爭的審查機制。二是廢止針對民營企業的各種不合理規定，消除影響民營企業健康發展的各種隱性壁壘。三是進一步轉變政府職能，轉變工作作風。四是圍繞減輕民營企業負擔的重點和難點問題，加強政策系統集成和制度創新，加快研究出臺減負擔、降成本的政策意見，盡最大努力讓企業輕裝上陣。

類似的形容還有“三荒”：企業面臨用工荒、用錢荒、用地荒，“兩高一低”即成本高、稅費高、利潤低等。

（二）民營企業發展困難的原因

從一些調查機構的調查結果來看，造成民營企業發展困難的原因有以下方面：

從政府層面看，有服務意識、創業環境、開放意識、政策落實、稅負公平等問題。

從市場環境看，有缺乏良好的市場秩序、市場不活躍、省內資本外流、要素成本較高、投資風險較大等問題。

從企業自身看，有資金來源單一、民間投資市場較小、投資領域集中、投資概念落后、缺乏誠信精神等問題。

民營企業最愿意投資的領域是制造業、國防、采礦能源、高新技術、房地產建筑等。而最難進入的領域是國防、基礎設施、公共管理、醫療衛生、采礦能源等。

四、從結構性減稅到實質性減稅

（一）“實質性減稅”概念的提出

在11月1日的民營企業家座談會上，習近平總書記提出了六大舉措：一是繼續減輕企業稅費負擔，推進增值稅等實質性減稅，而且要簡明易行好操作，增強企業獲得感。二是解決民營企業融資難融資貴問題，對有股權質押平倉風險的民營企業，有關方面和地方要抓緊研究采取特殊措施，幫助企業渡過難關，避免發生企業所有權轉移等問題。三是營造公平競爭環境，要打破各種各樣的 “卷簾門”、“玻璃門”、“旋轉門”。四是完善政策執行方式，堅持實事求是，一切從實際出發，執行政策不能搞“一刀切”。五是構建清新型政商關系，把構建清新型政商關系的要求落到實處。六是保護企業家人身和財產安全，對一些民營企業歷史上曾經有過的一些不規范行為，要以發展的眼光看問題，按照罪刑法定、疑罪從無的原則處理，讓企業家放下包袱，輕裝前進。

目前，全國各地都在密切圍繞著這六個方面展開對民營企業的幫扶活動。在六大措施中，筆者覺得第四點與第六點最難，也最為重要。

在減輕稅費負擔方面，習近平總書記強調了實質性減稅的概念。今年3月30日，新浪財經意見領袖專欄作家黃志龍就發表文章 《中國將進入實質性減稅新時代》，文章中說：“3月28日，在兩會剛剛閉幕一周，國務院就開始兌現減稅的承諾，一舉送出了4000億元的企業減稅大禮包，減稅力度空前，加上今年將上調個人所得稅起征點，并出臺個稅綜合抵扣等改革方案。可以預計，在完成營改增之后，新一輪的實質性減稅周期或將來臨”。因此，“實質性減稅”概念的提出是在今年兩會之后。

（二）“實質性減稅”與“結構性減稅”

“實質性減稅”的概念，不由得讓我們想起“結構性減稅”這個概念。

“結構性減稅”是在2008年12月初召開的中央經濟工作會議中提出的。結構性減稅既區別于全面的、大規模的減稅，又不同于以往的有增有減的稅負調整，結構性減稅更強調有選擇的減稅，是為了達到特定目標而針對特定群體、特定稅種來削減稅負水平。結構性減稅強調稅制結構內部的優化，強調貼近現實經濟的步伐，相對更為科學。有增有減的稅負調整，意味著稅收的基數和總量基本不變；而結構性減稅則著眼于減稅，稅負總體水平是減少的。在此基礎上，“實質性減稅”是一種實實在在的減稅，全面的、大規模的減稅。納稅人會得到實實在在的好處。

因此，實質性減稅的特點是減稅減費減基金。

今年以來中央出臺了一系列減稅降費措施，10月中旬，財政部預計全年可減輕稅費負擔1.3萬億元以上。去年是一萬億元，今年年初計劃是1.1萬億元。

不僅僅減稅，還要減費減基金。以北京為例，今年以來，北京市財政局貫徹落實各項減費降負政策，清理規范涉企收費，共減免行政事業性收費和政府性基金約10.2億元。政府性基金仍然有減少的空間。

（三）實質性減稅的兩個關鍵

目前要實質性減稅，關鍵在于兩個方面。一方面，要改善稅收環境，完善稅收管理體制。

為了貫徹11月1日的民營企業座談會精神，11月中旬，國家稅務總局印發《關于實施進一步支持和服務民營經濟發展若干措施的通知》，針對民營經濟發展過程中遇到的稅收“堵點”“難點”問題，提出5個方面共26條具體措施，精準助力民營企業實現更好更快發展。其中比較突出的創新之處在于：

一是要求各級稅務機關堅決不收 “過頭稅”，堅決落實減免稅政策，對符合享受稅收優惠政策條件的民營企業與其他納稅人一律平等對待。

二是國家稅務總局將積極配合有關部門研究提出降低社保費率等建議，確保總體上不增加企業負擔，確保企業社保繳費實際負擔有實質性下降。對包括民營企業在內的繳費人以前年度欠費，一律不得自行組織開展集中清繳。

三是各級稅務機關要對納稅信用良好、生產經營困難的民營企業，進一步研究針對性、操作性強的稅收幫扶措施，并積極推動納入地方政府的統籌安排中。對確有特殊困難而不能按期繳納稅款的民營企業，要通過依法辦理稅款延期繳納等方式，積極幫助企業緩解資金壓力。

四是在制定稅收規范性文件時，要充分評估可能產生的經濟、社會等各方面綜合影響，對違反公平競爭審查要求、可能不利于民營企業發展的，應調整完善或不予出臺。各級稅務機關在稅收規范性文件清理中，對有違市場公平競爭的內容，要一律修改或廢止。

五是要求各級稅務機關在實施稅務檢查中，必須做到民營企業與其他企業一視同仁，堅持“無風險不檢查、無審批不進戶、無違法不停票”。對正常生產經營的企業要少打擾乃至不打擾，避免因為不當征稅導致正常運行的企業停擺。

稅收管理也需要“寬嚴相濟”。在負擔減輕的同時，更要加強管理。所以，“輕稅嚴管”是“稅收之夢”。

11月底，國家稅務總局對《重大稅收違法案件信息公布辦法(試行)》進行了修訂，出臺了《重大稅收違法失信案件信息公布辦法》（以下簡稱 《辦法》），以有效打擊嚴重稅收違法失信行為，提高稅法遵從度，優化營商環境，深入推進社會誠信體系建設。

《辦法》將逃避追繳欠稅納入重大稅收違法失信案件的標準由“欠繳稅款金額100萬元以上”下調為“欠繳稅款金額10萬元以上”。換句話說，就是逃避追繳欠稅10萬元以上，稅務部門便可列為重大稅收違法失信案件，即“黑名單”，向社會公布相關信息，并將信息通報相關部門，共同實施嚴格監管和聯合懲戒。

《辦法》將“重大稅收違法案件”修改為“重大稅收違法失信案件”。國家稅務總局解讀說，主要考慮本《辦法》是對稅收違法失信行為進行懲戒的重要制度，增加“失信”二字更能體現這一特點，同時各部門的“黑名單”制度多采用“失信”表述，修改后更為統一，便于部門銜接。

《辦法》的另一大亮點是將走逃(失聯)企業納入重大稅收違法失信案件。將“具有偷稅、逃避追繳欠稅、騙取出口退稅、抗稅、虛開發票等行為，經稅務機關檢查確認走逃(失聯)的”明確作為重大稅收違法失信案件的標準之一，包括稅務局稽查局作出行政決定前已經走逃(失聯)，以及稅務局稽查局作出行政決定后走逃(失聯)的。

對于未作出《稅務處理決定書》和《稅務行政處罰決定書》的走逃(失聯)案件，經稅務機關查證處理，進行公告30日后納入公布范圍。同時，30日的公告期給走逃(失聯)企業自我糾正、接受稅務機關處理以及異議申訴的時間，有利于引導納稅人遵從，也保障了納稅人的權利。

另一方面，要持續性推進稅制改革。財政稅收政策要更加積極，更有作為。

一是個稅應該進一步降低。今年10月1日起，個稅減稅政策已經率先實施，工資薪金起征點提至5000元，并適用新的稅率，而明年1月1日起個稅改革將全面實施，老百姓還能享受專項附加扣除。個稅起征點提高到每月5000元以后，從總體上來講，稅收一年大致要減3200億。

新的個稅法已經明確子女教育、繼續教育、大病醫療、普通住房貸款利息、住房租金、贍養老人支出6項專項附加扣除，而扣除的具體范圍和標準還在制定中，向社會公開征求意見后依法于明年1月1日起實施。

二是第一大稅種增值稅仍將是下一步減稅的主力軍。在今年約4000億元減稅基礎上，下一步增值稅減稅方向將是通過稅率三檔并兩檔來降低稅率。目前增值稅稅率有6%、10%和16%三檔，今年政府工作報告明確了增值稅稅率三檔并為兩檔。但由于一些技術原因和中間環節問題尚未落地，這也有望成為下一步減稅攻克的難題。專家建議，以增值稅稅率簡并為契機將制造業稅率16%分階段降至10%，保留10%、5%兩檔稅率，將提高減稅后企業和居民的獲得感。

三是減稅方式從增加抵扣等間接減稅轉向直接降低名義稅率，尤其是降低企業所得稅稅率（如從25%降至22%、20%）。

四是上調2019年赤字率，通過削減支出提高效率。減稅降費政策設計除了給企業等社會主體減負之外，還要考慮財政可承受能力。而且政府減稅降費的同時，也應提高支出效率，削減不必要的支出。

五是在降低社保費率的基礎上加強征管避免對中小企業和民企“雪上加霜”。

11月2日召開的國務院常務會議公布了社保降費率的最新政策：原定實施至明年的現有政策——用人單位和職工失業保險繳費比例總和從3%階段性降至1%，將在明年4月底到期后繼續延續實施。此次會議還決定，對符合條件的努力穩定就業的參保企業，可通過減費方式，返還企業及其職工繳納的50%失業保險費。而對符合條件的失業人員，其個人應繳納的基本醫療保險等費用從失業保險基金中列支。

這是自2015年來，國務院連續三年第五次公布社保降費率的政策。前4次降費率政策已累計為企業降低成本3150億元。人社部、財政部將失業保險費率由3%調整至2%，將工傷保險、生育保險費率分別下調至0.75%和不超過0.5%。總體的社保費率從41%降到37.25%，總體的降幅接近10%。但是，養老保險的費率目前最低仍在19%，為五險費率中最高的一險。

今年8月，國家稅務總局、財政部、人社部等五部門聯合召開會議，明確了從2019年1月1日起由稅務部門統一征收各項社會保險費。而其中“清欠清繳”的工作部署也備受社會關注。實際上，在此之前，廣東、遼寧、江蘇、湖北等不少地方已經有社保征收單位對企業進行“清欠”工作。

今年9月6日，國務院常務會議放出聲音：在社保征收機構改革到位前，各地要一律保持現有征收政策不變，同時抓緊研究適當降低社保費率，確保總體上不增加企業負擔，以激發市場活力，引導社會預期向好。

社保費稅務征收之前，一般會存在兩種情況：第一，企業以提高工資名義，不繳社保費。企業在發工資的時候有兩個方案，一個就是給員工正常繳納社保費；另外就是不幫員工繳納社保費，但會以工資形式發放到員工手上。而企業職工的工資計算公式大致是：實發工資=應發工資-社保公積金個人部分-個稅，“聰明的員工”對比過后會發現自己的工資如果不買社保竟然比買社保的方案多出幾百塊，于是很多人就紛紛選擇不買社保的方案。企業不但少承擔了一家企業應當肩負的社會責任，還直接損害了員工本應該享受的國家福利——基本社會養老、基本社會醫療，那更不用說其余的生育保險、工傷意外保險和失業保險了。第二，企業為節省開支，直接為員工購買最低檔社保。

然而在社保費稅務統一征管后，一般會有以下三種情況：第一，從征管角度，極大地維護了員工的合法權益。第二，從薪資角度，員工賬上工資極可能下調。降低成本在員工薪資角度來看，就以降低賬上的“工資額度”進而減少社保費與個稅費的繳納為目標。具體的花樣或許非常多，或許還不僅限于現金。第三，從用工角度，勞務人員或將激增。那就是調整用工結構，從勞動用工為主的用工結構慢慢過渡至勞務用工為主的用工結構，這樣的變化直接影響了整個企業的運作模式。企業將密切增加跟勞務派遣公司的合作，而相對于勞務派遣公司來說，人力資源的素質要求將與日俱增，也間接影響勞務派遣公司的招聘側重。

因此，在新時期，要解決新矛盾，推進民營經濟的健康發展，實質性減稅不僅僅是說一說，更重要的是落實。■