財政預算評審指引初探

●程立萍

當前，我國財政預算評審已步入常態，預算評審已成為預算編制的必要環節，規范評審工作、提高評審質量，是預算管理的必然要求。由于尚無統一的制度體系及操作規范，評審人員各抒己見，評審結論難以確定，這給評審工作帶來較大困難。研究預算評審工作的理論框架體系、制定規范意見，已成為評審領域的當務之急。本文從建立財政預算評審指引的角度，探討對財政預算評審的工作規范，以供參考。

一、財政預算評審指引建立的必要性

（一）財政預算評審現狀

財政預算評審是財政部門通過對財政性資金的支出預算進行評估與審核，對預算編制情況進行評價和判斷的活動，是預算編制的前置環節，是財政職能的重要組成部分，目標是規范財政公共資金的合理使用，達到財政資源的最佳配置和利用，提高財政公共資金使用效果。

目前，我國各省已普遍開展財政預算評審工作，部分省（市）成立了專門的預算評審機構，部分省（市）在財政廳（局）設有預算編審中心、預算編審處、預算編審辦公室等，包含評審機構內部人員、評審專家和社會中介機構的評審隊伍已初具規模，全國評審量達到了萬億元/年的資金規模。預算評審在促使預算編制的合理性、保證預算編制的科學化、精細化等方面顯示出了前所未有的作用。

（二）存在的問題

由于起步較晚，財政預算評審管理體制尚不清晰，機構設置、職能界定、運作模式均無統一規定。特別是，評審制度及規范體系尚不健全，理論框架尚未建立，給評審工作的深入開展和評審質量的提高帶來一定影響，較突出的問題有以下幾方面：

1、評審主體尚不明確。目前開展財政預算評審的部門主要有財政部門和預算主管部門，在具體實施評審時，財政或預算主管部門自行組織評審或委托社會中介機構評審，但均需要聘請專家進行論證，并結合財政或預算主管部門的要求出具評審意見。然而，究竟如何定位評審主體及職責？在出具評審意見時有無獨立性？中介和專家參與評審的職業規范是什么？是否可以發表獨立性意見？如此等等，缺乏明確的規范意見。

2、評審對象尚不清晰。根據預算法的有關要求，預算評審是為了規范預算編制，達到預算績效目標管理的要求，根本目的是實現財政資源的最佳配置和利用。預算評審應從預算編制的科學化、精細化、合理性、績效目標等方面對單位編制的預算進行評審。目前，各省（市）做法不完全一致，如有的評審項目的完整性、必要性和可行性，有的評審項目的必要性、預算的合理性以及項目的績效目標情況。不同類型的項目評審重點不盡相同。那么，財政預算評審的對象究竟是什么？評審內容應該包括哪些方面？目前尚不清晰。

3、評審原則尚未統一。對于每一項評審內容，論證的依據是什么？判斷的原則和標準是什么？如：如何判斷項目是必要的？必要性的條件是什么？支撐依據是什么？實際評審中情況不一。如有的依據上級主管部門申報立項的條件，有的依據預算單位自行評審的意見等。在判斷項目費用是否合理時應遵循什么樣的原則？實際工作中，按照“有費用支出標準的項目，按照費用支出標準判斷”，然而，多數情況沒有費用支出標準，更無判斷的原則，如：外聘不同領域的專家薪酬，究竟多少才算合理？按照什么標準判斷？項目單位內部制定的標準能否作為判斷的依據？什么級別的標準可以作為判斷的依據？各種活動類項目的內容和數量怎樣才算合理可行？判斷的原則是什么？對于項目績效目標，指標體系建立的原則是什么？指標應包含哪些方面的內容、達到什么樣的詳細程度才算符合要求？如何判斷？如此等等，尺度難以把握，導致評審意見不統一，專家、中介和評審單位各持己見，難以做出最恰當的定論。

4、評審程序尚未規范。在開展預算評審工作時，應采用什么方式和方法？評審過程應包含哪些程序和步驟？需要哪些工作底稿？評審報告的主體是誰？使用者是誰？應披露哪些內容？格式怎樣？這些，尚未規范和統一要求。

上述問題，致使評審質量受到限制。隨著全國預算評審業務的深入開展和評審規模的不斷擴大，要求建立評審指導意見的呼聲越來越高。針對財政預算評審工作的特點、現狀、發展趨勢及存在的問題，研究建立一套完整而系統的預算評審指引，已越來越有必要。

二、財政預算評審指引建立的原則

財政預算評審指引是財政預算評審工作所應遵循的基本原則和規范，根據現狀，制定財政預算評審指引體系應堅持原則導向，而非規則導向，原因如下：

一是原則導向更符合財政管理的內在要求。財政管理是一項政策性極強的工作，財政預算評審屬于財政管理的范疇，因此具有社會管理和經濟管理雙重屬性；預算是對未來事項的預測，導致預算評審的非精準性；財政支出標準在不同時期、不同地域、不同部門存在相對的變動性；不同時期、不同領域、不同部門、不同政策的預算項目復雜多樣。由此，預算評審指引的制定采取原則導向更符合評審工作的客觀實際。

二是原則導向更能適應目前的預算評審現狀。我國預算評審工作尚處于初期階段，理論體系尚屬空白，預算支出項目涉及到多種領域，多種專業，預算支出內容龐雜，如果采取規則導向制定詳盡的評審準則，工作量巨大，短期內難以完成；由于評審工作的特殊性，學校尚沒有開設此類學科，評審隊伍中幾乎不存在“科班”人員，勝任能力參差不齊，過于繁瑣的評審規則，短期內難以掌握；開展評審時需要多種行業和類型的專家，來自社會不同領域、不同層次和不同部門，隊伍結構較復雜，原則導向的評審指引更符合實際需要。

三是原則導向具有較強的靈活性。在制定預算評審準則時，采用原則導向制定評審指引可以更加靈活，應用過程中對評審指引的調整、修改和完善也更容易。

三、財政預算評審指引的基本框架及要素

財政預算評審指引可包括基本指引和應用指引兩部分。

（一）財政預算評審基本指引

財政預算評審基本指引是對財政預算評審做出的基本規定，應包括財政預算評審目標、評審對象、評審主體、評審內容、基本原則、計量與計價、評審方法、評審信息質量要求、評審報告等要素。

1、評審對象。財政預算評審的對象是財政資金支出預算，包括部門預算中的基本支出預算、項目支出預算和專項資金項目支出預算。由于部門預算中的基本支出定額健全，且相對穩定，多數無需評審，因此，預算評審的對象主要是項目支出預算（以下論述僅指項目支出預算）。

2、評審目標。財政預算評審是基于績效預算管理的要求而產生的。績效預算是以目標為導向，以項目成本為衡量，以業績評估為核心的一種預算體制，是把資源分配的增加與績效的提高緊密結合的預算系統。績效預算的實質是項目的計劃成本，目的是實現成果與效率。財政預算評審屬于財政績效預算管理的范疇，它服務于績效預算，是績效預算管理的一個環節。因此，財政預算評審的目標是合理配置財政資源，助推財政資金的有效使用和管理。

3、評審主體。財政預算評審的主體是財政部門和預算主管部門，財政部門負責評審工作的管理，制定評審政策、評審制度和評審規范，明確相關部門的職責、權利和義務，預算主管部門制定本部門的評審細則。財政部門和預算主管部門分級實施評審，組織開展評審工作。

4、評審內容。財政預算評審的內容取決于預算評審的目標，評審內容要圍繞合理配置財政資源，助推財政資金的有效使用和管理提出，不同類型項目的評審內容不完全相同。一般來說，工程類項目應考慮項目立項的必要性、項目內容的完整性和可行性，其他項目應考慮項目立項的必要性和費用的合理性。所有項目的評審均應考慮項目實施后可能帶來的績效情況。

5、評審原則。財政預算評審應堅持客觀性原則、真實性原則、科學性原則、重要性原則和審慎原則。

厲行節約、講求績效是預算法對預算編制的基本要求，預算評審應始終按照這個基本要求開展工作。客觀公正是開展評審工作的前提，應當堅持實事求是，評審意見必須符合客觀性原則。評審的項目，必須是真實存在（非虛構）的，項目應具備實施條件，方案具有可行性。對于項目的立項、實施方案、資金安排及預期效果，應堅持科學性原則，通過計量、測算、比較、現場踏勘等步驟和方法，在充分論證和審核的基礎上出具評審意見。由于預算對未來情況預估存在非精準性，加之多數項目情況復雜，在評審時可以按照重要性原則，對項目主要內容進行重點評審。在項目資金安排上，既要厲行節約，又要在充分考慮項目風險及隱患的前提下，保證項目足額安排資金，對于存在安全隱患的項目，應審慎核減預算資金，保證項目的正常實施。

6、評審計量與計價。財政預算評審的計量采用貨幣計量為主，實物計量為輔。由于預算是對未來事項的預測，因此，預算評審按照未來公允價值計價。

7、評審方式與方法。財政預算評審方式是針對項目特點和評審要求，對項目的評審機構、評審人員、評審受托機構的選擇和協作方式等做出的規定。包括評審主體內部專業人員自行評審、委托專家評審、委托社會中介機構評審等。

財政預算評審方法是在對項目的評審內容進行評價或評估時所采用的方法，應根據項目的類型、內容及特點，選擇使用。從程序上看，一般通過審核資料、現場答辯、專家論證，最后做出判斷，得出評審結論。具體采用的方法，通常包括比較法、工程量核實法、市場詢價法、政府指導價法等。比較法如績效指標比較法、定額標準比較法、歷史比較法、行業比較法等。不同方法可以單獨使用，亦可交叉同時使用。

8、評審信息質量要求。財政預算評審的結果應該客觀、真實、準確、無誤。由于預算編制是對未來事項的預測，并且政策性極強，因此，在評審過程中，對于內容繁雜的非工程類項目，其中金額特別小的零碎內容，如單項金額小于項目整體金額萬分之一 （或更小），如果沒有相應的預算支出標準，采用市場定價、其他比較等方法又較難進行，在不影響對項目整體預算評價的前提下，可按照重要性原則，對此類項目預算金額，采用直接認定的原則，將項目單位的預算金額作為評審結果，由此導致預算評審結果存在一定的非精準性，從而產生評審信息質量與審計、會計等在精確性方面的差異。

9、評審報告。評審報告是通過評審，對項目評審內容做出的結論性意見。預算評審要編制評審報告，報告的目標是提供預算編制是否科學、精細化等的信息，有助于管理者做出財政分配的決策。評審報告對財政管理部門負責，報告中應披露對項目評審內容的結論性意見，還應披露通過項目評審反映出來的預算主管部門、預算單位等存在的有關問題，以及通過該項目評審所考慮到的對財政、預算主管部門等的相關建議及措施。

10、評審信息化。在信息技術高速發展的今天，預算評審信息化是大勢所趨。應當利用信息化手段開展評審工作，兼容不同領域，解除封鎖，打破壁壘，與各領域在同一環境下工作，極大提高效率，提高質量，使預算評審成為預算管理的定量工具和技術支撐。根據評審信息化進展及要求，有關部門應制定統一的預算評審信息化原則、規范、標準等，包括評審信息系統的開發、系統功能、系統操作等要求及標準。

（二）財政預算評審應用指引

財政預算評審應用指引是對財政預算評審的主體及職責、申報規范、項目規范、評審規則、評審程序、評審實施、中介機構、評審專家、評審質量和風險控制等做出的具體規定。

1、評審主體及職責。作為開展預算評審工作的必要條件，應設立專門的評審機構。我國財政部已成立預算評審中心，部分省（市）也已成立預算評審機構。根據我國的現狀，各級政府財政部門應單獨成立預算評審機構，根據評審任務規模配備專門人員，專業結構及隊伍素質應與評審工作要求匹配。評審機構應制定與評審工作相關的政策，包括申報規范、評審程序、評審規則等。

美國的經驗也值得借鑒。美國聯邦政府內部成立資源管理室（Resource Management Office）以突破傳統預算的審查方式，作為衡量機關績效的專業性機構。佛州政府特別成立計劃政策分析與政府責任室（Office of Program policy Analysis and Government Accountability,OPPAGA），作為州長辦公室或議會審查機關績效預算的幕僚單位，其權限并非作為是否同意機關的計劃績效預算，而是協助發展績效基礎預算的相關程序、辦法與應注意事項，同時也協助州長與議會就整體計劃目標與績效的適切性進行客觀的評估，作為改進績效預算的參考。

2、申報規范。申報規范包括項目的申報主體、申報形式、申報內容、申報材料、申報程序、申報要求等。

一般來說，項目預算單位或預算主管部門是項目申報的主體。可以采用提交書面申報材料的形式申報，在評審信息化程度較高的情況下，通過軟件采用網上電子申報則效率更高。申報內容應包括項目情況、政策依據、績效目標、實施計劃或方案、工程類項目的可行性研究報告、資金預算、測算依據、保障措施、運行管理、延續性項目的以前年度預算批復和執行情況說明等。可通過編寫申報文件及預算表等完成，并提供相應政策文件等資料。申報規范還應包括申報的程序及時間要求等。

3、項目規范。項目規范包括項目立項標準、立項程序、預算方案編制規范、預算編制標準等，這是開展評審工作的主要依據。

一是立項標準。預算支出項目的立項必須有立項標準及立項依據，預算主管部門應制定項目預算立項的標準及規范，應根據國家和地方經濟社會發展總體規劃及要求，進行項目立項的頂層設計，統一規劃，制定項目立項的基本原則及要求，避免相同功能的項目在不同業務部門重復立項，避免相同功能的活動在不同項目和同一項目內重復，確保資源的最大優化配置。

二是立項程序。財政或預算主管部門應制定立項程序，規范項目立項的過程。如可通過項目單位自行對項目進行前期論證、預算主管部門及財政部門建立項目庫等形式實現。

三是預算方案編制規范。應按照項目情況分類建立。包括項目基本情況、項目必要性分析、項目建設方案、項目可行性分析、資金預算、項目績效管理等要素。

四是預算編制標準。財政部門、主管部門應建立項目支出標準，作為預算編制和評審的依據。項目支出標準包括預算構成、費用標準等要素。項目預算標準體系建立難度較大，可由財政部門、預算主管部門按類別分別或共同制定，評審部門可以結合開展項目評審的情況，通過積累數據，為有關部門提供資料，逐步建立和完善項目支出標準體系，并適時調整。

4、評審規則。評審規則是對具體的項目預算支出，在開展評審并對評審內容進行評估判斷時所應遵循的規則。

一是項目立項的必要性:評估判斷項目是否有立項的必要。根據項目是否符合國家經濟和社會發展方向，是否符合地方中長期發展規劃和目標等相關政策、法規、制度，是否符合部門工作目標，是否符合公共財政資金保障的范圍和支持方向，是否符合單位工作職責，項目實施是否有利于完成行政工作任務或促進事業發展等進行判斷。在完全符合上述要求的前提下，認定項目立項必要性是否充分。有其中任何一項不符合，則認定為項目必要性不充分。

二是項目內容的完整性和可行性：評估項目內容的完整性，可從項目內容是否與項目功能匹配，是否涵蓋項目全部功能，是否達到項目目標要求，與項目內涵與外延是否銜接等方面進行評估。評估項目目標的可行性，可從實施內容的可操作性，實施條件是否具備，前期準備是否到位，與其他有關項目或內容的銜接情況是否就緒，操作程序是否規范等方面進行。應結合項目方案的充分性、項目方案的細化程度、專業部門的可行性研究論證意見等為依據，通過審核、分析、答辯、論證等進行判斷。

三是項目預算的合理性：評估判斷項目預算金額的經濟合理性，可從項目功能定位、項目內容、費用范圍、數量標準、單價標準等方面進行評估。根據項目實施內容是否符合項目功能定位，項目工作量與實施內容是否匹配，費用范圍和結構是否合理，費用標準是否符合項目功能定位等進行評估判斷。在滿足上述要求的前提下，認定項目預算合理。對于有標準的項目，對照標準逐一認定；沒有標準的項目，需要進行評估論證。在對沒有標準的項目進行評估論證時，應在項目同等水平的前提下，通過與同行業對比、不同地區對比、國際對比，發展趨勢分析，采用審核、測算、市場調查、現場答辯、實地踏看等手段，評估項目功能定位、項目內容及結構、費用范圍及結構、數量及標準、單價及標準等的合理性。對于難以認定標準的費用，如外聘專家等的勞務費、薪酬等，可通過市場比較，以需求導向為原則，按照公允價值確認預算金額。

應通過項目評審，逐步建立項目標準（項目標準應包含項目功能定位、項目內容、費用范圍、數量標準、單價標準等要素），并及時修正。根據上述判斷，做出項目預算合理、預算基本合理、預算不合理三種結論。

四是項目實施帶來的效益：評估判斷項目實施所能產生的社會和經濟效益。可根據項目的績效目標，從項目設定績效指標的完整性、清晰性、相關性、適當性、可行性等方面進行評估。績效指標的完整性，應評估績效指標是否涵蓋該項目目標的全部績效指標，包括社會指標和經濟指標。績效指標的清晰性，應評估項目設定的各項績效指標是否可理解，是否細化，是否量化。績效指標的相關性，應評估績效指標與部門職能、事業發展規劃是否相關。績效指標的適當性，應評估績效指標與項目預算規模是否匹配，是否過高或過低。績效指標的可行性，應評估績效指標是否經過充分論證和合理測算，所采取的措施是否切實可行，能否如期實現。可通過與本單位歷年實際情況對比、與同行業對比、與先進水平對比、趨勢分析等方法進行評估。

補貼類項目評審的原則是厘清政府與市場邊界。上述各項評估判斷結論，認定的依據是項目單位提交的申報文件及評審論證意見。

5、評審程序。評審程序是有序開展評審工作的保障，包括評審環節、各環節時間節點及要求。評審程序一般包括：評審項目的確定、評審政策宣傳、評審任務分解、評審工作布置、評審時間確定、評審人員落實、評審重點確定、評審方案制定、評審深度研究、評審論證、評審結論等。可結合實際需要，具體明確評審程序的內容。

6、評審實施。評審實施是評審工作的核心內容，包括根據評審方案設定評審重點，合理把握評審深度，組織實施論證，出具評審意見等，可通過評審工作底稿完成有關評審工作。評審工作底稿可分為量化底稿和非量化底稿兩大類，量化底稿用于反映按照項目的評審內容，制定的項目評審量化指標，評審時將量化的評審內容指標打分，根據分數得出評估意見。非量化底稿是不需要量化或無法量化的評審環節所使用的底稿，用于記錄有關評審事項，如審核過程中發現的項目問題、答辯過程中需要記錄的問題、項目方案優化的有關意見、政策方面的建議等。評審工作底稿要結合評審實際和要求進行設計。

7、中介機構。評審工作可以委托社會中介機構開展，社會中介機構的選擇應按照政府采購程序完成。評審主體對選取的中介機構具有評審工作的管理職能，應明確對中介機構的條件、資質、人員等要求，并制定中介機構的執業規范，對中介是否可以獨立發表意見做出明確規定。中介機構應該按照評審主體的要求和統一的執業規范實施評審。

8、評審專家。由于財政預算評審工作的特殊性，評審專家是開展財政評審工作所依靠的主要力量。評審主體應制定評審專家管理辦法，對專家條件、工作職責、權利義務、職業道德、業務規范、執業要求、選聘原則、使用方法等做出規定。評審專家按照管理辦法的要求，參與評審工作。

9、評審質量和風險控制。預算評審工作的開展，在以預算績效目標為導向的前提下，應堅持質量第一，并控制評審所帶來的風險。保證評審質量和有效控制評審風險的條件，包括完善的評審制度、有勝任能力的評審隊伍、嚴格規范的評審程序、先進有效的評審手段（如計算機軟件評審）、良好的評審氛圍和有效的運行機制等。評審主體應健全制度、培育隊伍、開發軟件、營造氛圍、完善機制，保障評審工作的有序和高效開展。■

[1]程立萍.財政預算評審若干問題的思考[J].財政監督，2017，（02）.

[2]高權.公共財政預算項目評審方法研究[D].北京：北京交通大學，2013.